“政務數據第一拍”暫停背后

張馨予

衡陽城市建筑群。本文圖/視覺中國

在數據被視為“新黃金”的當下，數據要素流通、交易、傳播的場景正變得越來越多。

11月25日，2023全球數商大會在上海開幕，大會上，數據交易鏈正式啟用，由上海、浙江、山東等七家省級數據交易機構發起并建設聯盟鏈共識節點，十省市實現“一地掛牌、全網互認”。

前不久，發生在湖南省衡陽市的“政務數據第一拍”更是受到各方關注。11月10日，衡陽市公共資源交易中心發布公告，以網上競價的方式出讓“衡陽市政務數據資源和智慧城市特許經營權出讓項目”，項目起始價為18億元。11月15日，衡陽市公共資源交易中心再度發布公告，表示暫停該交易活動。

衡陽的“政務數據第一拍”之所以受到廣泛關注，既因為這是全國首次公開交易公共數據特許經營權，被一些業內人士認為是中國開啟“數據財政”的信號，也因為許多人擔憂政務數據資源在出讓的過程中，可能出現數據泄露、數據濫用甚至是個人隱私被侵害的風險。

中國政法大學刑事司法學院副教授商希雪長期關注數字經濟與法治領域的研究，她對《中國新聞周刊》指出，從大趨勢來看，數據要素一定會加速市場化，公共數據的開放和利用也會越來越普遍。而在這個過程中，如何確保數據安全，是一個必須被重視的問題。

短短5天，衡陽的“政務數據第一拍”就從引發各方討論到突然暫停。

衡陽市公共資源交易中心工作人員對《中國新聞周刊》表示，11月14日收到了項目出讓方衡陽市行政審批服務局的來函要求，因此暫停“衡陽市政務數據資源和智慧城市特許經營權出讓項目”的交易活動，但是不清楚衡陽市行政審批服務局為何選擇暫停交易。《中國新聞周刊》記者多次撥打項目出讓方聯系人的電話，均未接通。

早在2021年12月，衡陽就發布了《衡陽市政務數據共享開放管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），其中對政務數據的定義、權屬等進行了明確。根據《管理辦法》，政務數據是指政務部門在履行職責過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表、圖片、視頻和數據等各類信息資源，包括各政務部門直接或通過第三方依法采集的、依法授權管理的和因履行職責需要依托政務信息系統形成的信息資源等，數據權屬歸政府所有。

在此基礎上，應該如何理解衡陽“政務數據第一拍”的交易內容？

武漢大學經濟與管理學院數理經濟與數理金融系教授莊子銀指出，根據公告，數據產權轉讓方為衡陽市行政審批服務局，其旨在通過出讓智慧城市或其他財政投資信息化系統建成后產生的數據資源等有形或無形資產的特許經營權限，以市場化的方式獲取這些數據資源和數據資產的收益。

莊子銀進一步對《中國新聞周刊》指出，公告顯示，中標方作為特許經營者，在特許經營期內，獲得了數據加工使用權和數據產品經營權，特許經營者既是數據中介商，又是數據產品的運營商。藉此特許經營者可以在特許經營范圍內向使用者提供相關的數據產品和服務，并收取相應的費用作為回報。

盡管“政務數據第一拍”遭到暫停，但在外界看來，公共數據資源的開發利用不會止步于此。

“對于公共數據的授權運營、開放開發，一直是中央大力提倡的，也是各個政策引導的。”商希雪說。2022年12月，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”），其中提出推進實施公共數據確權授權機制，“對各級黨政機關、企事業單位依法履職或提供公共服務過程中產生的公共數據，加強匯聚共享和開放開發，強化統籌授權使用和管理，推進互聯互通，打破‘數據孤島’”。

2020年，數據首次作為新型生產要素，與土地、勞動力、資本、技術等傳統生產要素一起寫進中央文件。商希雪說，作為生產要素，數據資源一定會經過開發、進入市場交易，煥發經濟價值和社會價值，“而公共數據是一類非常具有開發價值、潛力巨大的數據，公共數據也處于數據要素市場化的前沿陣線，因為公共數據的持有權主體是政府，因此在開放開發上更為明確”。她認為，在整個數據要素的市場化開發或交易中，公共數據應該會作為一種“橋頭堡”的開發陣地，通過公共數據的開發，形成數據資源開發體系的標準或流程，然后再引領其他類型的數據進行市場化的開發或交易。

