日本“觀光外交”戰略的推行模式、成效和困境

日本“觀光外交”戰略的推行模式、成效和困境

劉青梅

（國防科技大學"國際關系學院，江蘇"南京210039）

摘要：2002年，小泉純一郎政府首次提出海外游客赴日旅游之于日本經濟的重要性；2007年1月，隨著《觀光立國基本法》的修訂，日本政府開始重視海外游客赴日旅游的公共外交效果。在迄今為止的研究中，圍繞“觀光立國”政策的論述已形成綜合性態勢，并已得出較為明確的觀點，但鮮有研究關注這一政策與公共外交理論的結合。21世紀初至今，日本政府推行“觀光外交”戰略的模式主要是放寬海外游客赴日旅游簽證限制、整合并提升國內旅游資源。就效果而言，直觀的經濟數據驗證了日本推行“觀光外交”模式的成功，而在提升國際形象這一公共外交效應方面，日本政府還需在爭取搖擺群體方面下更多功夫。政策制定存在矛盾性、區域間旅游資源分布不均、老齡少子化等現狀是日本推行“觀光外交”面臨的巨大困境。

關鍵詞：日本；觀光外交；推行模式；效果；困境

中圖分類號：D83/87文獻標識碼：A文章編號：1004-2458（2024）01-0011-11

DOI：1014156/jcnkirbwtyj202401002

公共外交是以政府為行動主體，以國外公眾為目標受眾的外交行為，旨在提高本國知名度、美譽度和認同度［1］6。二戰后，隨著大眾文化的興起，個人出境游也日益成為愈來愈多的選擇；如今，出境游業已突破常規的經濟范疇，“成為一種全球現象和難以避免的國際事實”［2］。在這種背景下，越來越多的國家通過塑造良好的旅游環境，并施以外交手段，使“觀光外交”成為對本國傳統外交的有益補充。截至目前，中日兩國研究日本“觀光立國”戰略的成果較為豐碩，但研究“觀光外交”戰略的論文卻乏善可陳。就日本研究而言，滝知則聚焦日本外交政策與觀光立國戰略之間的關聯［3］，葉山彩蘭分析了觀光外交在國際經營中的重要作用［4］，長澤彰彥論述了觀光立國政策的公共外交特點及引發的系列問題［5］。國內目前將日本觀光立國政策與公共外交理論結合在一起的文章僅有蔡亮、俞東陽所作的《日本對華“觀光外交”的模式、成效及啟示》，其亮點在于文中總結的日本政府推行觀光外交的三種數據模型［6］。另有國內學者以“旅游外交”為關鍵詞，考察這一概念興起的背景、公共外交內涵、在中國特色大國外交中起到的作用和具體實踐，代表性成果有張瑛、劉建峰的《新時代大國特色外交視野下旅游外交研究》［7］，曹笑笑、馬雨欣的《中國對阿拉伯國家旅游外交的理念與實踐》［8］，以及王桂玉的《中國與太平洋島國旅游外交：歷史基礎、現實動力與路徑選擇》［9］。可以說，有關“旅游外交”的研究方興未艾，上述成果為研究日本推行“觀光外交”戰略提供了有益的參考，并為深入且持續研究日本“觀光外交”的模式展現了可行性。但值得一提的是，有關日本“觀光外交”戰略的研究尚處于不溫不火的狀態，中日學者對日本“觀光立國”政策的推行背景、模式和效果投入了更多的關注。基于研究現狀，從公共外交理論視角出發，研究日本“觀光立國”政策與其關聯，挖掘“觀光立國”戰略的公共外交模式、目的及效果，分析其中現存的困境，對于拓展“觀光外交”戰略的研究視角具有較為重要的現實意義。

一、日本“觀光外交”戰略的提出背景

一般而言，出國旅游是個人自愿的行為，有著強烈的個人色彩。但若是這一行為背后有國家行為主體的驅動，其中包括國家召開與旅游主題相關的會議、制定相應的旅游對策、在特殊時期推出個性化的激勵旅游措施，單純的旅游便會上升為“觀光外交”層面，帶有明顯的公共外交色彩。2003年，小泉純一郎政府首次提出“觀光立國”構想，將旅游提升至國家戰略層面。因此，要想界定日本“觀光外交”的性質，首先要厘清公共外交與“觀光外交”的聯系。

