黃河流域生態保護與高質量發展協同治理探究

沈丹丹

（中原科技學院，鄭州 450000）

黨的二十大報告提出，要堅持完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化〔1〕，為加快構建我國協同治理模式提供了新指引。協同治理是推進生態保護與高質量發展的著力點，強調在過程管理中利益共享責任共擔的政府、企業、社會組織、公民個人等主體以思想認知、法律規范、倫理道德為分析要素，借助社會整合大系統中各子系統間的相互協調、資源整合、持續互動，產生子系統所沒有的新能量，實現治理效能最大化，最終達到增進公共利益之目的。本文從挖掘協同推進黃河流域生態保護與高質量發展的價值出發，通過分析優化黃河流域協同治理的困境，探討協同推進的路徑，切實保障環境協同治理的成效，為黃河流域的生態保護與高質量發展營造良好的環境基礎。

一、協同推進黃河流域生態保護與高質量發展的價值

協同治理理論興起于20 世紀90 年代，在全球化進一步發展的背景下，西方福利國家行政職能逐步擴大，市場與政府調節機制危機頻現，政府需要以任務和結果為導向行使職能，協同治理理論正是公共管理領域尋求的新范式。隨著經濟社會逐步發展，公民對社會治理的關注度持續提升，政治參與的意愿不斷增強，電子政務發展促進政務公開化，世界范圍內許多國家政府開始尋求治理模式變革。我國經濟社會發展進入新時代，行政體制改革逐層深入，社會治理面臨新的挑戰和契機。現階段我國社會的主要矛盾已經發生根本轉變，解決好社會發展不均衡不充分的問題才能滿足人民群眾對美好生活的需要，協同治理的運用為解決各種社會問題提供了新思路。

（一）協同治理的內涵及實踐運用

協同理論是一門新興交叉學科，涵蓋自然科學和社會科學的交互內容，初衷是嘗試為人們解決社會與經濟、工程與管理、科研與生產等多領域、多元化、復雜性問題提供一些解題的新思路。治理理論的創始人之一羅西瑙在其代表作《沒有政府的治理》一書中，解釋治理是一種規則體系，它更依賴于主體間的同意，是與國家公共事務相關的管理活動或者政治活動〔2〕34。陳振明在對全球治理進行分析后，認為治理又可稱為網絡治理，指的是為了實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力,共同管理公共事務的過程〔3〕19。協同治理作為一種新范式，其特征主要表現在治理主體的多元化、各利益相關子系統的協同、組織與自組織之間的協同、主體之間共同規則的制定等方面，是探索在開放系統中尋找有效治理結構的過程。隨著社會公眾對于政府績效關注度的提升，人們在實踐中逐步認識到，公共事務不再單純是政府機構的事情，需要公共機構、私人組織和非營利組織等各利益相關方一體協同并進。同時，企業化政府理念被引人社會管理服務領域，政府行政改革圍繞應對跨部門、多層次的治理系統研究增多，政府需要不同參與主體協同合作提高決策的質量，這些都被納人協同治理的概念之中。

面對地方政府，協同治理著眼于將各相關利益主體進行協同轉換，尤其關注同級之間協調和促進府際間橫向協調。良性互動與合作是協同治理在各實踐領域運用中被印證的成功要素。“公地悲劇”①極易出現在缺少橫向合作的地方統計機構之間，是利益的沖突、合作機制不完善、制度環境的缺乏、考核目標的偏向等諸多因惡性競爭引發的問題〔4〕，這些都需加強府際間橫向協同機制的構建，達成有效多元多向協同，修正利益分享及補償機制和地方考核。

近年來，國內學者多從協同治理理論的目的和執行過程的特點來進行研究。研究或從如何提高社會公共事務的治理效能，從而最大限度地維護和增進公共利益的角度出發；或重視對協同主體的探討，即在公共生活過程中，政府、企業、社會組織、公民個人共同參與到公共管理的實踐中，在發揮各自的獨特作用的同時，取長補短組建成和諧系統高效的公共治理網絡。而對于協同治理主體與客體之間的關系，以及相互之間的協同聯動研究相對較少，急需從協同治理本質出發為構建良性有序機制提供理論支撐。

