鄉村治理現代化視域中基層黨建與鄉村治理的嵌合互構

葉海波，饒思柳

（1.四川文理學院，四川 達州 635002；2.西華師范大學，四川 南充 637009）

黨的十九屆四中全會明確提出，到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化。同時要把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節〔1〕。這些重要論述從黨的領導與國家治理的關系維度上刻畫了國家治理現代化的現實政策導向與未來發展趨向。鄉村治理歸屬于基層治理范疇，基層治理是國家治理的基石，實現鄉村治理的現代化不僅是國家治理現代化的重要內容，更是其應有之義。作為鄉村治理現代化國家政策承載的鄉村振興，其“治理有效”的最終實現必然要求鄉村尋求既與自身實際相契合，同時又能予以鄉村強大引導及推動力量的治理新樣態。

習近平總書記指出，創新社會治理體制，要把資源、服務、管理放到基層，把基層治理同基層黨建結合起來〔2〕。基層黨建與基層治理于鄉村社會中的結合互嵌迸發出了巨大的生命力，以黨建創新引領基層社會治理體系與治理能力創新成為提升鄉村治理效能、推進鄉村治理現代化的重要舉措。當前，鄉村社會面臨著時代治理新變，要進一步推進基層黨建引領鄉村治理發展，除了闡明黨建嵌入鄉村治理的治理有益性，更需要從鄉村治理的歷史發展出發，廓清基層黨建與鄉村治理間嵌合互構的內在必然性和建構重點。

一、鄉村治理的歷史底色與發展新變

秦漢以來，中央集權的封建專制通過郡縣制度所建立的完備官僚體系推動著國家治理在地域上由分割獨立走向融合統一，基于強行政效力之上的統治最終走向“統治的國家化”。不過，郡縣制度下中央派遣官員到縣一級便止，國家權力軌道沒有深入鄉村社會之中，縣政以下則由當地士紳進行自治，由此形成了自上而下的郡縣制官僚統治與自下而上的鄉村社會士紳自治雙重軌道并行的治理形態〔3〕275-293。到了清末，國家破敗現實與統治有效性迫使國家團結與組織農民，強化對鄉村的掌控和資源汲取，從而增強國家能力。但正式權力末梢機構的不斷下沉和資源的過度汲取，不僅湮滅了地方自治可能，更推動著地方士紳由一定程度上代表地方利益的“保護型國家經紀”向利用自身影響進行牟利的“營利型國家經紀”轉變，形成了近代以來第一次國家基層政權的“內卷化”〔4〕233-237。

新中國成立后，從經濟維度出發的政社合一體制在將農民納入國家經濟體制的同時也將其納入國家的政治體制之中，“國家通過黨的組織體系最終將政治權力下沉到村莊一級，并通過國家的推動大大改變了傳統社會的村落結構，實現了傳統國家自近代以來一直想將權力下沉而卻未能實現的愿望”〔5〕100。政社合一體制在地方的建立與下滲使得“國家—地主士紳—農民”這一傳統鄉村結構關系轉變為“國家—農民”之間的直接互動。黨的十一屆三中全會以后，以“包產到戶、包干到戶”為主要形式的家庭聯產承包責任制推動農村政權體系架構轉向“鄉政村治”。“鄉政指鄉一級政權（包括鎮政權），是國家依法設在農村最基層一級的政權組織；村治指村民委員會是農村最基層的群眾性自治組織。”〔6〕我國基層政府的鄉鎮建制逐漸恢復，鄉村治理由政社合一轉向村民自治。農村稅費改革之后，基層政府的財政來源由自下而上的農業稅費轉為自上而下的轉移支付，鄉鎮與村莊關系逐漸由緊密走向松散，基層政權對鄉村社會的治理形態由過去的汲取型轉向“懸浮型”〔7〕。村莊公共事務因其公共性而具有承載和增殖鄉村社會資本的功能，但在稅費取消后，村莊公共事務因失去財力支持而逐漸萎縮，國家權力回縮后的鄉村社會在市場經濟浪潮中遭遇共同體意識消解的沖擊，鄉村社會中的鄉土侵蝕愈發劇烈，村莊內部持續分化下的村民其“原子化”狀態日益凸顯，村民的鄉村治理主體地位亦漸趨弱化。

