行政法平衡論的歷史演進與理論爭鳴
——基于文獻述評

阿海曲洛

〔中共四川省委黨校（四川行政學院） 應急管理培訓中心，四川 成都 610071〕

20 世紀80年代初期，我國行政法學界發生了一場關于行政法的理論基礎是“控權論”還是“管理論”的爭論。“控權論”是西方行政法觀念，認為行政法本質上是控制和約束政府權力的法，主張防治并救濟違法和不當行政給人民造成的侵害?！肮芾碚摗眲t認為行政法是國家進行行政管理的一種手段，目的在于保障國家行政管理的有效性和合法性。1993年，我國法學家羅豪才教授在《現代行政法的理論基礎——論行政機關與相對一方的權利義務平衡》一文中提出“現代行政法不應是管理法、控權法，而應是 ‘平衡法’”［1］52的觀點，力圖為建構起中國特色行政法學體系提出本土化的行政法理論基礎。該文不僅成為行政法“平衡論”理論基礎的起點，也掀起了中國行政法學界對行政法學基礎理論的熱烈探討，受到很多行政法學家的認可。同時，平衡論的提出也引起一些學者對我國行政法學理論基礎的深刻反思，對行政權力和公民權利之間的管理、控權和平衡之間的關系進行了再檢視，從而促進了我國行政法學理論基礎研究的發展和進步。

一、平衡論的歷史演進

（一）理論構建階段

從1993年到2000年，羅豪才教授對平衡論的基本概念及內涵、理論內容、行政法機制進行了比較具體的論述，架構起了一個完整的理論框架，為平衡論的發展打下了扎實的基礎。

1.“平衡論”的基本概念及內涵。1993年，羅豪才教授對平衡法的基本含義做了如下描述：“行政機關與相對一方權利義務的關系中，權利義務在總體上應當是平衡的。它既表現為行政機關與相對一方權利的平衡，也表現為行政機關與相對一方義務的平衡；既表現為行政機關自身權利義務的平衡，也表現為相對一方自身權利義務的平衡。平衡論也可稱之為 ‘兼顧論’，即兼顧國家利益、公共利益與個人利益的一致?！保?］54在這個概念中，羅豪才教授主要從權利和義務關系的維度對行政法調整對象的“平衡”作了界定，并且從立法內容、執法程序、淡化權力手段、確立行政訴訟這四個方面具體論述了實現“平衡”的方法。這為今后平衡論的發展確立了一個基本方向——即平衡論是關于權利義務關系的平衡，是不同于控權論和管理論的行政法理論基礎。

1996年，羅豪才教授從行政權力（利）到行政關系再到制度的層面對平衡論的理論內涵進行了進一步的闡釋和論述。他從行政權與公民權的積極因素和消極因素進行了分析和闡述，說明行政法應努力發揮其積極因素、抑制其消極因素。同時，從行政法關系闡述了行政法在調整具體社會關系時始終存在傾斜，因此需要平衡［2］。對文獻分析發現，平衡論實質上是以行政權和公民權的平衡為本質，以行政法調整的對象（行政關系和監督關系）為核心，構筑一個包含“保障行政權有效行使的制度”和“抑制行政權違法行使、濫用的制度”行政法律制度且普遍適用的行政法理論基礎。