冷戰時期，美國政府出于對蘇聯的宣傳策略的需要，公共外交開始成為一門顯學。1965年，美國塔夫斯大學教授埃蒙德·古利恩（Edmund"Gullion）從三個層面界定了公共外交的含義：一是認為公共外交的總體性質是“超越傳統外交范圍以外國際關系的一個層面”；二是界定公共外交的執行主體，即“一國政府”“該國和對象國的利益團體”“外交官和媒體記者”；三是推行方式，即“培植輿論”“相互影響”和“溝通聯系”［10］。隨著冷戰結束，公共外交在美國遭到冷遇；9·11事件后，這一模式重新受到美國政府重視，切入點是研究對中東地區國家的公共外交模式。進入21世紀，隨著全球化和信息化程度的不斷加深，新公共外交應運而生。與傳統意義上的公共外交概念相較，中國學者趙啟正認為最大的改變是主體范圍的拓展，他將執行主體推廣至政府、社會精英和公眾，美國南加州大學公共外交中心教授尼古拉斯·卡爾（Nichllas"Cull）則將主體推至無限大的“任何行為主體”［11］。日本公共外交理論的開拓者金子將史按照國際學術界的通行解釋，認為公共外交旨在“提高本國的地位和影響力，提升國際形象”［12］，同時他也認同新公共外交中的多元主體概念。

與能源外交、環境外交和氣候外交相同，“觀光外交”屬于一種領域外交，它既帶有外交活動的一般屬性，又帶有顯著的“涉旅”特點。在日本學界，至今尚無“觀光外交”的概念界定，但若按照公共外交定義的標準考察日本“觀光外交”，可以嘗試探索“觀光外交”概念的兩種屬性。第一，隨著全球化程度的加深，日本“觀光外交”的實施主體變得多元化，中央和地方的政府機構是核心，企業和社會組織等非國家行為體是關鍵。第二，日本“觀光外交”的實施對象是海外民眾，為實現讓更多海外民眾進入日本旅游的目標，日本政府部門需要設置一系列便利配套措施，同時要努力營造旅游環境，滿足海外游客物質上和精神上的雙重需求，用“潤物細無聲”的方式提升日本在國外游客中的國家形象，達到公共外交的目的，形成對本國傳統外交模式的有效補充。

“觀光外交”戰略與“觀光立國”政策息息相關。“觀光”一詞上升至日本國家政策層面，始于1963年的《觀光基本法》。彼時日本處于高速增長期，獲取外匯是這一政策制定的主要目的。1964年的東京奧運會和1970年的大阪世博會為大量海外游客赴日觀光提供了契機，也為日本政府改善形象提供了契機，但之后海外游客的數量長期處于平臺期，遲遲未能實現突破。1985年日元大幅升值，日本出境游和入境游形成巨大反差，自此至20世紀90年代末，日本存在高額的旅游赤字。2001年4月就任日本首相的小泉純一郎提出“要改變日本”［13］，直接帶動了2001年上半年的“小泉旋風”。“觀光立國”戰略的提出，顯示出小泉純一郎作為改革者的鮮明特征。2002年2月4日，小泉首相再次發表施政演說，首次提出將“觀光”作為提振日本經濟的重要切入點，提升至國家戰略層面。概而言之，自21世紀初至今，日本政府提出“觀光外交”理念的背景有一個逐步深化并完善的過程。一是在不同歷史階段利用新契機帶動日本面向國際旅游業市場。隨著戰后大眾旅游的興起和日本國民收入的增加，日本民眾赴外旅游人數日漸增多，2001年較2000年略有下降，為1"622萬人；但同年入境日本的外國游客人數僅為477萬人，排名世界第36位，旅游收支赤字現象十分明顯［14］24。小泉首相在施政演說中提出，2002年日韓世界杯的召開，會使兩國的國際關注度急劇上升，“向全世界介紹我國的文化傳統和豐富旅游資源，借此來大幅增加入境人數”［14］23。類似的情況出現在新冠肺炎疫情發生期間，2020年3月，日本出現第一波疫情，受此影響，2020年第一季度和第二季度，日本經濟各項指數急劇萎縮。2020年7月，安倍政府提出新冠肺炎疫情背景下的“觀光立國”方案，即“Go"To"Travel”計劃，除日本本土居民外，在日居住的外國人也在享受之列；2022年9月，岸田文雄首相為進一步落實“觀光立國”政策，制定“全國旅行支援”對策，以期在全球疫情管控逐步放松的背景下，吸引更多外國人赴日觀光。二是促進日本與國際社會間的相互理解。自2004年起，旅游被賦予了公共外交的作用。在2004年的《外交藍皮書》第三章第三節中，日本政府稱將借助振興旅游之力，向全世界推送日本的魅力。2010年《外交藍皮書》第三章第三節同樣寫道，在吸引外國游客赴日觀光的過程中，做好輿論宣傳，以增強外國人對日本的了解。2016年3月，為復蘇受2011年海嘯地震影響的日本旅游業，安倍內閣于3月30日召開“支撐明日日本的觀光愿景會議”，除推出放寬外國游客簽證等具體舉措外，外務省還決定配合該愿景計劃，利用各地外交部門平臺，廣泛開展輿論宣傳。2023年5月8日，外務省發布公告稱，將在進一步振興外國游客入境游（Japan"Inbound）的過程中，靈活運用世界各地的駐日使館，宣傳日本多樣魅力，培養親日群體和吸引更多游客。

