基于流域污染分區下的生態補償機制探索

摘要：流域生態補償機制是一項解決流域生態問題、協調利益平衡的政策，基于其中的政府主導生態補償模式，以貴州省的重安江（福泉段）流域特征污染物總磷（TP）為研究因子，以控制單元為基礎，采用環境容量和環境恢復成本核算方法對各控制單元生態補償成本進行核算，并對重安江（福泉段）流域生態補償機制提出優化建議。

關鍵詞：生態補償；控制單元；環境容量

引言

近年來，貴州省不斷探索流域生態補償機制，致力于改善轄區內重點污染流域的水質狀況，保護清水江上游的重安江水環境質量。隨著相關工作的推進，重安江上游水質持續好轉，現有生態補償模式取得一定成效。

1研究目的

基于重安江流域目前實施的政府強制性扣繳生態補償方式，以重安江（福泉段）流域的特征污染物總磷（TP）為研究因子，利用地理信息系統（GIS）劃分流域控制單元，并通過對控制單元內污染源的TP進行矢量化分析，確定重安江（福泉段）流域控制單元內水環境容量，再運用環境總量法和環境成本法進行核算，同時綜合考慮上游的生態建設和保護投入，從而確立適用于新形勢下污染防治工作的縱向、橫向生態補償模式，構建適合于重安江流域經濟發展與生態保護相協調的生態補償機制。

2政府主導的生態補償模式分析

生態補償機制主要由政府參與政策的制定和實施，確定生態補償金的來源、標準和使用，政府主導補償是其中的一種模式，主要實施方式有污染賠償和保護補償，如政府強制性扣繳補償、政府財政轉移支付補償、政府共同出資補償。

2.1 政府強制扣繳補償

在共同利用流域水資源的前提下，因上游生產生活過度占用水資源而導致流域流量減小、水體質量變差等結果，會嚴重影響同一流域中下游利用水資源的利益。為督促上游改變生產生活方式，改善水環境質量，政府在行政區域之間設置出境水質斷面，按水質達標情況實行強制扣繳補償。推行該生態補償方式的流域上下游為共同的行政主體或共同的上級行政主體，政府能夠統一協調、調度，由政府確定生態補償的主體和客體、生態補償金的扣繳標準、出境斷面水質的監測認定部門及扣繳資金的使用方式[1]。該生態補償方式是對上游政府的約束，要求上游政府在發展經濟的同時高度重視生態環境保護。重安江流域現行的政府主導生態補償模式即采用該生態補償方式，政府強制上游地區向下游地區按水質進行生態損害資金補償，并對超標地區進行生態補償金的收繳，用于各項污染治理和生態修復工程。

2.2 政府財政轉移支付補償

政府財政轉移支付補償因中央和地方財政之間的縱向不平衡及各區域之間的橫向不平衡而產生，主要有縱向轉移和橫向轉移支付2種方式。縱向轉移支付以國家投入為主，根據受補償地區對生態環境保護工作的投入情況，結合該地區經濟發展水平進行相關認定，并通過財政轉移支付的方式提供一定的資金補償。橫向轉移支付主要指同級行政主管部門之間發生的補償，生態保護工作受益地區可根據生態保護工作實施地區（如上游地區）的投入情況，通過財政轉移的方式支付一定的補償金[2]。

2.3 政府共同出資補償

當流域上、下游的社會經濟發展水平存在差距，且上游的生產生活行為直接影響下游對水質水量的需求時，適用政府共同出資補償方式。該補償方式需由上級行政主體與流域上、下游的財政及環保部門組成生態補償領導小組，共同協調行政主體關系，明確權利和義務，商定出資比例，設定合理的補償資金標準，確立相應的資金管理和使用規定[3]。

3 流域環境治理現狀

3.1 產業結構調整

重安江流域產業結構較為單一，以磷化工為主，生產中主要采用包括硫酸法在內的濕法磷酸工藝。根據產業結構調整指導目錄和企業主動申請，對超過污染物排放標準或超過重點污染物排放總量控制指標的企業（設備或生產線），責令限制生產、停產整治；對經停產整治后仍不達標、應依法淘汰的企業（設備或生產線），進行關停淘汰。根據清水江流域水質目標和主體功能區規劃要求，實施化工行業的技術改造和升級，嚴格控制污染物排放強度。根據貴州省政府“以渣定產”的要求，明確流域內新建磷化工項目的磷石膏綜合利用率必須達100%。

