西方國家福利制度危機及其對我國的啟示

王變英

（首都經濟貿易大學，北京 100054）

一、引言

二戰后，歐洲各國建立起保障全體人民、涵蓋各個領域的福利制度體系。二十世紀六十年代福利國家制度迅速發展，西方各主要資本主義國家相繼宣布成為福利國家，并在之后的二十年間里經歷了福利制度的黃金時期。北歐各國力圖通過福利制度使所有人能達到中產階級的生活水平，并且福利政策涵蓋了一個人從出生到死亡的所有時期，“從搖籃到墳墓”的保障可以使全體人民得以應對失業、疾病、衰老等問題。福利制度的發展緩和了階級矛盾、維護了社會穩定、促進了經濟發展。而1970 年后，由于西方各國經濟放緩、失業率高和人口老齡化等問題，福利制度的發展出現了各種弊端。高福利使政府的負擔越來越重，社會貧富差距擴大，影響了社會公平，福利制度的可持續性遭到質疑。張嚴（2019）認為福利國家制度隨著西方社會領域危機重重而陷入左右為難的困境之中，一系列西方社會病癥以極端的形式反映了資本主義福利國家的內在悖論［］，福利制度在資本主義危機中產生，為了解決危機而存在，但又不能與資本主義共存。戴心睿（2021）分析了制度表層福利下所暗含的資本主義貧富分化、社會失調等原生性危機，指出福利國家制度雖然在一定程度上為公民提供了社會保障，但究其根本仍舊是處于資本主義私有制和雇傭勞動制的大框架之下的局部改良措施，并不能從根本上解決其內生性矛盾［］。劉倩（2016）對福利國家理念政策的緣起機理和制度抉擇進行了分析，指出福利政策的兩難決擇［］。近年來許多國家開始對福利制度進行改革，其福利制度的發展歷程也給我國社會保障制度的發展提供了借鑒。

二、福利制度的產生和理論淵源

1929 至1933 年間，資本主義世界經歷了“經濟大蕭條”。這一危機是歷史上罕見的周期長、范圍廣、破壞性大的經濟危機，造成了史無前例的大規模失業、通貨膨脹、股市暴跌等現象。1942 年，英國貝弗里奇起草了著名的《貝弗里奇報告》，對英國之前的社會保障制度存在的問題進行了反思，并為之后的社會保障的方向進行了系統的規劃。《貝弗里奇報告》是西方福利制度產生的基礎，其制度理念和原則為福利國家的確立提供了方法和制度框架，對福利國家制度的建立和發展產生了深遠的影響。

福利制度的產生以凱恩斯主義和新歷史學派為理論基礎。凱恩斯主義對福利制度的產生有很大影響。19世紀30 年代的經濟危機使得占統治地位的新古典經濟學逐漸衰落，凱恩斯的理論影響越來越大。在經濟蕭條的情況下，凱恩斯認為總需求是小于總供給的，需要解決的是有效需求不足的問題。凱恩斯主張政府通過貨幣政策和財政政策干預經濟，刺激需求以達到充分就業。在世界經濟危機后的很長一段時間內，社會保障制度的理論基礎就是凱恩斯的國家干預經濟理論。其在許多資本主義國家的經濟管理政策中發揮著重要影響，美國羅斯福新政的很多措施都是來源于凱恩斯理論。

德國的新歷史學派也和社會保障制度有著密切的聯系。新歷史學派的觀點主要有:第一，強調道德和法律對經濟發展的決定性作用，認為國家對經濟的發展有重要作用，國家應該擔負促進文化發展和增進社會福利的責任；第二，認為國民經濟學是介于應用自然科學和比它更重要的精神科學之間的一門科學；第三，從道德心理出發考察研究歷史資料，宣揚國家的超階級性，鼓吹階級調和自上而下的社會改良。新歷史學派的思想對德國的社會政策產生了很大的影響，建立了有關疾病、老年和工傷三個方面的社會保障制度。

三、西方國家福利制度危機的表現

二戰后福利制度體系在西方普遍推行，在穩定西方社會秩序和鞏固資本主義制度方面發揮了重要作用［1］，保證了生產的活力和市場繁榮。然而20 世紀70 年代以后，西方社會出現了經濟衰退、貧富分化等等危機，資本主義福利國家陷入了困境。福利體系的作用逐漸消退，高水平的福利開支難以繼續推行，解救了資本主義危機的福利制度自身遇到了危機。隨著福利制度陷入困境，相關社會危機也逐漸顯現。