二、日本推行“觀光外交”戰略的主要舉措

2003年被定位為“觀光立國”元年，9月22日，小泉內閣新設觀光立國擔當大臣一職。2008年10月1日，根據《國土交通省設置法修訂法》，觀光廳成立。2009年8月，日本開啟民主黨執政時代。2012年3月，野田佳彥內閣宣布“觀光立國”戰略依然為日本經濟增長的支柱型力量。2012年12月，自民黨重回執政黨地位。2016年3月30日，安倍政府制定了“支撐明日日本的觀光愿景”計劃，“觀光外交”戰略目標指向更為清晰。2020年1月，安倍首相在第210次國會上發表演說，表示會繼續推行“觀光立國”政策，將其與“地方創生”戰略相結合，以吸引更多外國游客來日旅游。2020年9月16日，菅義偉首相在就職演說中，宣布繼承2020年7月份安倍政府推行的“Go"To"Travel”計劃。2021年10月，首相岸田文雄發表就職演說，重點推介即將實施的“新資本主義”理念；10月16日，岸田首相首次就“Go"To"Travel”活動進行表態，重點內容可歸納為三點：第一，在下一步的打造中，將“新資本主義”理念與“Go"To"Travel”計劃相結合，力爭使不同類型的企業均能從新計劃中獲益，避免利潤過度集中在大型酒店和旅行社。第二，根據防疫專家組的意見和現實情況推進。第三，鼓勵本國和外國民眾避開擁擠的周末和節假日，分流或以個人為單位進行旅游。2022年10月11日，岸田政府宣布重啟赴日國外旅行團入境游。概而言之，2003年小泉政府正式提出“觀光立國”政策以來，日本各屆內閣堅持了一以貫之的路線，在不同歷史時期將其作為提振經濟的有力措施。同時，最大限度地吸引外國游客入境參觀，向全世界展示日本傳統與現代的魅力，盡可能地發揮其作為公共外交的作用。

（一）放寬外國游客入境游限制

外國游客實現日本入境游，此前遇到的第一個難題便是嚴格且繁瑣的簽證政策。2008年，隨著觀光廳的成立，修訂簽證政策提上日程。2010年，中國國民生產總值超越日本；5月至10月，上海世博會召開，令日本政府注意到日益活躍的中國游客市場。此前，中國游客到日本旅游，會面臨“年收入25萬元人民幣”等嚴苛的入境規定。2010年7月，日本外務省決定放寬此前中國游客入境游的收入條件限制，以吸引更多的中等收入家庭去領略日本風光，改善對日印象的同時，可以獲得豐厚的經濟收益。2013年7月，日本政府宣布對泰國、馬來西亞實施免簽證措施［15］。2014年6月，第四次觀光立國推進閣僚會議通過了“觀光立國行動計劃2014”，旨在實現2020年赴日觀光海外游客人數達到2"000萬人次的目標。為此，日本外務省宣布從9月30日起放寬對印度尼西亞、菲律賓和越南三國的簽證發放條件，包括延長三國游客的簽證有效期至5年；印尼游客只要在日本駐外使領館預先登記電子護照，即可在12個月內獲得免簽資格。

2016年2月2日，日本政府宣布，將從2月15日開始放寬對越南和印度國民的短期多次往返簽證限制，措施包括放寬入境人員的職業范圍，延長簽證有效期至10年。3月，“支撐明日日本的觀光愿景”計劃獲得通過，旨在推動2020年實現4"000萬、2030年實現6"000萬外國游客赴日游的目標。9月27日，日本外務省宣布，即日起進一步放寬對華簽證，首次將中國教育部直屬高校的學生納入入境游客范圍，以吸引更多的中國游客赴日觀光。2017年1月和2018年10月，日本政府曾階段性簡化俄羅斯游客簽證辦理程序，由此提升了俄羅斯民眾赴日旅游的積極性。2017年5月8日，日本政府宣布即日起再次調整對華簽證措施，由富裕階層和中等收入人群擴展至有一定經濟能力的中國人，同時放寬中國游客入境旅游目的地，在巖手縣等東北三縣基礎上，新增青森縣、秋田縣和山形縣。2018年，在入境日本的外國游客中，包含港澳臺在內的中國游客人數居首，共計1"535萬人，占比493％。隨著中日關系的逐漸回暖，2018年10月，安倍晉三首相訪華；26日，中日雙方進行了會談，日方表示會進一步放寬對中國游客的簽證發放條件，具體內容包括：由此前的75所教育部直屬高校增至1"234所，并對上述高校的畢業生放寬個人觀光單次簽證的優惠政策；過去3年曾2次以個人旅游簽證赴日的中國游客，申請多次往返簽證時可簡化手續。［6］26

