耕地保護背景下土地用途結構調整優化探索

收稿日期：2024-03-12

作者簡介：劉夢亮（1993—），男，河北衡水人，碩士，工程師。研究方向：國土空間規劃、土地資源管理。

摘要：耕地保護是確保糧食安全的根基，是關系國家安全的根本性問題。近年來，國家高度重視耕地保護工作，堅決遏制耕地非農化，防止耕地非糧化。結合土地用途結構調整優化的研究進展，分析鹽源縣土地用途結構調整優化過程的關鍵問題，提出土地用途結構調整優化的建議，可為鹽源縣土地用途結構調整優化提供參考，實現耕地保護的目的。

關鍵詞：耕地保護；土地用途結構調整優化；耕地非農化；耕地非糧化；鹽源縣

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2024）05-0-04

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.05.028

Exploration of Land Use Structure Adjustment and Optimization under the Background of Cultivated Land Protection

—Taking Yanyuan County， Sichuan Province as an Example

LIU Mengliang1，3， CHEN Jing2， LI Xinyang1， CHEN Qiwei1， LIU Zhao1

（1. Sichuan Dayou Real Estate Land Asset Appraisal Co.， Ltd.， Chengdu 610000， China; 2. Yanyuan County Bureau of Natural Resources， Yanyuan 615700， China; 3. Sichuan Taijicheng Survey， Planning and Design Co.， Ltd.， Chengdu 610000， China）

Abstract： Cultivated land protection is the foundation for ensuring food security and a fundamental issue related to national security. In recent years， the state has attached great importance to the protection of cultivated land， resolutely curbing the non agriculturalization of cultivated land， and preventing the non grainification of cultivated land. Based on the research progress of land use structure adjustment and optimization， the key issues is analyzed in the process of land use structure adjustment and optimization in Yanyuan county， and suggestions are proposed for land use structure adjustment and optimization， which can provide reference for the land use structure adjustment and optimization in Yanyuan county and achieve the goal of cultivated land protection.

Keywords： cultivated land protection; land use structure adjustment and optimization; non agriculturalization of cultivated land; non grainification of cultivated land; Yanyuan county

耕地是農業生產的基礎，近年來，耕地減少的問題引起廣泛關注。耕地減少對糧食安全、生態環境和農村可持續發展帶來嚴重的危害，因此開展耕地保護工作迫在眉睫。為了解決耕地減少的問題，國家出臺一系列政策來保護耕地，如建立耕地保護制度、加強土地監管以及推行土地用途結構調整優化等。其中，土地用途結構調整優化的目的是通過合理規劃和調整土地用途，優化耕地布局和配置，提高農業生產效率和資源利用效率，實現耕地保護和可持續發展的目標。在耕地保護的背景下，土地用途結構調整優化是實現耕地保護的重要途徑，但土地用途結構調整優化過程也存在一些問題。例如，政府耕地保護專項資金不足，農村勞動力缺失，農民種植積極性不高，農民意愿與土地利用決策存在沖突，底板數據管理未統一。為了解決這些問題，調整優化土地用途結構，推進耕地保護，結合土地用途結構調整優化的研究進展，分析鹽源縣土地用途結構調整優化過程的關鍵問題，提出土地用途結構調整優化的建議。

1 土地用途結構調整優化的研究進展

土地用途管制制度是指國家為保證土地資源合理利用和經濟、社會協調發展，通過編制土地利用總體規劃，劃定土地利用區，確定土地使用條件，并要求土地所有者和使用者嚴格按照國家確定的用途利用土地。由于農用地尤其是大量耕地轉為建設用地，導致耕地資源急劇減少，我國于1999年開始實行土地用途管制制度，強化土地利用總體規劃和土地利用年度計劃的法定效力，為耕地保護提供法律基礎。

農民是耕地保護的執行者，如何提高農民耕地保護的積極性，是最直接影響耕地保護成效的關鍵因素。在防止耕地非農化、非糧化工作中，應增加耕地轉為其他土地的轉換成本，合理確定耕地保護補貼標準[1]，同時合理的耕地補貼或者糧食補貼可以極大地保護農民的利益[2]，是提高農民耕地保護積極性的有效途徑。耕地保護資金是實現耕地保護的推動力，部分地方財政收入不足，難以為耕地保護提供足夠的資金支持。規劃建設用地產生的部分增值可以作為耕地保護資金[3]，另外需要完善市場參與和投融資機制[4]，為耕地保護提供持續的動力。土地用途管制制度是耕地保護的基本保障，應充分發揮制度功能[5]，完善耕地用途管制法律，堅持系統觀念，引導社會主體自覺合理利用耕地，保護耕地，保障糧食安全[6]。在現行國土空間規劃體系下，統籌山水林田湖草沙等資源要素，實現全域用途管制，構建“市域-縣域-鎮域”的農業空間規劃[7]，加強學科融合，優化農村土地資源配置[8]。