2.“平衡論”的理論內容。理論內涵是理論整體性構建所涉及的要素，而理論內容則是這個理論具體包含的內容。羅豪才教授認為，平衡既是一種狀態，也是一種方法，他在對平衡論的理論內涵進行闡述的同年發表了一篇文章，從狀態、方法等層面對平衡論的理論內容進行了詳細闡述。他認為平衡論在狀態層面有“平衡”和“不平衡”兩種狀態，平衡狀態是指“行政機關和相對方以各自擁有的權利與對方相抗衡的狀態。……行政法的不平衡狀態是相對于平衡狀態而言的，指的是行政機關或相對方無法以各自所擁有的權利與對方抗衡的狀態”［3］50-51。羅豪才教授繼而從立法和法律解釋的角度對平衡的方法進行了概述?！傲⒎ㄖ胁捎闷胶獠煌黧w之間的權利義務關系的方法，對于實現行政法的平衡狀態非常重要?！嫫胶夥椒ㄕ摰闹饕鲝埵?，在解釋及適用法律的時候，應充分考慮個人利益和公共利益之間的平衡，不得偏袒其中一方?！保?］52-53同時，羅豪才教授對平衡論關于行政權力和公民權利的關系、管理論和控權論、行政法的概念及法律關系、現代行政的依法行政原則、行政指導的性質和作用、行政程序法的目標模式、行政法律責任、行政法學科體系及研究方法的多層面內涵及運用均進行了簡單介紹。平衡論的理論內容比較豐富，但總體而言“平衡”不僅是一個名詞，也是一個動詞，當它作為一個名詞的時候就是一種靜態的狀態，而當它作為一個動詞的時候就是一個動態的過程。要達到權利義務的平衡，必定是一個復雜、充滿各種變量、牽涉到多方利益主體、限制行政法調整社會關系各方權力（利）的過程，抑或是結果。基于行政關系的復雜性以及不平衡的客觀存在性，羅豪才教授提出了“平衡論認為行政法是在不平衡的狀態下發展起來的。管理論……過于強調行政效率和行政特權。……控權論過分強調行政程序、司法審查的作用”［3］54。為了彌補西方行政法管理論和控權論的片面性，羅豪才教授提出了平衡論，認為“行政法既要保障行政管理的有效實施，又要防止行政權的濫用或違法行使；既要保護公民的合法權益，又要防止公民權利的濫用或違法行使。行政機關的權利和相對方的權利應保持總體平衡”［3］54。羅豪才教授運用矛盾分析法的否定之否定規律對平衡論進行了分析，在某種程度上化解了這個理論面臨的“斜坡上的蹺蹺板”［4］52的尷尬境地。當然，“不平衡”狀態的客觀存在也正是該理論的欠缺之處，因此該理論在后來的發展中面臨重重困境，在充滿探索的同時也飽受爭議。

3.“平衡論”基礎上的行政法機制。2000年，羅豪才教授對平衡論在行政法機制層面的應用進行了闡述，在理論層面設想并構建了一個既包含限制行政權力的制約機制又包含激勵行政主體積極行政的激勵機制的能夠完整體現平衡論的現代行政法機制［5］。至此，以1993年為發端，直至2000年，羅豪才教授完成了他對平衡論的理論構建，為中國行政法的理論基礎提出了一個不同于管理論和控權論的完整理論體系。

（二）理論探索階段

自1993年羅豪才教授提出該理論，便激起了國內學者諸多討論，有支持者和探索者的同時，批評者的聲音也時有發出。從1993年至2000年，平衡論逐漸形成了比較完整的理論構建，從1996年至2008年，行政法學界對平衡論在理論、邏輯、定位等元理論層面進行了深入的剖析、反駁和激烈的爭論，由此掀起了一輪行政法學界對中國行政法理論基礎是什么、為什么的熱烈討論。對平衡論進行探索的學者主要持有支持、反思并提出改進方向、從理論和實踐層面提出深化建議的三種態度?，F按照這三種視角對這三類學者的學術觀點進行探討。