總體而言，日本政府放寬外國游客簽證措施，存在以下幾種情況：首先，之所以采取放寬的態度，最直接的目的是日本政府想達到不同時期觀光愿景中提出的新目標，由此可以同時獲得外國游客消費額的歷史性突破和公共外交效應［14］。其次，日本政府針對各國放寬簽證的情況各有不同。圍繞東南亞國家方向，日本政府的構想是提振本國經濟和實施“觀光立國”政策。俄羅斯的情況則較為復雜，2014年3月克里米亞危機后，日本曾跟隨西方陣營制裁俄羅斯，并在危機發生的當月停止了日俄政府間的放寬簽證磋商。2017年，經雙方外交交涉，決定自2017年起將相互放寬簽證發放；2019年2月，日本開始討論對前往日本的俄羅斯人實施提前登記護照信息的免簽政策，這既是回應俄方的要求，亦有推動兩國和平條約談判的意圖。放寬對華簽證，可以視作日本政府有爭取更多中國游客、提振日本經濟的意圖，也有通過旅游這一彈性手段，改善中國游客對日印象，同時刻意回避兩國領土爭端和歷史問題等敏感性議題的目的。

（二）完善并加強產官學體制

放寬簽證措施，是吸引外國游客入境觀光的先決條件;系統性建設日本國內觀光產業，則是對外國游客形成影響力的內在要素。外國游客入境旅游，如果能體會到便利的觀光配套設施、氛圍良好的人文景觀，消費欲望不僅會大幅提升，而且還可以改進對日印象，實現“觀光外交”的戰略目標。

作為一種特殊的公共外交形態，“觀光外交”推行的前提是對公眾力量的重視。相較于傳統性公共外交的政府垂直體系，新公共外交的行動主體已從政府的“一軌”擴展至政府、利益集團、普通公眾在內的“多軌”。日本制定并推行國家戰略時，時常采取的產官學體制呼應了新公共外交中的“多軌”一詞。21世紀初“觀光立國”政策啟動伊始，日本的官方色彩頗為濃重，獨立法人日本國家旅游局、觀光廳和國土交通省形成了行政上的垂直結構。在推行并落實“觀光外交”的歷程中，產官學模式逐步發揮出明顯效用。2007年1月12日，第一次產官學聯合培養旅游人才會議召開。國土交通省大臣官房審議官大西珠枝發表講話，指出為達到2010年赴日外國游客人數突破1"000萬大關的目標，要大力推行產官學協作模式。在國土交通省、文部科學省等中央省廳的指導下，半官方或具有官方背景的非官方行為體對國外游客進行信息輸出，進而實現公共外交的目的與效果。如2021年3月，由日本觀光廳發起成立了“促進日本影像機構”，目的是為實現日本觀光總體目標以及日本各地區旅游資源的可持續發展，在吸引更多外國游客赴日的同時，不斷提升日本國際形象。在這一官方策劃的主題活動中，和歌山大學觀光學部木川研究室與日本印刷株式會社（DNP）負責發掘日本地區旅游特色，日本交通公社（JTB）與PARONYM技術公司負責制作并向國外推廣地區旅游宣傳片，日本交通公社在吸引國外游客赴日方面采取多項舉措，全日空（JAL）與JR西日本航空公司則承擔國外游客的輸送。

（三）整合并擴大觀光資源

2003年4月24日，觀光立國懇談會發布調查報告，指出當今世界正在經歷信息時代帶來的劇變，值此新背景下，日本政府應發掘國際旅游的新價值，因為“觀光不僅是游客拿眼睛去看，而且是為世界各國到訪日本的人提供接觸，積累人生新經驗，創造生活文化新體驗的絕佳機會”［16］。自日本政府推行“觀光立國”戰略以來，主要采取了兩種方式整合和提升國內觀光資源。

首先，中央和地方政府聯合提出“觀光圈”概念，整合關系緊密的旅游區域資源。2008年5月，觀光廳通過《觀光圈整備法》，旨在打破日本各地區間的行政障礙，打造高質量觀光圈，便于海外游客在觀光圈內住宿三天兩晚。經過慎重選擇和詳細整合，初次入選的觀光圈有“海之京都觀光圈”“豐之國千年傳奇觀光圈”等四大區域；2015年，“富良野·美瑛觀光圈”“香川瀨戶內藝術觀光圈”等相繼入選，日本國內觀光圈由此增至13個［17］。2019年3月30日，為期五年一次的認定期滿，13個觀光圈再次入選。身處觀光圈的地方政府努力打造特色，推出觀光品牌，開發生態、文化和產業觀光產品。以“海之京都觀光圈”為例，身處盆地的京都兼備景色優美和深厚的歷史文化底蘊兩大特點，但比較明顯的缺點是夏天的炎熱，而地處京都府北部的海邊城市則具有天然的地理和氣候優勢。“海之京都觀光圈”包括京都府北部的7個沿海城市，它們并無京都市的極高名氣，地理位置相對偏遠，本不是外國游客旅游的首選，但通過打造觀光圈，既可用京都的名稱吸引外國游客，又可向游客展示獨特的氣候和地理優勢。