（二）推進黃河流域生態保護與高質量發展協同治理的必要性

黨的二十大報告提出，要完善社會治理體系，提升社會治理效能，加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力〔1〕。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》明確提出，要深入打好污染防治攻堅戰，建立健全環境治理體系，因此推進黃河流域生態保護和高質量發展協同治理意義重大〔5〕。

第一，加快健全黃河流域生態協同治理長效機制是促進黃河流域生態保護和高質量發展的重要抓手。推進減污降碳，不斷改善空氣、水環境質量，有效管控土壤污染風險，這是我們加強生態環境的區域協同治理的重要基礎。協同治理的運用意味著將黃河流域的各段域各部門、各政府作為全面深化改革一個整體來考慮，是一盤棋，這對于推動黃河流域生態保護和高質量發展具有重要意義。黃河流域沿岸各省（區）在協同推進黃河流域生態治理中已經付出了很多努力，但由于涉及的面積廣、省份多，目前仍然存在生態環境脆弱、流域治理碎片化和流域保護“多規不一”等問題。急需創新流域治理模式、完善流域溝通和協調機制，推動黃河流域生態質量的提升。

第二，推進黃河流域協同治理是推動全流域高質量發展的重要保障。環境保護與高質量發展相得益彰，在環境治理實踐中加強協同治理頂層設計，為構筑新模式提供政策支持；推進協同監管，為強化流域協商機制建設提供制度支持；完善流域治理體系，建立健全流域治理長效機制，從而提高黃河流域治理效能，為全流域高質量發展保駕護航。

第三，推進黃河流域生態保護和高質量發展協同治理是落實區域協調發展戰略的重要舉措。我們黨提出的區域協調發展戰略，主旨思想在于逐步扭轉區域發展差距拉大的趨勢，形成東中西相互促進、優勢互補、共同發展的新格局。黃河流域很早就是中國農業經濟開發地區，黃河上中下游9 省區，上游的寧蒙河套平原、中游汾渭盆地以及下游引黃灌區都是主要的農業生產基地之一。加快黃河上中游地區的開發建設，對改善生態環境，實現經濟重心由東部向中西部轉移，對于我國區域協調發展的戰略部署具有重大意義。

二、協同推進黃河流域生態保護與高質量發展面臨的困境

黃河流域是華夏先民繁衍生息的重要家園，承載著沿黃流域人民的生產生活所需，但由于生態本底差，水資源十分短缺，水土流失嚴重，加上洪水的威脅，資源環境承載能力弱，沿黃各省區發展不均衡不充分問題依然存在。

（一）多主體高效協同發展機制有待優化

由于缺少統一的全流域生態保護與管理協調機制，流域生態治理碎片化是制約黃河流域生態保護和高質量發展的重要因素之一。黃河自西向東分別流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南及山東 9 個省（自治區）。現階段我國對于河流流域的管理，一般按照行政區劃進行管轄。在同一行政區劃內，流域治理能夠按照統一的標準、政策進行管理和維護，具體策略能夠在統一的時間付諸實施，能夠滿足一定的維護生態平衡的要求。然而流域是一個系統范疇，在流域上下游、左右岸等涉及不同的行政區域管轄時，地方政府很可能會因為自身發展利益而忽視整體利益，地區間的協同合作困難，流域協同治理機制缺失，對于生態保護整體環境來講產生了不良影響。

（二）區域生態環境協同治理模式相對滯后

河流的動態性和系統性要求流域面積內必須要有統一的管理，必須要有系統性整體性的規劃。但目前黃河流域的生態保護整體性和系統性缺失。黃河流域水力資源的供需不平衡問題、流域生態管理碎片化問題的根源都在于整體規劃體系滯后。同時，由于在協同治理的各職能部門之間信息溝通不暢，職責權力和分工不清，各部門的利益主體之間不能達成一致，各地政府部門各自為政的情況時有發生，導致流域內各類發展規劃不統一，流域內仍存在各大中小沿河城市功能規劃缺失、沿河流域土地利用規劃缺失、沿河流域城鄉規劃缺失、國土空間開發利用和保護之間重疊等問題。