2 鹽源縣土地用途結構調整優化過程的關鍵問題

鹽源縣位于四川省涼山彝族自治州西南部，地處青藏高原南緣，縣域地形呈現中部地區丘陵盆地、四周高山峽谷的特征，國土面積為8 407.14 km2。鹽源縣平均海拔較高，海拔一般在2 300～2 800 m，最高海拔為4 393 m，最低海拔為1 200 m。鹽源縣常住人口為340 898人，城鎮人口為110 149人，占32.31%；農村人口為230 749人，占67.69%。2019年，鹽源縣實現地區生產總值132.76億元，第一產業增加值為47.0億元，占比為35.40%，其中種植蘋果產值為22億元，占第一產業增加值的46.81%，為第一產業最主要的收入來源。鹽源縣農用地面積為816 641.27 hm2，占土地總面積的97.14%，其中耕地為52 396.75 hm2，園地為54 978.35 hm2（果園25 906.89 hm2，主要分布于縣域中部平壩區域），林地為589 293.08 hm2，草地為102 381.34 hm2。鹽源縣人均耕地面積為1 526 m2，高于四川省人均耕地面積（620 m2）和全國人均耕地面積（973 m2），但耕地質量等別較差，全縣平均耕地質量等別在11～12，12等別耕地占比達85.38%，遠低于全國耕地平均質量等別（9.96），其中25°以上的坡耕地占耕地面積的10.43%。

2.1 政府的專項資金不足

隨著國家對耕地保護的重視日益增強，政府落實一系列政策，如耕地占補平衡、耕地進出平衡以及第三次全國國土調查前流出耕地恢復整改等，以確保耕地的保護和可持續利用。2019年以來，鹽源縣經濟增速逐漸減緩，這導致政府用于耕地保護的專項資金不足，從而影響占補平衡和進出平衡政策的實施。缺乏足夠的專項資金也使得第三次全國國土調查前流出耕地的恢復整改工作難以順利進行，導致一些流出耕地難以恢復使用，限制土地用途結構的調整。

2.2 底板數據管理未統一

在土地管理中，底板數據提供土地資源的基本信息，為規劃、決策和監測提供可靠依據。目前，鹽源縣林地“一張圖”與國土變更調查數據存在地類矛盾、保護與發展的沖突等問題，難以對底板數據進行統一管理。管理數據的不一致會影響土地用途規劃和管理的準確性和可行性，不同管理口徑的數據存在沖突時，無法準確把握土地資源的利用狀況和保護需求，可能導致不合理的土地用途調整決策，影響耕地保護、農業生產和生態環境的平衡。

2.3 農民的土地用途結構調整意愿不強

農民的土地用途結構調整意愿主要與農民的利益相關，土地用途結構調整會觸及農民的利益，尤其是鹽源縣蘋果產業。鹽源縣蘋果種植區主要分布于縣域中部平壩地區，平均地形坡度小于2°，氣候條件良好，當地不僅適宜種植蘋果，也適宜種植糧食作物。通過落實耕地進出平衡，開展土地用途結構調整優化工作，積極推動果園上山上坡，調整優化蘋果種植結構，提升蘋果種植效益，同時在平壩區域形成優質連片的耕地，但調整土地用途結構，會造成農民現有種植模式的改變，新的種植模式可能無法在短時間內達到與當前蘋果種植相當的收益水平，會增加農民收入的風險。因此，農民的土地用途結構調整意愿較弱，土地用途結構調整存在一定的阻力。

2.4 農村勞動力不足，農民耕種積極性不高

隨著城市化進程的加快，鹽源縣城市化率由2010年的16.97%提高到2020年的32.31%，農村勞動力不斷外流，導致農村缺乏足夠的勞動力進行耕種和管理。根據國家糧食和物質儲備局統計數據，2016—2020年糧食價格漲幅較緩，使得部分農民感到耕種的經濟回報不高，導致部分農民可能更傾向于選擇其他收入更穩定的職業。另外，鹽源縣部分耕地存在交通設施、灌溉設施不完善等問題，導致農民耕種的困難度和成本上升，削弱農民耕種的積極性，因此容易造成耕地撂荒。在年度國土變更調查中，原本為耕地的地塊變為非耕地，造成鹽源縣耕地面積減少。

3 鹽源縣土地用途調整優化的建議

3.1 建立健全法律制度，發揮規劃引導作用

通過建立健全法律法規制度，優化相關框架，確保土地權益得到充分保護。通過出臺相關法律及政策文件，明確土地用途調整的法律程序和標準，以便明確各方的權利和義務；建立土地權屬和登記制度，確保土地權益的明晰和登記的準確性，有效管理土地資源；制定公平和透明的土地征收和補償制度，以保障農民在土地用途調整中的權益。根據政策導向，縣級編制國土空間規劃及相關專項規劃，做好土地用途結構調整優化引導，明確用地結構調整方向，確保土地用途結構調整科學合理[9-10]。為確保規劃的有效執行，建立監測和評估機制，定期檢查土地用途調整的進展和效果，充分發揮規劃引導作用。