1.理論支持者。姜明安（1996）在平衡論問世之后便提出了支持的觀點，他認為平衡論兼顧公私、使用矛盾分析法，具有針對性、實踐性和合理性，因此比其他行政法基礎（諸如管理論、控權論等）在理論上更深刻、更科學，在實踐上更可行［6］。沈巋（1999）對平衡論進行了非常詳細和整體的論述，并為此專門寫了一本專著［7］。李娟（1997）認為平衡論的提出對于人們認清管理論和控權論的對立與融合有著非常重要的理論意義［8］。趙希洋（2001）以平衡理論為基礎，對行政法的價值導向進行了探討，最終認為管理也好、控權也好，都是實現平衡的手段罷了［9］。劉海洋（2002）認為平衡論在中國具有哲學基礎、經濟基礎和政治基礎，因此平衡論“是基于對中國歷史與現實深刻認識基礎上的一種理性選擇”［10］。夏啟發（2004）認為“就我國當下實行的行政法的情況看，整個 ‘立法—執法—救濟’的發展過程，實質上是行政機關與相對一方在權利義務關系上既對立又統一、既沖突又平衡的矛盾運動過程”［11］。因此平衡論對我國當下的行政法治建設具有非常重要的理論意義。鄧曄、張和生（2007）對平衡論與和諧世界觀的同構性進行了深入的解析，認為平衡論是構建和諧社會一致性和必要性的結果［12］。支持該理論的學者不管是在理論的建構意義、必要性、邏輯性，還是理論內容上都持認同或者接受的態度，這些學者作為平衡論的擁簇者，對平衡論在理論內涵、存在意義的發展和探討上，以及對平衡論在學術界的傳播上都做了很多貢獻。

2.理論反思者。皮純協和馮軍（1997）從立論和內容的層面對平衡論的缺陷進行了闡述，認為平衡論存在著理論體系自相矛盾、“總體平衡”似是而非、脫離具體社會環境談平衡等疏漏。但是他們并沒有因此而完全否定平衡論，而是在批判的基礎上對平衡論存在的必要性進行了闡述，并且從“控權論”和“平衡論”之間關系的再審視就如何改進平衡論提出觀點和看法，對平衡論的進一步發展有著非常重要的意義［13］。包萬超（1999）在對平衡論的理論基礎及內容進行詳細闡述之后，提出平衡論應在實踐層面構建起實證基礎，以此讓該理論更具有科學性和可操作性［14］。劉誠（2004）認為，平衡論混淆了公法與私法權利義務關系的特點，行政法進化模式存在時空錯位，混淆了目的與手段，技術層面上沒有可操作性、缺乏應用價值。他認為平衡論討論的是憲法問題而不是行政法問題，是價值選擇（價值取向）問題而不是研究視角的問題［15］。劉誠并沒有全盤否定平衡論，他認為這個問題也不僅僅只是平衡論的問題，管理論和控權論也存在這樣的問題?？傮w而言，應該說整個行政法理論基礎都存在工具價值理性缺失的問題。

3.理論深化者。對平衡論深化和發展的探討主要體現在理論和實踐層面：理論層面的深化指的是不同學者在平衡論的基礎上對行政法理論基礎進行再思考，重新審視平衡論的優缺點，從而提出他們認為更加契合當代我國行政法的理論基礎，這些理論以平衡論為基礎，其理論建構是基于平衡論的“再探索”。實踐層面的深化指的是探討平衡論被應用于行政法領域的實踐分析，這種深化實質上是對平衡論的一種工具理性的拓展應用。首先，理論層面的深化。提出“行政法治論”的楊海坤（1996）認為“維護國家權力與公民權利的平衡，實質上是維護公共利益與社會個體利益的平衡”［16］。他（2013）認為平衡論與政府法治論有異曲同工之處，他用平衡論對公民權和行政權二者之關系進行闡述，進一步論證了平衡論與政府法治論都是“為實現‘政府與人民法律地位平等’這一目標提供理論支撐”［17］。郭潤生和宋功德（1997）在平衡論的基礎上進一步深化改進，提出了“控權-平衡理論”，認為控權控制的是“行政權不合理地擴張及被濫用”，平衡則體現了公共利益和個體利益的均衡，“控權-平衡”理論是對“平衡論”的完善［18］。潘云華（2000）的觀點與這兩位學者一致，認為平衡論是對控權論的揚棄，而“控權”又是平衡論的核心［19］。張郭霞（2001）也認可“控權-平衡理論”的理論模式，認為該理論是平衡論所具有的針對性不強、實踐性較弱、與“法治”相悖的缺陷的完善［20］。理論層面的深化并不是對平衡論的全盤否定，這些學者均認可平衡論存在的必要性和價值，有的借鑒了平衡論的優勢，有的對平衡論作進一步分析，在其基礎上進行深化和改造，進而創造出新的理論（比如“控權-平衡”理論）。他們都從理論層面對平衡論進行了不同程度的拓展和改進，幫助平衡論有了更進一步的深化、發展和進步。其次，在實踐層面，自平衡論提出之后，有學者就開始運用平衡論在不同實踐領域進行運用和探討。比如王貴祥和陳陽（2001）就平衡法對行政程序立法的影響展開了論述，認為要建立起行政公開制度、調查取證制度、告知制度、回避制度等一系列的制度來保障行政相對一方的權益［21］。劉愛芳（2003）從平衡論的視角對我國的信息公開制度進行了一系列的探討，并從立法模式、權利義務主體和信息公開內容范圍等立法內容、信息公開救濟、相關配套制度等方面建構起一套平衡論視角下的政府信息公開制度［22］。張千帆（2005）將平衡論作為一種方法論對公共利益進行詳細探討，最后得出“有意義的‘平衡’等同于在此所定義的公共利益最大化的狀態，平衡論主要是指成本—利益分析方法”［23］12的結論。他認為平衡是一種方法，因此平衡論也應當是一種方法論。熊時升和劉松安（2007）應用平衡論對地方立法的實踐進行了分析和闡述［24］。實踐層面的深化其實是對平衡論在行政法領域進行實踐的一種探索，是認同和接受平衡論的學者對“平衡論只是一種價值理念”的實證回應，試圖以此來建構起屬于平衡論自身優于“控權論”和“管理論”的內容，以此為我國行政法奠定堅實的理論基礎。