（一）公平與效率失衡

福利制度使懶惰思想滋生，一些個體喪失了進取和獨立的精神。它使得勞動者和不參加勞動的人之間的收入差距縮小，很多人喪失了參加工作的積極性，只是依靠福利體系而生存。福利國家可以分為統和主義體制、自由主義體制和社會民主主義體制。不同的福利模式面臨的問題也不盡相同。以德國為代表的統合主義體制出現人口老齡化帶來的勞動力短缺與失業之間的矛盾，有穩定工作的人員和沒有工作人員之間的分化嚴重。無工作人員進入工作存在著困難，導致一方面存在著勞動力短缺，而另一方面又有很多人長期失業依靠福利體系生存。以英美為代表的自由主義體制很難保證社會的公平，由于福利制度過于注重效率而忽略了公平，使得社會的不平等程度加深［1］。以瑞典為代表的社會民主主義體制面臨著福利分配的難題。瑞典的高福利體制吸引了大量的移民群體，由于移民使人口結構改變，造成了福利分配的困難。歐債危機使福利下降，一些移民長期失業給社會帶來了很大的安全問題。

（二）貧富差距擴大與社會失調

2010 年美國福利開支的10%給了收入最高的10%的家庭，收入墊底的20%的家庭只得到了32%的福利開支［］。可見美國的福利開支并沒有流向最需要資助的人群，因此福利制度并沒有保證社會的公平正義反而增加了社會的貧富分化。由于資本主義制度的生產方式最終不可避免的會導致貧富和階級的分化，而福利制度是在已經不平等的社會之上建立的，作為資本主義發展到一定階段的產物的福利制度并不能改善貧富差距。伴隨貧富差距的擴大，西方社會中產階級衰落。美國的中產階級在逐漸萎縮，美國中等收入家庭占所有家庭的比例從1971 年的61%逐漸下降，而低收入和高收入家庭的比例卻逐漸增加。貧富差距的擴大越來越顯著，并且其他西方國家也出現了中產階級萎縮的情況。中產階級是經濟社會發展的中堅力量，而中產階級的萎縮無疑是西方福利國家要面對的重大難題。收入分配的不平等和中產階級的衰落也使社會流動性減弱，階級固化嚴重。

（三）政府財政負擔過重

福利制度也造成了國家的財政赤字問題，由于政府的福利開支經常大于其收入，造成了政府的巨額財政赤字。1988 年，丹麥的凈外債達到全國GDP 的三分之一以上，瑞典和挪威凈外債占GDP 約五分之一。1993 年瑞典的國家債務達到了國民生產總值的五分之四左右。歐洲各國的財政面臨重大壓力，高福利制度遭遇巨大挑戰。面對過重的財政負擔政府不得不大量發行國債，導致了通貨膨脹的加劇并進一步造成了經濟困難。1980 年和1981 年瑞典的實際通脹率分別高達13.7%和12.1%。通脹導致居民的實際收入水平下降，人民生活和生產經營受到嚴重影響，資源配置扭曲，社會矛盾不斷激化。

（四）官僚主義傾向化嚴重

增大的福利支出使福利國家的官僚主義趨向嚴重。在自由市場經濟中，市場可以配置資源，政府在沒有實行社會福利措施前的社會職能是很小的。而在福利國家，政府的社會職能增多，官僚主義就越來越嚴重。由于福利開支的項目繁多，因此也需要大量的人員來安排好福利的開支。這造成了效率的低下和官僚主義的蔓延。英國的公費醫療的低效率非常出名。在公民看來，他們承擔了納稅責任就理應享受醫療福利，他們享受的醫療福利是自己繳納的稅來承擔的。而在主管的官員看來，公民是醫療福利的接受者，政府是醫療福利的饋贈方。公民承擔了納稅責任卻不能享受到良好的服務質量，這造成了公民的社會心理上的負面作用。

四、西方國家福利制度的內在悖論

(一)資本主義存續的必然

福利制度的提出是資本主義存續下去的必然。福利制度提出時，資本主義已經發展到了壟斷資本主義階段，資本主義趨向于集中的天性根源于私人所有產權制度。私人所有產權制度雖然解決了生產的效率問題，卻不能解決分配的實質公平問題。從而導致了資本主義生產的效率越高，社會財富越集中在少數人手中，貧富差距也就越大。在資本主義的分配制度下，資本成為財富分配的決定因素，雖然勞動者創造了一切社會財富，但是卻不能憑借勞動來解決自身福利問題。因為勞動者的勞動越多，貧富差距也就越大，勞動者相對于資本家就越貧困。福利制度的產生可以很好的解決資本主義私人所有產權制度造成的分配不公平的問題，通過福利制度可以將財富進行再分配，減少初次分配中的不合理情況，從而減少和控制社會矛盾與經濟危機。因此福利制度是資本主義國家必不可少的重要的政策工具，只要資本主義制度存在福利制度也必然伴隨其始終。