而在當前，作為國家現代化這一頂層設計中的重要一環，鄉村振興戰略的實施開啟了國家對鄉村社會的資源輸入導向，圍繞下輸資源的有效運用，鄉村治理格局由過去的行政一元逐漸走向主體多元、協同共治的態勢。在國家推進鄉村振興的過程中，以村“兩委”為基礎、基層政府為主導，囊括普通村民、鄉村精英、傳統宗族權威等在內的鄉村多元主體治理格局已然形成〔8〕。基于鄉村社會關系松散、自組織能力薄弱的現實，以及強化農民組織能力最終助力鄉村現代化的現實需要，國家從基層政府層面通過如鄉鎮領導掛村制度、駐村工作隊制度以及駐村干部“三同”制度等嵌入村莊社會，以實現基層政權對鄉村社會由“懸浮”到“嵌入”的治理轉型〔9〕，同時，又通過政黨組織于鄉村社會中的建設，鞏固黨在基層政治領域的領導核心作用以及在基層社會領域的組織核心作用。如此，鄉村治理呈現出兩個結構性變化，即國家權力全面介入鄉村社會與以基層黨組織為核心的鄉村基層組織對鄉村權威關系的重組〔10〕。

二、基層黨建與鄉村治理的嵌合必然：發展需求與治理需要

囿于城鄉二元體制區隔與經濟水平差距中的資源持續外流，鄉村社會逐漸形成“空心化”“邊緣化”“老齡化”的現實形態，農民的“原子化”傾向與鄉村社會薄弱的自組織樣態仍需進行時代背景下的革故鼎新。與此同時，鄉村振興戰略從“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的角度提出了鄉村社會的現代化發展方向，實現鄉村社會的多維現代化必然需要重塑鄉村社會的治理核心，以達成對鄉村社會的凝聚統合，重新賦予鄉村社會于鄉村現代化發展中的共同體意義。

（一）鄉村治理對基層黨建具有內在的嵌構需求

梁漱溟認為傳統的中國社會呈現出鮮明的“倫理本位”，“中國人所不能離者是其若近若遠種種倫理關系。倫理所不用于團體者，不劃定范圍，更不作對抗，而推近以及遠，又引遠而入近。”〔11〕362這種植根于鄉土熟人社會的倫理本位構成了鄉村治理的社會基底，生存權保障與共同體互助是地方視野中的倫理面向。“依靠村社倫理和道義經濟的支撐，村莊內部可以實現有序的秩序供給，這在一定程度上限制了村莊利益分化對于村莊共同體的撕裂效應。”〔12〕但后稅費時代的鄉村治理囿于農民權利失去義務的制衡，抽象權利難以凝聚為村莊的公共性與政治性，鄉村社會由此從基于倫理的共同體逐漸朝向基于利益的松散聯合邁進，形塑鄉村社會的底層邏輯呈現出倫理式微與逐利泛盛的雙重演進，同時鄉村社會中的經濟分化也不斷侵蝕和瓦解鄉村傳統秩序認同與社會組織秩序。

在傳統鄉村社會，村民的生活需求往往在鄰里互助中得到解決，村民的生活需求問題很少浮出私人領域并進入到鄉村治理的視野，傳統鄉村治理通常致力于穩定秩序、發展經濟、提供公共產品等社會公共問題的治理，少有下探與村民切身利益直接相關的生活需求問題〔13〕。而進入新時代后，我國社會其主要矛盾已然轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人們的需求不再偏重于物質文化方面，涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態等多重面向的美好生活成為了人們更加迫切的渴求，村民的生活需求在時代發展中突出表現為公共需求并越發豐富多樣。但隨著鄉村社會人口的持續外流以及現代性因素的注入，鄉村社會從傳統意義上的熟人社會逐漸朝向半熟人社會甚至是陌生人社會邁進，以往通過村民之間互幫互助來解決生活問題的村民共生模式也漸趨弱化，村民越加多元的生活需求問題再無法僅于私人領域內就得到完滿解決，村民生活中的的公共需求問題從私人領域中浮出并成為一個鄉村社會需要解決的治理問題。由此，鄉村治理必然存在著從以社會面向為主的傳統治理形態，朝向以生活面向為主的現代治理形態轉變的內在需要。