對平衡論的探索主要體現在對平衡論的理論解析、理論拓展、實踐運用以及反思和改進。平衡論是在我國行政法學界重應用輕理論的背景下，在對“控權”和“保權”之爭的學術情境下，對我國當時行政法所面臨的矛盾和將要前進的方向做了深入思考之后提出來的。對于當時引起行政法學界對我國行政法哲學層面的思考，重回價值理性有著非常重要的理論含義。不管平衡論未來將會面臨怎樣的發展道路，它的出現對中國行政法理論基礎構建具有重要意義。

（三）理論式微階段

從2008年至今，學界對平衡論批評的聲音逐漸增加，認為“控權才是平衡的實質”的說法也越來越多。在該階段，平衡論似乎開始式微，眾多學者圍繞著“平衡論”的內涵模糊、“平衡論”論證過程缺乏操作性和實踐性、“平衡”的難以實現性等問題對平衡論展開評判。彭澎（2009）認為平衡論內涵界定不一致、論證過程粗糙、缺乏實證意義［25］。張弘和曲暢（2010）認為平衡論的兩個致命缺陷在于：第一，它是以否定控權的必要性為前提的。第二，平衡論重目的輕手段［26］。蔡輝明（2012）認為平衡論的發展過程在行政主體和相對人、行政管理與監督行政、行政行為與行政環境中都呈現出一種“不平衡”的態勢，這與平衡論自身存在理論缺陷是有一定關系的［27］。文曉鵬和劉鑒（2013）認為控權才是平衡的實質和手段，只有控權才能實現平衡［28］。黃輝和鐘凰元（2014）也提出“平衡是應然，控權是實然”的觀點，認為控權才是平衡論的核心［29］116。劉連泰（2015）對平衡論的發展歷程進行了深刻檢視，進而客觀且中立地對平衡論所做出的理論貢獻及缺陷進行全方位探討，最后得出“平衡論不能放大為整個行政法的理論基礎”的結論［4］51。自此，平衡論陷入一種尷尬的境地，從最開始以對控權論和管理論的駁斥為開端，在發展過程中逐漸讓眾多學者意識到平衡和控權之間并不是非此即彼的對立關系，而是相互融合、相互滲透、互相支撐的密切關系。平衡論雖然遭遇了眾多批評，有式微的趨勢，但是這些批評的聲音并非為了全盤否認這個理論存在的價值，而是在對該理論進行批評的同時能讓行政法理論的相關研究砥礪前行，在曲折中逐漸完善。