其次，通過挖掘不同性質的旅游資源，日本政府逐步擴大觀光勝地數量。一是首推世界遺產資源。2003年，日本共有11處世界遺產，隨著“觀光立國”政策的推行，至2021年7月，日本擁有的世界遺產數量增至25處。除此之外，日本政府還鼓勵地處稍偏遠但保留原生態風光的鄉鎮和山村積極參選世界農業遺產，至2022年7月山梨縣峽東地區復合果樹系統等三處入選世界農業遺產，日本國內的世界農業遺產共計13處。以此為依托，日本大力開展觀光農業，這是一種農業與旅游相結合的現代新型生態旅游農業形態［18］。以新入選的峽東地區果樹系統為例，該地區位于富士山東北部，利用特有的扇形坡地，開發出“甲州式葡萄架”栽培法。日本中央政府為山梨縣入選世界農業遺產搭建平臺，果樹栽培與旅游觀光打出“組合拳”，為當地經濟和品牌宣傳注入活力。2021年7月，由青森縣、巖手縣等17個遺址組成的“北海道、北東北的繩文遺跡群”入選世界文化遺產。借此機會，涉及地區所轄市紛紛推出文化遺產與農業旅游組合，以吸引更多外國人入境游。2023年6月，青森縣弘前市蘋果公園舉行外國游客開放日活動，游客除可以觀賞到悠久的種植歷史和80多個蘋果品種，亦可在園內體驗繩文時期的農耕生活。［19］二是開放之前對公眾保持神秘形象或打造力度不足的旅游地點，以增強對海外游客的吸引力。始建于1908年的赤坂離宮是日本最大的西洋宮殿式賓館，長期以來被用作天皇接待外賓的場所，2016年4月19日起，赤坂離宮開始面向普通民眾開放。5月9日起，京都迎賓館開始面向民眾開放，與赤坂離宮的現代風情不同，京都迎賓館匯聚了京都傳統工藝，來此地參觀游覽的外國游客不僅可以親眼領略傳統之美，而且能夠在迎賓館內特設的“京都工房Concierge”里親手制作“西陣織”“京燒·清水燒”等京都傳統工藝制品。此外，日本環境省還精心打造了阿寒摩周等8個具有代表性的國立公園，以期激發國立公園所在地區的經濟活力。無論是國家級迎賓館還是國立公園，均代表了日本頂級的人文殿堂和自然風光，開放并深入挖掘這些景點的魅力，令外國游客參與其中，對提升日本的國家形象頗有裨益。

（四）努力塑造良好的觀光環境

由于日本“觀光外交”的受眾是外國民眾，所以為其塑造良好的觀光環境是日本政府努力的方向。

首先，良好且便捷的基礎設施建設是實現“觀光外交”的硬件標準。由于訪日外國游客人數大幅增加，日本各地國際機場的現有條件已不能滿足蓬勃發展的需求，自2010年起，日本北海道新千歲機場、九州的福岡機場相繼開展改擴建工程。2021年6月，關西國際機場擴大改造工程正式啟動，未來預計可接納4"000萬人次，為后疫情時代的國際旅游接客蓄力。2019年9月，日本成田國際機場公司宣布，為滿足廉價航空公司（LCC）的業務增長需求，2015年落成的國際機場第三航站樓業已無法適應需要，故啟動擴建第三航站樓工程。2022年4月5日，成田國際機場第三航站樓擴建工程完成，并于4月21日正式啟用。

其次，在“免稅”方面做足功夫，以滿足海外游客旺盛的購買需求。2014年，日本政府修改了免稅范疇，外國游客赴日主要購買的化妝品、食品和用品成為新增內容。同時，政府還大幅增加了國內免稅店的數量。2012年4月1日，日本全國的免稅店數量僅為4"173家，截至2019年10月1日，免稅店數量增加到52"222家。2020年春，日本暴發新冠肺炎疫情，但增加國際免稅店的進度并未因此減緩，至2020年9月30日，免稅店數量達到5"5134家。在后疫情時代，日本同時面對經濟下挫和國際游客大幅減少的雙重不利局面，至2021年9月30日，免稅店數量降至52"884家［20］；截至2023年4月，受疫情中企業和店鋪破產潮的影響，免稅店的數量尚未恢復至2020年9月的水平。此外，政府還逐步擴大了免稅店的地域范圍。2013年之前，日本免稅店多集中于三大都市圈，即東京圈、名古屋圈和大阪圈；安倍第二次執政后，政府有意擴大地方的免稅店數量，地域擴大至北海道地區、關東地區和沖繩地區等地，截至2019年10月1日，原本低迷的地方免稅店開店數量增幅明顯，且首次反超三大都市圈免稅店的增幅［21］"。