（二）資本主義存續的無奈

福利制度雖然是資本主義存續下去的必然，但也是資本主義的無奈之選。因為福利制度并不能從根本上解決資本主義制度的內在矛盾，只能在一定程度上起調節作用。隨著資本主義制度矛盾的積累，福利制度本身也將出現危機。德國法蘭克福學派的杰出代表克勞斯奧菲認為福利制度并不是解決資本主義制度內在矛盾的完美工具，其本質是危機管理的危機。奧菲認為資本主義社會由政治、經濟、規范三個子系統構成，三個子系統之間應該保持平衡。而經濟子系統在運行過程中的矛盾不斷累積最終會出現經濟危機，所以需要政治子系統和規范子系統對其進行修復和維持，這也就是福利制度的作用。福利制度通過國家對經濟進行干預，來修復資本主義制度中的問題。但是福利國家是以非商品化為特征的，它通過稅收從經濟子系統中吸收資源，破壞了商品化的運作，這與經濟子系統的交換原則是相悖的。福利制度要發揮其調節作用就會影響資本主義經濟子系統的內部機制，產生一種對資本主義本身有害的危機，即危機管理的危機。因此福利制度并不能解決資本主義制度的內在矛盾，但廢除福利制度也是不可能的，這就是福利國家面臨的“奧菲悖論”。

五、福利制度危機給我們的啟示

（一）處理好公平與效率的關系

十一屆三中全會以前，我國處理公平與效率的關系時，總是傾向于超越生產力的發展水平。只追求公平而忽略了效率，追求結果完全均等反而也是一種不公平。十一屆三中全會以后，我國在處理公平與效率的關系上有了轉變。發達國家福利制度危機提示我們，一個國家的福利情況應該和國家的經濟發展狀況相適應，不能超出生產力的發展水平，不應犧牲效率。好的福利制度應該兼顧公平與效率，既能夠照顧到弱勢群體，給人們提供基本的生活保障，也能夠調動人們參加工作的積極性，保持市場的活力。

我們既需要保證效率的形式平等，也需要實質上的平等。因此，既需要避免地方保護主義、特權等的干擾，也要肯定市場機制的作用。要注重對農村等偏遠和貧困地區的福利支持，還有城市非國有部門等需要政府支持的部門。在市場可調節的范圍內，充分發揮市場機制的調節作用，保障平等競爭和市場效率。在市場可調節的范圍之外，又必須運用社會保障制度、社會福利等措施來保障實質性的平等，以維護社會穩定和促進社會公平。兩種平等，一種保證市場效率，一種保證社會穩定。

（二）提高勞動者就業水平

就業是個人獲得生活基本保障的途徑，也是國家稅收的重要來源。因此，提高勞動者的就業水平是我國社會保障制度中非常重要的部分。在當前我國大學生就業狀況嚴峻的形勢下，我國應該調動各種力量改善經濟結構，促進經濟增長和擴大就業需求。通過加大政府投資和支持自主創業，努力改善我國的就業環境。同時對下崗人員進行職業技能培訓，幫助下崗人員提高就業競爭力，扶持弱勢群體進行就業，提高我國國民的就業水平［］。此外，還應大力營造有利于企業發展的環境，增加用工需求，創造更多的就業機會。

（三）防止官僚主義傾向

由于福利體系的龐大，要完善福利體系、防止官僚主義傾向并把社會福利落實到實處，就需要引入競爭機制和加強法治監管。瑞典的養老金制度適當的引入了競爭機制［］，提高了福利制度的效率。瑞典允許民營化的醫療機構進入福利制度，隨著這些機構的增加，適當的競爭不僅緩解了政府的財政壓力，也給公民提供了更好的服務。除引入競爭機制外，還應加強對相關權力的監管。有了權力就會產生腐敗，而有效的監督機制是防止官僚主義的重要途徑。我國應建立健全相關的法律制度，規范行政人員的行為。把公眾納入監督體制，建立群眾監督平臺，并進行內部監督，遏制官僚主義傾向。

（四）循序漸進提高我國社會保障水平

建立完善的社會保障制度需要循序漸進。歐洲的福利體制經過了長期的發展和不斷的改革，其保障的人群逐漸擴大并全面，保障水平也是從低水平到高水平逐漸提高的。從歐洲福利體系的發展過程中，我們知道社會保障的水平要和經濟發展水平相適應，并且根據現實情況及時進行調整。如果福利開支大于收入，會增大財政負擔，造成經濟下滑。對于我們中國而言，福利制度不可能一蹴而就。我們要從西方社會福利制度中吸取經驗。針對我國人數眾多的基本情況，量力而行，逐步完善和發展福利制度，使之不斷適應現實社會，實現自我的良性發展。與其他國家相比，我國的社會保障制度還有待完善。我國應加大對福利保障的財政投入，逐步完善我國的福利制度