在廣泛的批判聲中，也有一些學者一如既往地對平衡論給予支持，并開始運用多元的方法來論證該理論。比如姚天沖（2013）對行政法平衡論所面臨的現實困境進行了分析，對如何完善行政法給出了一些建議［30］。高家偉（2013）用社會力學的方式來論證平衡論，從全新的研究視角對平衡論進行論證［31］。這些學者以新的研究方法來論證平衡論的實踐性，豐富了平衡論的研究方法、理論支撐和實踐意義。

二、平衡論的爭鳴焦點

對平衡論的理論爭鳴主要圍繞著平衡論是否是行政法理論基礎、平衡與控權之爭以及平衡論本身作為一個理論是否有意義這三個焦點展開。

（一）平衡論的元理論之爭

對平衡論作為理論本身是否存在以及存在意義的探討一直都是行政法學家們爭論的核心。平衡論本身作為一個理論存在受到質疑的最核心的兩個爭論點在于：一是認為平衡論是價值層面的理念或者觀念，缺乏成為一種完整理論的實踐基礎；二是認為構建起平衡論的核心矛盾存在普遍性和共性，在行政法領域并不具有特殊性。構建理論的根基受到質疑，那么平衡論的元理論本身受到懷疑也就不言而喻了。南京大學的楊解君（1996）對平衡論從理論表述、論證過程和理論內容、相關概念的角度進行了評判［32］。為此，北京大學的王錫鋅和沈巋（1996）對楊解君的觀點從內容和邏輯層面進行了一一反駁［33］。學者就平衡論展開了激烈的論辯。針對王錫鋅的駁論，楊解君（1997）再次進行了答復，并提出“如果以平衡方法實現平衡狀態、達到平衡目的（而平衡為一種相對平衡、動態平衡，動態平衡表現為不斷交替出現的平衡與失衡兩大環節）為主線來闡述行政法，這種‘平衡論’又有什么理論意義和現實意義呢”［34］馬瑋和張偉（2005）認為平衡論是基于行政權——相對人權利這組核心矛盾出發建構的，而這對矛盾實際上是具有普遍性的，不僅僅只存在于行政法之中，而是存在于所有部門法之中的，“說‘平衡論’是行政法的理論基礎，不如說 ‘平衡論’是所有部門法的理論基礎。平衡論作為現代行政法的理論基礎就失去了特定的意義”［35］。

（二）平衡與控權之爭

平衡與控權之爭實質上是對權力分配方式的爭論，控權強調“控”，而平衡強調“平”，平衡論來源于對控權論的批駁和反思。控權論和平衡論并不是矛盾對立的，不管平衡論還是控權論，初衷都是為了限制行政權力、保障公民權利，其核心都是對權力的控制、對權利的保障。我們可以認為，平衡論是對控權論的否定之否定的一種升華和發展。有學者提出：“‘平衡’不可能作為行政法的基本目標”［23］5，有學者也認為平衡論不應作為行政法理論基礎，而應作為行政法基礎理念［36］。這都是對平衡論缺乏實踐證明，還停留在理論分析層面的一種回應和反思。平衡和控權之爭，實際上來源于對平衡論是否能進行實踐的一種疑慮，這引發學者們對平衡論重新定位的思索。晨曦（1996）對平衡論與控權論之間是否有本質區別打了一個問號，他認為“如果可以將控權論概括為 ‘兩點論’基礎上的‘重點論’，而平衡論則是與 ‘重點論’相結合的‘兩點論’。兩者只是從不同的角度表達同一個意思罷了”［37］。但他認為這還不是平衡論最為致命的一個缺陷，最致命的是平衡論的提出旨在構建中國特色的行政法理論基礎，但卻是在西方行政法學理論基礎上提出的新概念，其是否適合作為中國本土化的行政法理論基礎受到了學者們的質疑。對此，學者們對平衡論在具體實踐過程中所遇到的困境及其具體實踐的可行性提出懷疑。高凜（1998）認為現代行政法學理論基礎是控權論，而不是平衡論［38］。劉建光（2001）也認為管理論和平衡論都存在缺陷，而行政權力的強權特性導致控權論才應該是我國行政法的理論基礎［39］。黃輝和鐘凰元（2014）沒有對平衡論進行批判，而是認為平衡論是控權論的升華，其本質和途徑仍然是控權，因此得出了在當今中國風險社會語境下，行政法的實質仍然是“控權”的結論［29］116。鄧楚開和王綠英（2006）認為公共利益與個人利益在根本上和總體上的一致和統一不能構成平衡論存在的客觀基礎；平衡論與民主國家的權利與權力關系原則不相符合；平衡論也與中國現實的權利與權力關系狀況嚴重不符；平衡論認為控權論維護了公正卻犧牲了效率的說法也是站不住腳的；控制權力是法治的實質要件之一［40］。從而最終得出我國行政法理論基礎是控權而不是平衡論的結論。高勤（2006）也認為現代行政法的實質是“控權”，不管是平衡論、管理論還是控權論，其核心本質都在于權力控制［41］。