三、日本“觀光外交”戰略的成效

“觀光外交”是公共外交的一種特殊形式。關于公共外交的效果評估問題，各國學者依然存在爭論。有的學者主張從投入來評價公共外交的效果，有的學者則強調從產出層次考察參與者、報道數量、投入預算等來評估效果［1］206。評價標準和界定的不統一給評估日本“觀光外交”的效果帶來了難度。立足綜合性視野評價日本政府推行“觀光外交”的效果，是一種較為妥當的方式。

（一）外在效應的巨大成功

外在效應是評估“觀光外交”效果最直觀的方式。所謂外在效應，是指由國際旅游帶來的消費人群和消費額度。2003年，赴日外國游客首次突破500萬大關，但由于“觀光外交”政策處于制定并推行前期，外國游客能夠便捷入境的舉措還未完全到位，觀光環境也有待進一步提升，2007年至2012年日本政壇歷經了數次震蕩，加上2009年的H1N1流感病毒疫情和2011年的東日本海嘯地震，截至2012年，外國游客的增幅并不十分明顯。2012年12月，安倍晉三開始二次執政，至2019年9月卸任，日本政壇保持了長期穩定狀態，“觀光立國”政策相應舉措和配套設施進入成熟階段，在多重利好因素作用下，“觀光外交”的外在效應逐一顯現。2013年，赴日外國游客首次突破1"000萬人大關；至2019年12月，赴日旅游的外國游客人數達到3"188萬人的歷史峰值［17］33。受新冠肺炎疫情影響，訪日游客出現大幅下挫，2021年減至25萬人，2022年為383萬人。2022年11月，日本宣布重開“國門”，訪日游客有所回升。2023年3月31日，岸田內閣宣布第四版《觀光立國推進基本計劃（2023－2025年度）》，通過將集中于大城市的游客向地方分流、引導外國游客與當地居民融合等舉措，勢在2025年刷新2019年創下的赴日游客紀錄。據日本國家旅游局（JNTO）發布的數據，截至2023年6月30日，2023年上半年訪日游客人數共計1"071萬人。

赴日外國游客人數趨勢與消費額保持了一致。日本觀光廳發布的《2019年觀光白皮書》顯示，2012年赴日外國游客的總消費額突破1兆日元，此后逐年攀升。2015年訪日外國游客在日消費總額高達34"771萬億日元［22］，2017年突破4兆日元，2019年則達到歷史最高的4兆8"135億日元［23］。外國游客赴日參觀游覽，“購物”“住宿”和“餐飲”占據消費排行榜的前三位。2015年，中國游客曾因旺盛的購買力創下“爆買”一詞，2015年至2019年《觀光白皮書》的數據顯示，除了中國游客外，澳大利亞、西班牙、意大利、法國和韓國等國家的游客購買力也不容忽視［24］。觀光廳發布的數據顯示，2023年第一季度，隨著赴日游客激增，總消費額攀升至1兆146億日元；2023年全年總消費額為5兆2"923億日元，刷新了2019年的數據，達到歷史峰值［25］。

（二）內在效應的復雜性

內在效應是評估“觀光外交”的柔性指標。“觀光外交”的目標之一是提升國外游客對日本的好感度。因為柔性指標是一個長期的且潛在性較強的事物，所以需要通過對日好感度群體劃分和調查機構所做的直觀數據進行綜合評估。按照常態曲線分布，對日海外游客群體可分為兩類：對日好感群體和對日搖擺群體。降低入境門檻，優化觀光環境是日本政府推行“觀光外交”戰略必須做的步驟，但受眾群體的心理是否受此影響，并不是直接可以畫等號的關系。日本政府是否可以達到“觀光外交”的柔性指標，需要看群體本身特征和針對不同群體實施的方式來綜合判定。

所謂對日好感群體，是指那些對“觀光外交”實施方（日本）沒有敵意，對其歷史傳統、文化遺產、國家特性、政府制度和民眾均懷有較好態度的人群。1995年，日本外務省開始調查世界范圍內的對日輿論，至2023年，“美國人”均是問卷調查的對象。2005年，外務省舉行的對日問卷調查中，首次設置“對日本的印象”問題，在美國被調查者的回答中，也首次出現了“通過旅游，發現日本是一個具有悠久傳統和文化的國家”“自然風光很美”"［26］等答案。2022年的問卷調查中，接受問卷的美國人持續談及對日印象時，“是一個具有悠久歷史和文化的國家”占比從2021年的49％增加至56％［27］。