近幾年，除了衡陽，許多省市都陸續出臺了關于公共數據開放的條例或辦法。商希雪認為，由此可見，各個省市都是摩拳擦掌，“衡陽最近的舉措屬于先試先行”。

多位專家對《中國新聞周刊》指出，地方政府將政務數據資源特許經營權出讓，背后有多重考量。

在華南理工大學公共政策研究院國家治理研究中心主任、研究員蔣余浩看來，當前，全國各地的智慧城市、城市數字化運營中心都經過了大量的財政投入，建成了一系列硬件措施。但如何讓這些數字化基礎設施建設真正與政府治理、企業生產、居民生活的具體需求相融合，真正賦能后者，是受到普遍關注的問題。

“衡陽采取的特許經營權出讓的方式，如果暫時先不說是否符合法律規定，算得是上一個創新。”蔣余浩說，用這個方式實現政務數據資源和智慧城市管運分離，可以提高運營效率，并且可以要求運營方深入了解政府部門治理、企業生產、居民生活的具體流程和需要，以便于數字化基礎設施建設真正起到優化各種流程的作用。

莊子銀認為，從資源共享和優化利用的角度來看，由于政務數據通常龐大而復雜，將數據資源轉讓給具備豐富經驗和技術的特許經營者，能夠實現對數據資源的有效管理和優化利用，提高數據資源的利用效率和產出價值，從而更好地滿足社會需求。而從推動數字政府建設的角度來看，通過特許經營權轉讓，地方政府可以將數據資源管理和服務的職責交給專業機構，自身更加專注于數字政府建設的全局規劃和戰略指導，推動數字政府建設的深入發展。

另外，還有一重動機也不可忽略。復旦大學中國研究院副研究員、工信部工業和信息化法治戰略與管理重點實驗室研究員劉典認為，地方政府出讓政務數據資源特許經營權，最主要是考慮到緩解財政壓力和推動經濟發展。

“通過將政務數據資源特許經營權轉讓給企業，政府可以獲得一筆可觀的資金，以支持公共項目或緩解財政赤字。”劉典還指出，通過與企業的合作，地方政府可以吸引更多的投資、促進產業升級和創造就業機會，這種合作模式有助于推動地方經濟的可持續發展。

在衡陽的“政務數據第一拍”中，18億元的項目起始價格外引人注目。數據估值是一個相對較新的領域，目前還沒有明確的共識或標準化的方法。劉典說，18億元的起始價可能是基于對項目本身價值的評估以及競價因素的考慮，“政務數據資源是政府掌握的重要信息，具有很高的價值，智慧城市特許經營權則意味著可以參與到城市建設和運營中，也具有潛在的商業價值。因此，18億元的起始價可能是基于對這些資源的評估和預期收益的考慮”。

隨著“政務數據第一拍”的消息傳開，“數據財政”這個概念被不斷提及。復旦大學計算機科學技術學院教授朱揚勇指出，“土地財政”已經難以為繼，但“盤活政府數據資源，建立數據財政”的時機可能已經到來。朱揚勇指出，與土地不同，數據不會越用越少，并且數據本身會日益增加，因此盤活數據資源，建立“數據財政”可能是政府數據資源開發利用的有效手段。

不過，蔣余浩指出，盡管從理念上，“數據財政”是有一定吸引力的，不過現在對這個問題的討論還相當初步，一是因為數據定價等基本機制并沒有建立起來，數據究竟值多少錢，現實中還是由海量數據持有方說了算；二是從技術發展來看，大數據技術還在不斷進步，是否會顛覆目前大家習以為常的狀況，還不好說。

實際上，從此次衡陽“政務數據第一拍”被暫停就可看出，“數據財政”仍處于探索中。蔣余浩指出，在將政務數據資源特許經營權出讓的過程中，需要設計的制度規范、合同條款還有很多，衡陽方面發布公告、暫停交易活動，“恐怕也是覺得條件并不成熟”。