3.2 污染物排放控制

重點抓好工業污染源治理，針對水質現狀分析污染源、污染成因，制定綜合治理方案，采用“一企一污水處理設施，一企一治理方案”，對重點污染源提出具體的控制措施和要求，合理調控污染物排放水平。對涉磷企業廠區地面進行全面防滲處理，加固廢水收集池，集中處置含磷廢水；對磷石膏渣場開展防滲系統工程，對磷石膏進行綜合利用；針對城鎮生活污染源集中建立污水處理設施，原有污水處理廠進行提標改造，新建污水處理廠全部執行一級A排放標準。

3.3 水生態保護和修復

在流域內進行河道綜合整治，開展生態修復和保護工程。對流域內支流進行河道清淤疏浚，建設生態護坡護岸，強化河道自然岸線修復與恢復，加強濱河（湖）帶生態建設與恢復，在河道兩側建設植被緩沖帶和隔離帶。對流域范圍內裸露山體、河堤進行植樹造林綠化修復；對流域范圍內污染企業進行搬遷，并對其污染場地予以生態恢復。加強沿河集鎮污水處理設施建設，因地制宜推進農村分散式污水處理工作，強化規模化畜禽養殖場和集約化養殖小區的污染物治理，大力開展區域水環境治理工程。

4 流域污染控制單元劃分

控制單元理論的提出主要是為了以流域為控制區域，推出一系列措施，使區域內污染物濃度和總量得以削減，從而達到改善和恢復區域內水環境質量的目的[4]。控制單元的劃分即對水環境容量的基礎計算單元進行確定，是流域分區生態補償的基礎工作。

4.1 控制單元劃分思路

為了便于污染監管和重點污染治理設施的布設，并合理地進行生態補償分配，本研究針對流域進行污染分區，分區時不考慮行政格局，利用重安江（福泉段）流域1個國控斷面、9個市控斷面，從支流匯水區域出發，按照監測斷面和自然匯流格局進行劃分。

4.2 控制單元劃分方法

4.2.1 信息數據的收集

收集重安江（福泉段）流域行政區劃矢量圖、全省水系矢量圖、流域匯水區矢量圖等，同時依托黔南州生態環境局提供的流域國控、市控監測斷面信息，作為本研究的基礎平臺數據，具有較高準確度。

4.2.2 信息數據的處理

對收集的各種基礎信息數據進行分析。提取研究區域（福泉市4鎮2辦事處）行政界線，以及流域支流、匯水區信息數據；轉換國控、市控監測斷面經緯度，將斷面坐標矢量化疊加到研究區域底圖中。由于流域各支流監測斷面較多，因此要對同一支流多個監測斷面進行整合。

4.3 污染分區的劃分結果

以重安江（福泉段）流域監測斷面為基礎，結合匯入支流及匯水區狀況，在上游劃定1個控制單元（黑塘橋控制單元）；中游由4條支流匯入，劃定4個控制單元（吳家橋控制單元、五里橋控制單元、川恒排口控制單元、越都取水口控制單元）；下游由3條支流匯入，劃定3個控制單元（羊昌河控制單元、鳳山橋邊控制單元、出境控制單元）。

5流域控制單元生態補償成本分析

生態資金分配比例應按對流域生態環境保護的貢獻大小來確定，并以各控制單元預留的TP環境容量價值（剩余環境容量和TP削減量）及水環境恢復成本來核算。本研究將理想水環境容量減去TP實際入河量作為剩余容量，并在假設每一個控制單元入境水質均滿足Ⅲ類水質標準的條件下計算TP削減量。水環境恢復成本采用影子工程法進行核算，以新工程建造成本和治理運行費用替代原有的生態價值，來計算需為恢復已破壞的生態環境投入的治理費用。同時，參考2015年黔南州人民政府辦公室發布的《黔南州烏江流域水污染防治生態補償實施辦法（試行）》中TP標準，并結合黔南州經濟發展狀況，將TP補償標準確定為1萬元/t。重安江（福泉段）流域生態補償成本見表1。

如表1所示，重安江（福泉段）流域的生態補償成本為4766.581萬元。其中，分配給羊昌河控制單元的生態補償最多，成本為1611.69萬元；分配給越都取水口控制單元的生態補償最少，成本為3.871萬元。