與此同時，雖然國家對鄉村的資源政策導向早已由資源汲取轉為資源供給，并依托項目制逐漸擴大向鄉村輸入的資源總量，但與之相對的是，傳統鄉村治理下的鄉村社會共同體形式逐漸在時代發展中解構，村民群體越來越以家戶為單位來構造自己的生活，鄉村社會孱弱的自組織能力無法衍生出厚實的資源承接能力。如此，鄉村社會薄弱的資源承接能力與逐漸擴大的下輸資源規模形成了結構性的矛盾，這既無法很好地實現以項目資源為牽引的、對鄉村社會秩序的現代化再造，也無法完全實現下輸資源來滿足村民生活需求、再塑鄉村共同體的旨歸。由此可見，要實現鄉村治理的現代化發展，則必然需要一個勢能強化的整合力量從村民的生活需求問題出發來再造鄉村共同體，從強化鄉村社會自組織能力出發來提升鄉村社會資源承接能力。而在中國特色社會主義制度下，“群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線”〔14〕365，扎扎實實解決好群眾最關心最直接最現實的利益問題、最困難最憂慮最急迫的實際問題是黨的工作要求與宗旨體現，同時黨作為以國家政權為后盾的、具有強大動員能力的全局性、整合性組織力量，鄉村治理的時代轉換自然地需要吸收黨組織于鄉村社會中的創新建構以再塑自身發展。

（二）基層黨建對鄉村治理有著內在的嵌構需要

國家化作為一個過程，“標志著國家整體和代表國家主權的中央權威日益深入地滲透于主權國家領域，并支配整體社會”〔15〕，而作為一種基層社會治理的國家化形塑過程，鄉村治理現代化發展必然在國家資源下輸的過程中伴隨著國家權力的下滲與統合。但需要注意的是，基層群眾自治制度作為我國基本政治制度之一，不僅明確了鄉村治理的治理制度，也限定了國家科層制行政組織止于鄉鎮而不再深入鄉村。國家與社會兩者有著各自的內在邊界與生長空間。“至現代國家時期，無論如何強調國家的作用，或者將國家深入到社會當中，并不能完全取而代之。既然如此，唯一的辦法就是去影響、支配或控制社會，以便其服從于國家的目的。”〔16〕而在改革開放以后，我國基層治理逐漸形成包括黨的基層組織、政府和基層自治組織在內的“三元權威結構”〔17〕。其中，黨組織在基層治理中發揮著核心作用。基層黨組織不僅直接參與和推動鄉村治理改革，還通過經濟、政治及法律手段形成對鄉村治理改革的規范和制約，日益成為鄉村治理中的公共權威〔17〕。因而，通過基層黨組織實現國家權力朝向鄉村社會的下滲與整合，不僅可以實現對基層群眾自治制度的維護與強化，而且還可實現國家對鄉村治理現代化的實際統合。

“全面推進鄉村振興，必須健全黨領導農村工作的組織體系、制度體系、工作機制，提高新時代黨全面領導農村工作的能力和水平。”〔18〕而在鄉村治理公共性流失與主體性缺位的背景下，基層黨組織的單一化設置難以對基層多元化發展進行有力回應，使得基層黨組織往往疲于應付上級的要求或事務性工作而陷入組織的“空轉”狀態，基層黨組織本身的組織力、凝聚力和向心力等也沒有得到有效的提升，從而導致基層黨建的“內卷化”〔19〕。如此，基層黨建由于缺乏具體的“抓手”而流于形式懸浮于鄉村治理之上。與此相對，鄉村振興戰略致力于鄉村社會的全面振興，對鄉村社會朝向現代化方向的整合再造不僅指向鄉村社會原生形態的現代化再塑，同時也囊括了對各種外嵌性鄉村治理主體以助力鄉村社會發展維度上的組織改造。故此，基層黨建朝向鄉村治理的嵌入需要不僅源于黨的領導作用于鄉村社會的延伸擴散，也源于其在鄉村治理現代化中尋求自身與國家戰略相結合、強化組織效能的治理需要。

由此可知，作為國家治理現代化的重要一環，鄉村治理現代化于其國家化進程中必然面臨政權下滲和整合強化，但行政組織囿于基層群眾自治的制度區隔而缺乏對鄉村社會直接整合的組織路徑，國家治理效力無法全面下沉至鄉村社會當中。而在我國的制度體制下，我們黨的基層組織突破了行政科層組織層級的國家制度安排，為國家實現對鄉村治理現代化的發展統合構織了政令暢通的組織網絡。既然國家治理需要通過黨組織以實現其下滲鄉村，而基層黨建懸浮于鄉村治理之上會引致組織外部效力弱化，則基于實現鄉村治理現代化的現實需要，基層黨建必須嵌入鄉村治理當中并與鄉村振興過程中的治理事務相結合，以此實現組織發展和治理需要。