（三）黃河流域生態系統比較脆弱

據統計，黃河每年都會攜帶16 億噸泥沙，其中4 億噸長年留在黃河下游形成沖積平原，孕育出了中華民族黃河流域的人類文明，創造了燦爛奪目的中華古代文化。但是，同時還應該認識到，黃河流域生態環境保護仍存在一些突出問題。一是流域經濟發展模式仍然偏重偏粗。煤化工、焦化、鋼鐵等企業沿黃河干支流集中分布，無法做到水資源的集約利用。二是黃河流域水資源過度開發利用。黃河多年平均水資源總量不到長江的 7%，水資源開發利用率卻高達80%，生態環境補水占比僅為 7.7%，部分支流生態流量不足，流域水資源供需結構失衡。三是黃河流域自然生態脆弱。黃河流域上游水源涵養能力偏低，中游水土流失問題依然突出，河湖生態保護壓力持續增大。加上流域地區的高原冰川、草原植被、濕地生態極易遭受破壞，修復和恢復難度大，加重了黃河流域生態系統的脆弱。

三、協同推進黃河流域生態保護與高質量發展的路徑

習近平總書記強調，要協同推進大治理，著力加強生態保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發展〔6〕。推進實施黃河流域生態保護與高質量發展協同治理，需要利益相關主體多元參與，創新系統生態環境區域治理模式，健全區域治理信息公開制度。同時，要強化治理主體的協調意識，運用多種手段妥善處理各種關系，使跨區域、跨部門的各利益主體的競爭關系轉化為合作關系。

（一）強化生態環境治理主體責任意識

生態環境治理是一項復雜的系統工程，政府、企業、社會團體和個體公民都是利益相關者，治理過程需要全社會多元主體的共同參與。當前，黃河流域生態環境治理主要采用自上而下的政府主導模式，企業、社會組織和個體公民參與環境協同治理的廣度和深度都不夠，同時缺乏多元主體有效參與的組織方式和政策途徑。要構建政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的現代環境治理體系。

第一，加強頂層設計，提供政策性保障。要認真貫徹《黃河保護法》，錨定高質量發展目標，堅持生態保護優先原則，流域內各省（區）政府要根據自己的特點出臺地方性法規，確保中央關于黃河流域生態保護和高質量發展的決策部署一體推動落實。如山東在強化黃河流域生態保護與高質量發展上，出臺《山東省黃河流域生態保護和高質量發展規劃》，注重提煉總結山東黃河法治保障工作經驗，將行之有效的做法予以固化。同時，山東立足黃河流域特點，創新出臺《山東省黃河三角洲生態保護條例》，建設綜合性生態環境司法修復基地，建立黃河流域生態環境保護調解組織。山東針對執法標準尺度不統一、環境資源類案件鑒定難等法治保障難點，提出研究制定環境資源保護執法與司法聯動工作意見，建立黃河流域環境損害司法鑒定協作發展聯盟等措施，以實際行動推動黃河流域生態保護和高質量發展。

第二，強化監管力度，優化流域產業布局。加強企業環境治理主體責任，指導企業建立環境管理制度，嚴格控制污染物排放；鼓勵企業制訂環境管理清單，積極改進和提升污染治理設施；依據排污許可證對企業開展日常環境監管。推動重點排污單位全面安裝自動監測設備，與生態環境主管部門的監控平臺聯網。黃河流域產業布局應當與黃河流域生態系統和資源環境承載能力相適應，嚴格限制在黃河流域布局高耗水、高污染或者高耗能項目的行為，對沿河道、湖泊的化工園區和化工項目等重點污染源及周邊地下水環境風險隱患組織開展調查評估，采取風險防范和整治措施。

第三，加大宣教力度，增強公眾參與意識。公眾是區域治理的最小行動“細胞”，是生態環境區域治理的重要主體。一方面，要提高公眾對生態環境區域治理的認知。加強黃河流域公眾關于水域保護和生態環境保護的宣傳和教育，加大黃河文化的宣傳和保護思想的引導。要把區域治理的外在強制力轉化為公眾的自覺行動，采取公眾易于理解、接受和參與的方式，引導公眾形成對生態環境保護的理性認識，提升其生態環境保護意識和能力。同時，利用好“互聯網+教育”的形式，重視線上線下結合，創新學習內容和方法，進一步增強公眾環境保護意識。另一方面，強化生態環境協同治理的公民教育。面對資源瓶頸突出、環境污染加劇、法規監管不健全的現實，需要對公眾進行生態知識普及，充分利用公眾力量，推進生態環境協同治理。要將生態環境協同治理的理念深入中小學、高等教育和職業教育體系。同時，通過舉辦以“黃河流域生態保護與高質量發展”為主題的系列講座、宣傳活動和知識競賽，在全社會樹立節能減排生態保護人人有責的理念，以點帶面進一步提高全民的生態環境保護意識。