3.2 加快數據融合，建立統一底板數據標準和分類體系

以第三次全國國土調查成果為統一底板，合理明確林地管理邊界，規范林地管理，并編制新一輪林地保護利用規劃。堅持國土空間唯一性與地類唯一性原則，確保各級政府使用的土地數據一致，提高數據的可信度。建立統一的數據標準和分類體系，確保不同數據源的數據能夠互通互用[11-12]，促進資源的合理利用，加強土地管理的科學性和規范性，為土地用途結構調整提供堅實的數據基礎，從而推動土地用途結構的優化和調整。

3.3 引入社會資本，積極開展補充耕地工作

政府應積極探索多元化的資金籌措方式[13-14]，減輕財政壓力。政府可以通過采取稅收激勵政策、提供土地使用權等方式吸引民間資本參與，引導農民合作社等組織參與耕地的墾造和管理。加大對土地用途結構調整的專項資金投入，積極開展墾造耕地工作，促進耕地的占補平衡；加強對流出耕地恢復的資金支持，確保流出耕地的及時恢復；提供資金支持和政策激勵，推動其他農用地和耕地的平衡調整；增加未利用地墾造為耕地的專項資金投入，促進土地資源的有效利用。

3.4 保障農民合法權益，改善鄉村建設用地結構

嚴格落實農村“一戶一宅”政策，鼓勵進城落戶農民自愿有償退出農村宅基地，合理安排宅基地用地，嚴格控制新增宅基地占用農用地，不得占用永久基本農田。鼓勵村集體和農民利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經營、合作經營和委托經營等方式，依法依規發展農家樂、民宿、鄉村旅游等。同時，在尊重農民意愿并符合規劃的前提下，鼓勵村集體積極穩妥開展閑置宅基地整治，整治出的土地優先用于滿足農民新增宅基地需求、村莊建設和鄉村產業發展，閑置宅基地盤活利用產生的土地增值收益全部用于農業農村，促進農村經濟多元化發展[15]，加快鄉村建設用地結構調整優化。

3.5 引導園地林地上山上坡，完善基礎配套設施

鹽源縣25°以上的坡耕地和高海拔耕地存在利用障礙、極度低產、容易撂荒等問題，難以改造成高標準農田。但是，這部分耕地往往具備一定的道路甚至溝渠等基礎設施條件，在必要的配套建設下能夠滿足園地、林地使用需要。對于這部分耕地，應按照質量優先、集中連片的基本原則，明確耕地和其他用地轉換的管制規則及配套用地的保障措施，綜合運用布局調整、工程建設、后期管護和監測監管等多種技術手段，通過耕地進出平衡的方式，因地制宜地逐步將山上的耕地調整到山下，把山下的果樹林木調整為上山上坡，使農業生產空間布局更加符合自然地理格局和農業生產規律，確保優質耕地集中連片、長期穩定利用。同時，拓展農業空間，推動形成更加高效的農業生產體系。

3.6 實行機械化生產，實現農業現代化

農業機械化和農業現代化可以改變傳統的農業生產模式，降低農業勞動力需求。在農村勞動力不足的情況下，推進農業機械化可以解決勞動力短缺的問題，將荒地、撂荒地或低效耕地重新開發為高產耕地或多功能農業用地，這有助于加快土地結構的優化和調整，提高土地的整體效益。機械化生產和農業現代化可以提高土地的利用效率，加快農業現代化進程，提高農業的科技含量和競爭力。農業現代化不僅可以提高農民的生產效率和農產品質量，提供具有相關技術和管理能力的崗位，增加農村就業機會，推動鄉村振興戰略的實施，也有助于維護土地用途結構調整成果，保護寶貴的耕地資源。

4 結論

土地用途結構調整優化是推進耕地保護的客觀要求，可以提高土地管理水平。目前，鹽源縣土地用途結構調整優化面臨部分問題，如政府專項資金不足、底板數據管理未統一、農民的土地調整意愿不強以及農村勞動力短缺等。這些問題制約土地用途結構調整，影響耕地保護和農村可持續發展。為解決這些問題，提出相應建議。總體來說，要建立健全法律制度，以保障土地權益，規范土地用途調整的程序和標準；加快數據融合，建立統一的底板數據，提高數據的準確性和可信度；引入社會資本，積極開展補充耕地工作，以多元化的資金籌措方式推動土地用途結構調整；保障農民合法權益，改善鄉村建設用地結構，確保農村宅基地的合理利用；引導園地和林地上山上坡，完善基礎配套設施，優化土地利用布局；實行機械化生產，實現農業現代化，提高農業生產效率和競爭力。總之，土地用途結構調整優化對于鹽源縣耕地保護至關重要。鹽源縣要充分發揮政府、社會資本和農民的作用，完善數據管理和法律制度，更好地應對耕地保護的挑戰，實現農村可持續發展和國家糧食安全的雙贏。這也為其他地區的土地管理和耕地保護提供有益借鑒。

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