三、基層黨建與鄉村治理的發展建構：耦合互動與深化嵌構

“鄉政村治”朝向“鄉村治理”的話語轉變展現出我國基層政權建設于基層治理中的導向變換，“‘鄉政’功能由縱向層級的政權功能向兼具地域意義的治理功能拓展，‘村治’由外在于國家政權的基石向內在于國家治理體系的組成部分轉變，‘鄉政’與‘村治’的關系由政權層級關系轉變為治理包容關系”〔20〕。國家治理現代化更加強調國家對社會的治理功能而非其統治功能，單憑國家力量對社會的單向滲入與整合并不能達到善治的效果，同時也不是社會拒斥國家力量以松散發展形式就可以實現治理的完善，只有國家與社會形成結構的平衡，才能造就兩者于現代化進程中的協調統一〔21〕。但需要明確的是，國家與社會的結構平衡并非是兩者于活動空間的割裂獨立，相反地，兩者以共同價值維度的交融互構并生產同一的共生耦合之活動空間，才是形成結構平衡的本身旨歸。而在鄉村社會場域中，黨組織基于執政黨地位而被賦予的國家代表角色已然為社會公眾長久認同，因而在鄉村治理現代化這一國家化戰略中，實現基層黨建與鄉村治理的嵌合互構，不僅是兩者的內在需要，而且也是兩者關系的時代趨向。

（一）公共價值重塑與內生秩序再造是兩者耦合的內在基礎

市場經濟沖擊下的鄉村社會遭遇鄉村社會網絡的破壞甚至于代際斷層，鄉村資源的持續流出不僅造就了鄉村社會資本的碎片化狀態，同時還削弱了鄉村自治組織對以公共事務為承載的鄉村公共性的維護能力，村莊公共價值隨之不斷流失，卻又難以通過逐漸凋敝的村莊公共事務實現公共價值的再生產。與此同時，資源下鄉背景下的社會力量涌入鄉村，但部分強勢資本在其逐利性導向下截取國家下輸資源、依靠自身優勢地位在鄉村治理事務中擠壓村民的利益空間，處于弱勢的鄉土社會無法形成與之制衡的內生合力，這不僅加劇了村民鄉村治理主體地位邊緣化的發展趨向，更對鄉村治理良性秩序的再生產形成了強力制約。如此，鄉村社會的公共價值與內生秩序逐漸離散，鄉村治理陷入價值與秩序雙重失序的發展困境，兩者負向影響的相互疊加對基層黨建與鄉村治理的嵌合深化形成了底層制約。故此，鄉村社會的公共價值重塑與內生秩序再造成為基層黨建與鄉村治理相互嵌構的首要之舉。

文化是公共價值的內生土壤，什么樣的文化土壤自然會生長出什么樣的公共價值。強化基層黨建對鄉村文化建設的領導核心作用，突出基層黨建對鄉村文化建設的重視程度，尤其是要實現基層黨建對鄉村振興既要塑形也要鑄魂這一“雙重責任”的內在融合，將對鄉村文化建設的認同建構于基層黨建中并進行橫向到邊縱向到底的全面凸顯，并由內而外逐漸推動鄉村社會形成重視文化建設的共同認同與意識導向。同時，確立起基層黨建與鄉村治理以重塑公共價值為主體內容的共生空間，以實現基層黨建與鄉村治理于文化范圍中的互嵌融合〔22〕。需要明確的是，鄉村社會公共價值的重塑是一個基層黨組織領導、多元主體共同參與的過程，推進鄉村文化現代化不僅需要將基層黨組織的核心領導作用與鄉村文化治理事務緊密結合，同時也需要鄉村場域中的其他主體不斷吸收并再造現代文化因素。在此過程中，堅持基層黨建的政治引領，發揮基層政治建設的統領效應，是提升鄉村文化建設效能、培育和擴大公共價值的先導。只有沿著國家治理現代化的頂層設計，基層黨建與鄉村治理才能建構起雙向吸引與耦合的公共價值。在此之上，鄉村社會的內生秩序才可能獲得以公共價值為底層邏輯的、合乎基層黨建與鄉村治理追求的形態再造。