（三）平衡論的定位之爭

對平衡論的定位之爭主要集中在三個方面：一是平衡論是在對西方行政法理論基礎“管理論——控權論——平衡論”這個歷史梳理中提出的，諸多國內學者認為這樣的梳理過于簡單粗暴，也缺乏說服力。比如，葉必豐（1997）認為平衡論沒有解決行政法的適用范圍這一本質問題、沒有揭示行政法功能的本質特點、沒有揭示行政主體與相對人之間的關系性質、沒有從行政法所賴以存在的客觀基礎來解釋行政法現象，因此不能作為行政法的理論基礎［42］。二是平衡論提出的核心矛盾是“行政權——相對人權利”。諸多學者認為，這一對權力（利）關系本身就存在不對等關系，在斜坡上的蹺蹺板是無法實現平衡的，平衡只能是一種最終的理想狀態，而不平衡才是永恒狀態。而且這一對矛盾關系存在普遍共性，并不是行政法領域特有的矛盾現象，在此基礎上建構起來的平衡論也就不具備行政法理論基礎的特殊性，而是適用于所有部門法的理論基礎。三是認為平衡法作為一種價值理念層面的理論，缺乏實證研究，因而只是“紙上談兵”“空中樓閣”，要構建一個理論，必須要具備充分的、扎實的實踐基礎。

三、結語

平衡論自提出至今，經歷了提出階段、辯論階段、式微階段。自提出之日起便飽受爭議，但是平衡論的提出對于建構我國行政法理論基礎具有非常重要的意義，該理論的提出掀起了學界的熱烈討論，也引起了學界對行政法價值理念的關注和辯論。平衡論的提出對我國行政程序法、行政訴訟法、行政許可的內容和制度層面都有著不同程度的影響［43］?，F實中存在諸多由行政權力和相對人權利不對等而引發的社會矛盾和問題，對這兩者之間關系如何平衡的探索，不僅是一個將權力關進籠子、保障行政相對人權益的過程，同時也是理性擴大行政相對方權益、適當保留行政權力不至于行政權成為“空殼”的過程。本文僅對平衡論的探索與爭鳴有一個淺表的綜述，意在以時間和爭論焦點為線索對平衡論建立一個廣泛而較為全面的認識。雖然平衡論最終受到了很多學者的質疑，被劉連泰比作“蹺蹺板上的平衡”，客觀上看似是不可能的，因為行政權力和相對人權利確實存在著客觀不對等的狀態。但正是因為如此，我們才需要在價值層面進行平衡的引導，盡量地修正這種“不平衡”的狀態帶來的不公平。平衡是一種狀態，是個動態的過程，亦是一種結果。也許我們需要在實踐應用和實證層面上加強對平衡論的經驗總結和理論研究，才能夠建構真正具有中國特色的行政法理論基礎。