所謂對日本態度搖擺的群體，是指中間公眾，數量龐大，對日本觀光外交的實質性影響也最大。但搖擺群體的態度較易受到政治因素和外界環境的影響，故而立場通常不確定。日本政府在推行“觀光外交”時，往往采取催化措施，通過釋放差異性的顯著信息，催促群體參與到外交過程中來。以爭取俄羅斯的搖擺群體為例，2000年外務省首次委托俄羅斯當地的調查機構進行了輿論調查，2001年8月公布的結果顯示，對日好感的俄羅斯人不足半數，有三分之一的人懷有“憎惡”感情，原因是文化差異大和領土爭端。2003年1月，小泉首相訪問俄羅斯；10月，在泰國曼谷舉行的亞太經合組織（APEC）會議上，普京總統與小泉首相舉行會晤；11月，在俄羅斯舉行第四次日本文化節（Jfest），但吸引俄羅斯游客的效果并不明顯。截至2015年底，入境日本的俄羅斯游客長期徘徊在6萬人左右；2016年，日本國家旅游局（JNTO）在俄羅斯設置事務所，有力帶動了俄羅斯赴日游客的增長；2017年，日俄開始磋商入境簽證事宜；2017年和2018年，來日的俄羅斯游客先后突破7萬和8萬大關；至2019年，訪日俄羅斯游客達到歷史峰值12萬人。2019年2月，外務省委托國際市場調研機構益普索（Ipsos）通過電話采訪在俄羅斯進行了輿論調查，結果顯示，有超過七成的受訪者認為當前兩國處于良性發展階段；43％的人認為日本風景優美，傳統文化資源豐厚；在入境日本手續較為簡單的前提下，不愿意來日旅游的最大原因是住宿和飲食等所需費用太高，占比為53％［28］。2019年的良好態勢在2020年戛然而止，原因是新冠肺炎疫情的暴發。2022年俄烏沖突中，日俄兩國關系加重了惡化的趨勢。2020年春至今，來日旅游的俄羅斯游客迅速萎縮至2019年水平的20％，這也體現了搖擺群體的巨大波動性。一個頗有意思的現象是，日本外務省設置問卷調查的對象國時，刻意采取了揚長避短的方式。以美國為首的西方陣營國家是調查表上的常客，而中間搖擺群體對象國的設置，或者是因為當年日本和該國外交關系處于較為良性發展階段，或者是兩國間出現了歷史性突破事件，采取合適的年份對其展開問卷調查，往往會得到日本官方較為期待的數據。就這一意義而言，以外務省的調查問卷來驗證日本推行“觀光外交”的內在效應存在結果不全面的短板，但依然可為觀察戰略推行效果提供較為直觀的數據。

四、日本“觀光外交”戰略面臨的困境

國際旅游雖是個人行為，但便捷且高質量的旅游環境，國與國之間游客的順利通行是實現國際旅游的重要前提，也是日本政府實踐“觀光外交”的基礎。日本政府在實現更高質量的“觀光外交”目標過程中，還會面臨諸多亟待解決的問題，如政策制定存在矛盾性、老齡少子化日益加深的現狀，以及區域間經濟和觀光資源發展的不平衡。

首先，政策制定存在矛盾性。新冠肺炎疫情導致赴日觀光游客大幅下跌，日本國家旅游局的數據顯示，2020年和2021年赴日外國游客人數同比萎縮871％和94％。至2022年9月，岸田政府宣布重新“開國”，決定于10月11日重新接納外國個人游客和旅行團入境，并上調每天入境的人數，希望通過新舉措和日元貶值的現狀，吸引更多外國游客。2022年11月，中國政府發布新冠病毒感染乙類乙管總體方案，多國表示歡迎，并期待中國游客入境觀光。自日本推行“觀光外交”戰略以來，中國游客是赴日觀光的主力來源。但日本政府于2023年1月8日對來自中國的游客采取區別對待的防疫措施，借機搞政治操弄，導致中國游客數量的明顯下滑。日本觀光廳的數據顯示，2023年第二季度，中國游客在赴日外國游客中位居第五，消費額占比位居第三，為126％（1"515億日元）。而在疫情發生前的2019年第二季度，中國游客在赴日外國人數和消費額上均為第一，其中消費額是367％（4"645億日元）［29］。至2023年11月，日本不顧民眾正當關切和國際社會強烈反對，悍然啟動核污水排放，并在短時間達到了三次，引起中國政府的強烈抵制，并于當月宣布停止進口海產品，中國游客也呈現出不去日本旅游的新動態。根據日本觀光局的最新數據，2023年的前九個月，中國游客赴日旅行人數僅恢復至2019年同期的398％。除政治因素導致的矛盾性之外，還存在因現實情況導致的矛盾性。京都府于2023年2月宣布，在2023年9月份停止銷售廣受海外觀光客歡迎的“巴士一日券”。該券推出之時，是為了鼓勵更多的海外游客前來；2018年，海外游客暴增，京都市政府將此券價格上調至600日元；2020年新冠肺炎疫情暴發后，海外游客銳減，電車公司經營狀況不佳，京都市政府將此券價格上調至700日元，以彌補財政虧空。2023年2月，觀光業全面復蘇后，為回應當地居民的陳情，照顧居民的情緒，京都市政府決定停止銷售這一優惠券［30］。