（二）公共利益聚合與群體行動協同是兩者嵌構的重要軌道

治理資源的離散是鄉村社會衰敗的重要成因，當前國家資源的下滲將會成為鄉村社會振興的動力來源。國家治理資源下滲的同時，鄉村社會中的多元主體崛起，基于自身利益之上的治理要求與現實實踐在鄉村社會中相互交織，構成鄉村治理中多元主體的互動場域。多元主體紛繁復雜的利益要求在鄉村場域中匯聚和疊加，與此同時，利益構成人們行為的內在動力，鄉村利益治理方式的不同必然會引致鄉村群體集體行動的互異。因而，如何在國家下輸資源的過程中實現對鄉村社會利益治理的完善，并進而達成對鄉村社會多元主體行為的同向整合，確然是黨在推進鄉村治理現代化進程中所面臨的一個現實且關鍵的問題。鄉村治理的現代化發展要求地方政府與鄉村社會及其中各治理主體進行協商合作，以求鄉村治理共同體的良性構建與治理主體的行為協同。但必須明確的是，鄉村治理的現代化并非單單指向多元治理主體于鄉村發展中各自利益的最大化，實現多元治理主體共同追求鄉村社會善治發展中的公共利益最大化亦是鄉村治理現代化的重要問題。此外，協調利益之目的在于切實保障利益主體合理訴求的充分表達與利益矛盾的有效化解，實現多重利益關系平衡的同時，推動治理主體集體行動統一以提升鄉村治理的效能和現代化水平。

基層黨建與鄉村治理共同追求鄉村公共利益與和諧群體行動，這成為兩者嵌構的重要通道，協商民主為兩者的軌道結合提供了可行借鑒〔23〕。充分發揮基層黨組織統籌全局、領導核心的作用，不僅需要于組織內部普及協商民主的理論內涵、現實形式、方法手段，更需要主動引導多元主體尋求有利于鄉村發展的利益“最大公約數”，將公共價值觀念在鄉村治理的實踐中主動彌散到鄉村社會當中，實現鄉村社會對公共價值觀念的主動接受和內在認同，以此推動多元主體的鄉村公共利益聚合與群體行動協同。與此同時，強化基層黨組織對鄉村多元主體的主動培育、扶持、發展意識，通過組織化的宣傳、培訓與技術支持，實現基層黨建對鄉村治理中以公共性為根本所在的價值引導，并于其過程中達成多元主體對公共利益認同的內在強化。如此，基層黨建與鄉村社會治理才能在聚合公共利益與協同群體行動的實踐中達成發展融合的現實目標。

（三）治理組織建構與制度規范完善是兩者交融的必要內容

維系鄉村治理公共價值與公共利益、實現內生秩序與群體行動優化，需要鄉村社會內部多元主體在共同空間內組織規模共生，最佳的鄉村共生治理狀態以鄉村治理主體間形成一種適度的共生規模而達成和維系。而在此種共生民主體中，社會準則與價值更易被民眾內化，由此減少社會管理中的強制并增強治理中的民眾自愿行為〔24〕。適度組織規模共生的順利塑造自然離不開多元主體交往互動中的和諧有序，但鄉土社會中的村級自治組織在多元主體崛起中缺乏相應的制衡能力，原生規范的式微發展無法實現對多元主體互動的有效調控，制度化規范的缺失也為多元主體互動造就了消極誘導的存留空間。如此，鄉村社會中多元主體的組織規模共生遭遇傳統治理組織能力不足的風險，以及規范缺位的危害，這不僅影響著多元主體的交往互動，也進而影響著鄉村治理現實的發展方向。因此，基層黨建與鄉村治理的深化互嵌并朝向共生交融邁進，必然需要建構和完善合乎鄉村發展的治理組織與制度規范，將基層黨建與鄉村治理的共生交融以結構性和制度化的方式進行確立和鞏固。

追求鄉村治理中的組織規模共生不代表多元主體的無領導自我發展，強化凸顯黨建引領的領導核心作用，是構造鄉村多元主體組織規模共生的首要因素，實現鄉村社會規范的現代化、制度化發展是鄉村治理的發展必須。在鄉村治理現代化的時代背景下，治理組織建構中的“利村惠農”應當成為基層黨建與鄉村治理交融的底層邏輯，多元共贏和良性發展應當成為兩者交融的運行邏輯。因而在治理組織建構中，基層黨建需要強化對鄉村社會內生規范及內生組織現代性的培育和現代化方向的引導，以推促鄉村現代化為中心實現基層黨建與鄉村社會的緊密結合。同時，要帶動村民進行現代化方向的自治組織建構并與其他鄉村治理主體進行組織間的橫向聯合，推動多元主體對制度規范由外而內地認同吸收以及由內而外地強化維護。如此，基層黨建與鄉村治理才能夠通過鄉村發展事務中的結構性、制度性建構，實現兩者在鄉村治理現代化維度上的深化交融。