6生態補償政策的優化建議

建立生態補償機制主要是為了解決資源與環境間的可持續發展問題，協調地區之間經濟發展不均的矛盾，并以此促進區域之間經濟、社會、生態環境的共贏發展。重安江（福泉段）流域由于磷礦無序開采及濕法制磷肥工藝的原因，造成水環境TP污染問題突出，上游水環境不斷惡化。上游政府按照“誰污染誰付費，誰破壞誰補償”的原則實施政府強制扣繳補償以來，不斷尋求改善水環境質量的管理模式和治理方式，甚至犧牲了一定的區域社會經濟發展機會，將更多的成本投入生態環境建設及治理，使區域水環境質量得到明顯改善。為平衡上下游之間的發展，應進一步優化完善重安江流域生態補償機制，確定適用于新形勢下的生態補償模式。

6.1 建立完善的生態補償法律體制

生態補償工作的順利開展首先依賴于完善的法律制度。在現階段，關于流域環境改善的規劃、方案、計劃雖陸續出臺，但流域生態補償辦法和要求仍依據原有生態補償方案，其中的不適應性已經逐漸凸顯出來，如政府財政壓力巨大、企業治理動力不足、公眾參與力度弱化等。因此，需要地方政府結合區域實際情況，因地制宜地制定適合重安江（福泉段）流域的生態補償法律法規，優化生態補償原則、生態補償方式、生態補償標準等，確立針對轄區內污染治理、磷石膏利用等企業的補償制度及市場（公眾）參與的激勵機制，從而確保生態補償機制的順利實施，提高生態補償效率，達到政府履職、企業負責、公眾自覺參與的目的。

6.2 建立轄區分區生態補償模式

重安江（福泉段）流域污染主體分布不均，治理重點和效果存在差異性，應當以有利于整體提升區域生態環境保護效益為目的，在對流域進行分區的基礎上，建立分區生態補償模式。

生態補償成本最高的是吳家橋控制單元和羊昌河控制單元，單元內以工業水環境治理項目為主，應在促進企業長遠、有序、可持續發展的基礎上，提升企業以利用清潔能源、污染物深度處理、綜合利用廢棄物、推行清潔生產等方式改善流域內生態環境的積極性；在國家支持節能、節水的優惠稅收政策基礎上，進一步提升對實施清潔生產、利用廢棄物生產、強化污染治理技術的企業的支持力度，并給予其稅收政策優惠或稅收返還。

流域內以畜禽治理為主體的單元，企業資金較為薄弱，生態環境保護的主動性不足。對此，應在調動企業積極性的同時，以資金補償、技術幫扶、科技入股的方式引導企業形成市場化運作模式，推動企業的可持續發展。

流域內以生活源和農業面源治理為主體的單元，應仍以政府為主導，通過地方財政轉移支付和融資方式介入來實現政府與市場共建的補償模式。同時，為促進上下游經濟與環境的協調發展，應建立上下游之間直接性生態補償模式，平衡上下游之間因發展機遇不同而造成的社會經濟差異。

6.3 建立多渠道的生態補償核算體系

重安江（福泉段）流域現有補償核算主要基于跨境斷面水質進行，方法較為單一，不能全面、系統、詳細地反映流域水質整體狀況。為了更有效地進行生態補償核算，一方面應確立更加合理的生態效益判斷指標，而不是單用濃度指標反映結果，建議引入環境效果、治理成本、公眾滿意度等指標，從改善成效和實際效益出發，整體、系統地進行補償核算；另一方面應建立更加完善的監測體系，目前的監測體系只能體現重點幾條支流中某一個點的污染或改善情況，覆蓋面不廣、監測指標不全面，而完善的監測體系應是生態補償核算的基礎，更是建立健全生態補償機制的核心。

結論

綜上所述，以重安江（福泉段）流域為研究對象，將流域特征污染物TP作為污染因子進行分析，運用GIS工具合理劃分流域控制單元，通過一維水質模型對控制單元理想水環境容量進行預測；以出境斷面（重安江大橋）達到Ⅲ類水質標準為基礎，按照各控制單元預留的剩余環境容量、污染物TP削減量及水環境恢復成本對生態補償資金進行分配，從而確定流域獲得的生態補償資金數額，并針對重安江（福泉段）流域生態補償模式提出優化建議。

參考文獻

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[2]劉強，彭曉春，周麗旋，等.城市飲用水水源地生態補償標準測算與資金分配研究——以廣東省東江流域為例[J].生態經濟，2012（01）：33-37.

[3]李碧珍.閩江流域生態補償機制的實踐探索與完善策略探究[J].寧德師范學院學報（哲學社會科學版），2015（01）：23-27.

[4]金陶陶，流域水污染防治控制單元劃分研究[D].哈爾濱：哈爾濱工業大學，2011.

作者簡介

史艷芳（1985—），女，回族，貴州都勻人，工程師，大學本科，研究方向為環境保護和節能降碳。