其次，老齡少子化并行無法為順利推行“觀光外交”戰略提供人力資源保障。日本的老齡少子化現狀自20世紀90年代起，至今沒能得到有效緩解。2023年2月28日，厚生勞動省召開新聞發布會，宣布2022年的出生人口創歷史新低，首次跌破80萬大關。面對2022年中期日本出生人口發出的預警現象，2023年1月，岸田首相在新年首次記者招待會上，聲稱要采取雷霆手段，推出“異次元少子化對策”。“異次元”并非首次在首相口中出現，早在2013年安倍首相第二次執政之初，面對嚴峻的經濟形勢，就曾大力推動“異次元量化寬松政策”。但“異次元少子化對策”并不能有效減緩日本出生人口的下降態勢。與此同時，日本老齡化現象日益嚴重，2022年《老齡化社會白皮書》數據顯示，至2021年10月1日，日本老齡化程度高達289％，居世界第一［31］。日本觀光企業雖然期待外國游客人數的大幅回升，老齡少子化并行造成的人手嚴重短缺，嚴重制約了日本觀光業的正常運行。日本民間信用調查公司帝國數據銀行的數據顯示，2023年1月，觀光企業就職人數同比大幅下挫，出現人手短缺的企業高達811％，是2007年調查啟動以來的歷史最高值［32］。以個案為例，新潟縣湯澤町距離東京一個小時，因兼有溫泉和滑雪旅游特色，當地打出“觀光立町”的口號。2007年至2019年間，游客年度平均為400萬人；新冠肺炎疫情暴發后，2020年驟降至178萬人；2022年夏天開始觀光業全面復興后，當地卻因日益嚴峻的老齡少子化現狀面臨著人手嚴重短缺的情況［33］。

再次，區域間旅游資源分布不均。無論是振興觀光業，還是利用觀光這一平臺達到公共外交的目的，各地的旅游資源不均衡都是一個老話題。2022年7月，觀光廳發布《訪日外國人觀光動向調查》，結果顯示，截至2019年，雖然赴日外國游客增加明顯，但東京都、大阪府、千葉縣和京都府占據前四位，即日本排名前十的行政區集中了90％的入境游客。2018年，美國麥肯錫咨詢公司發布報告《日本旅游業的未來：2020年可持續增長路徑》。報告顯示，海外游客最常造訪的觀光勝地可分為三類：一是富士山和知床國家公園為代表的自然風光旅游地，二是京都和奈良為代表的歷史文化名城，三是沖繩和北海道為代表的帶有典型地域特色的旅游地。分析上述兩個文件，可以知曉海外游客赴日觀光時，往往會去知名度大且旅游地相對集中的大都市圈，由此形成一種良性循環。日本政府推行“觀光外交”戰略時，近年來雖然注意到調整此循環的必要性，將游客從都市圈和歷史文化名城往外分流，以期通過海外游客同日本各地的更全面接觸，提升日本的國際形象，但海外游客的旅游認知和習慣卻并非一朝一夕能夠改變。

結語

圍繞日本的“觀光立國”政策，國內學界已有數篇論述，至今業已形成較為完整的研究內容。“觀光外交”作為一種領域外交，與“觀光立國”政策有著密不可分的聯系，同時也存在著明顯的區別。所謂“觀光立國”戰略，是指一國政府立足于戰略高度，通過制定政策和具體措施，實現多重目的；“觀光外交”則可視作公共外交的一種特殊形式，其重點在于以具體的建構途徑實現日本外交上的目標，繼而為實現日本國家利益服務。

2004年之前，可被認為是日本推行“觀光外交”的探索期，提振經濟是日本政府大力推行旅游的首要目標；在《外交藍皮書》首次界定旅游和外交目標的關聯后，日本政府為提振旅游中蘊含的公共外交效果，采取了多管齊下的舉措。通過實施“觀光外交”，可以發現在實現經濟目標方面，2020年新冠肺炎疫情暴發之前，日本政府的確取得了明顯的成效；而在實現內在效應方面，日本政府還需進一步爭取到搖擺群體的理解與赴日觀光。通過梳理日本政府推行“觀光外交”戰略的建構路徑及成效，有三點值得注意：（1）建立行政性的垂直體系，便于迅速傳達并落實政策，但同時也會帶來官方色彩濃厚的弊端，故而在實施過程中，要淡化官方痕跡，在官方政策的指導下，由具體的機構和個人負責，會達到更好的公共外交效果。（2）旅游是一種游客親身到實地體驗方能體會的活動，新媒體的日益發達并不一定實現對這一活動的有效補充，需因地制宜并切實有效地推行適合本國國情的“觀光外交”路線。（3）“觀光外交”旨在通過旅游行為提升本國的國際形象，對于軟硬實力較強的日本而言，經濟目標是較易達成的成就，而在實現柔性指標方面，還需克服較大的障礙。

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［責任編輯孫麗］