（二）創新生態環境跨區域聯動治理模式

生態環境自身在空間上具有關聯性、流動性和不可分割性，環境污染在時間上具有一定的連續性，這就決定了生態環境協同治理的系統性。為避免治理環境污染產生負外部性，重點要創新跨省聯動環保治理模式，共同管控邊界環境污染問題。尤其是鄰省縣域間打破傳統行政壁壘，理順交界處環境治理模式，推進監管全面覆蓋、保護全面升級。一是創新跨域監管機制，各區域多部門同向發力，立體式協同化推進治理。通過建立聯席會議協商機制，構建環境治理跨省聯動平臺，制定監管模塊清單，環境執法合作交流等形式，對沿黃生態環境治理重點難點問題及時研究，共同商討對策措施，形成治理合力。二是創新執法聯動機制，打破限制同頻共振。要重點關注生態環境要素污染的流動性，對跨省重大環境污染案件要由涉及方統一協商處理，確保問題徹底解決，避免污染的溢出效應使得生態環境的區域協同治理模式受到限制。三是創新要素共享機制，實現多要素同步聚合。搭建執法信息平臺，暢通跨省聯系溝通渠道，推進信息共享、人員共管、設備共用，提升執法效能。四是創新生態環境區域治理的參與機制。要完善生態環境區域治理參與的責任機制〔7〕，樹立社會責任意識，實現政府、企業和普通公眾的共同參與，推進區域生態環境協同治理進程。

（三）強化流域內跨邊界合作，協同修復生態系統

跨邊界合作是跨越傳統部門的邊界，整合不同部門資源，通過搭建跨部門協作伙伴關系，以便各個機構能夠共享信息和資源，以達到節省成本、提高效率并且公眾滿意的目標〔8〕。黃河流域涉及9 個省（自治區），強化跨邊界合作治理，才能達到協同修復黃河流域生態系統功能的目標。一是建設跨邊界數字化水質監測系統，協同預防水資源過度開發。數字化的水質監測系統可以提高監測效率和準確性，實現對水質的實時監測和管理，更好地預警環境污染問題。應建立黃河全流域跨邊界生態系統數據庫，多地域協同保障水資源合理開發。二是建設跨邊界多效評估系統，實現多主體協同監測。應實時監測自然資源動態和生態環境變化，建立全面的生態環境評估系統，多維角度對生態環境效益進行評估，構建以黃河流域重點生態功能區保護和建設為中心的綜合評估檢測系統。三是跨邊界政策一體化，協同完善生態保護補償制度。在跨行政區劃、跨政府部門、跨組織的流域治理中，推動涵蓋水質保護、上下游產業人才合作等的綜合補償機制，實現下游地區主動幫助上游地區謀劃綠色發展之路，政策統一互補。四是跨邊界區域協同聯動，優化生態系統協同監管機制。建立職能互補、信息互通、監管互助的流域綜合監管協作機制，推動構建流域統一的生態環境標準體系、監測體系和信息共享體系，搭建流域跨部門、跨區域水生態環境保護聯防聯控和信息共享平臺，形成協同監管、齊抓共管大格局。

綜上所述，當前黃河流域的區域協同治理已經取得巨大成就，生態空間不斷拓展，環境容量持續擴大，污染物排放量大幅降低，生態環境質量已經得到不斷改善。但也要認識到，目前黃河流域生態保護和高質量發展遇到了困境和不可忽視的問題，要想實現黃河流域經濟社會高質量發展，需要不斷創新生態環境的區域治理模式，不斷完善區域生態環境共建共享機制，建立健全黃河流域多省區聯動的生態責任監督問責機制，樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念，堅持在發展中保護、在保護中發展，堅定不移推進先行區建設，堅持不懈推動高質量發展。

〔注 釋〕

①1968 年，美國學者哈定在《科學》雜志上發表了一篇題為《公地的悲劇》的文章，后“公地悲劇”被用來解釋由于公共產品的使用具有非競爭性和非排他性，往往使得它在使用過程中落入低效甚至無效的資源配置狀態。