不難發現，對于政務數據資源特許經營權的公開交易，盡管券商研報多提到其具有重大意義，例如“公共數據授權運營萬億市場即將打開”，但是許多人仍在社交平臺上分享了自己對于公共數據資源公開交易的恐慌。

這種恐慌不是沒有道理的。莊子銀說，數據加工權的出讓，可能會帶來個人數據隱私泄露、公共數據安全甚至公共數據國家安全等嚴重問題，因此需要謹慎對待。

他舉例說，首先，數據的流動增加了數據泄露和黑客攻擊的風險，而政務數據包含大量敏感信息，如個人身份信息、健康信息和財務信息等，一旦這些數據流入不安全的環境，就有可能被黑客竊取或濫用，威脅到人們的個人隱私和安全，甚至可能被國外的情報機構利用，帶來數據的經濟安全和國家安全的問題；其次，數據出讓可能導致數據濫用和侵犯個人隱私，“例如數據被用于精準廣告或其他商業用途，甚至用于商業欺詐”。

不過，劉典認為，如果為了安全問題而“一刀切”地廢止政務數據資源的交易，無異于因噎廢食，加強數據安全管理，強化數據流通規則制定與監督才是長久之策。蔣余浩也指出，要防止安全問題泛化，需要在發展中解決問題，這才是面對創新的好的態度。

2021年9月，《中華人民共和國數據安全法》（以下簡稱《數據安全法》）正式施行，標志我國在數據安全領域有法可依，為各行業數據安全提供監管依據。根據《數據安全法》第四十一條，國家機關應當遵循公正、公平、便民的原則，按照規定及時、準確地公開政務數據。依法不予公開的除外。

商希雪指出，公共數據授權運營的前提是確保個人數據隱私和公共數據安全，在這一過程中，目前堅持“原始數據不出域，數據可用不可見”的原則，會限定開發利用的范圍，也就是那些不承載個人信息和不影響公共安全的公共數據。“對于公共數據的開發和利用，大家的擔心是合理的，在具體落地過程中，會把安全放在第一位，始終有一條紅線不能踩，而不是原始數據毫無保留呈現出來，這中間也會有技術的保障。”

除了《數據安全法》，針對公共數據開放，許多省市出臺了相應條例，多數都對數據作出了無條件開放、有條件開放和不予開放三種分類。對于三類數據的定義，各地也都大同小異，不予開放類的數據基本是指“涉及國家安全、商業秘密和個人隱私，或根據法律、法規等規定不得開放的公共數據”。

數據出讓可能導致數據濫用和侵犯個人隱私，需謹慎對待。

但在標準定義之下，不予開放數據并無更進一步的解釋。衡陽雖然對政務數據資源特許經營權進行公開交易，但具體是哪些政務數據資源，衡陽并沒有公開更多信息。

多位專家都認同，政務數據資源的授權運營如何做到合法合規，如何有效做到隱私保護，仍需要進一步探索和明確。

對轉讓政務數據資源的政府來說，劉典認為，應限定其轉讓數據的使用范圍，通過分類分級的政策制定，將敏感程度較高的數據設定較高的權限。同時，要加強對政務數據流通的監管力度，防止出現非法交易和濫用的情況。

數據主體是否有知情權也應該被探討。莊子銀認為，數據的收集和使用應該透明，并明確告知數據主體數據收集的目的和方式，征得數據主體的明確同意，數據主體應有權了解自己的數據如何被使用，并有權制定相應的數據共享和使用策略。

劉典補充說，政府應該及時公開政務數據的來源、使用情況和收益情況等信息，增加透明度，保障公眾的知情權和監督權。

而對數據資源的授權運營方來說，他們使用數據的用途、技術如何都應該被關注。商希雪強調，公共數據是公益屬性最強的數據要素，所以公共數據在進入市場化開發時，其用途也要符合公共利益目標。

在這個過程中，技術保障也至關重要。莊子銀指出，應該采取各種有效的技術和組織措施，確保數據的安全性和保密性，包括加密技術、安全存儲、訪問控制、數據備份等，以防止未經授權的訪問、數據泄露和濫用。此外，還要不斷推動科技創新，發展更加安全可靠的數據存儲和處理技術，“例如區塊鏈技術、安全多方計算等可以在一定程度上增強數據安全性”。