巴彥淖爾市城鄉建設用地增減掛鉤問題研究

［摘要］城鄉建設用地增減掛鉤是一項具有重要意義的土地管理制度，是實施鄉村振興戰略和實現城鄉融合發展的重要政策工具，為優化城鄉土地利用結構和空間布局提供方法和路徑。以巴彥淖爾市為例，通過理論政策解讀、調查調研和數據分析，梳理巴彥淖爾市開展城鄉建設用地增減掛鉤工作的發展歷程及現狀，提煉總結取得的成果和實施該項政策的現實意義，同時深入分析實踐探索過程中遇到的規劃引領效能、農民權益保障、資金運作以及收益使用監管等方面存在的問題和困難，從理論和實踐高度提出了切實可行的對策建議，旨在為提升該地區及類似地區的增減掛鉤工作成效提供參考。

［關鍵詞］巴彥淖爾；城鄉建設用地增減掛鉤；政策實施

城鄉建設用地增減掛鉤作為一項城鄉土地管理制度，實現了土地在空間上的調整和互換，對于優化土地利用結構、促進節約集約用地、推動城鄉統籌發展發揮著重要作用[1]。從20世紀90年代后期開始，一些地方相繼采取建設用地置換、周轉和土地整理折抵等辦法，盤活城鄉存量建設用地，解決城鎮和工業園區建設用地不足。為引導地方進行實踐探索和規范發展，國家、自治區相繼出臺關于城鄉建設用地增減掛鉤制度的改革措施，在探索中不斷豐富和完善增減掛鉤理論體系和應用機制。

巴彥淖爾是典型的農牧業地區，是國家糧食主產區、重要的糧油生產基地、全國最大的優質春小麥、有機原奶、葵花籽、脫水菜生產基地，是全國地級市中唯一四季均衡出欄的肉羊養殖加工基地。受自然條件、傳統農牧業產業結構單一、經濟發展程度不高、土地開發利用方式粗放等影響，村莊布局一直以來比較散亂無序，耕地不能相對集中連片、居民點不能相對集中、產業發展不夠集聚。同時，在城鎮化推進過程中，有限的土地供應難以滿足城市發展空間的用地需求，用地矛盾的激化正在不斷吞噬農村耕地，農村大量的閑置、低效存量建設用地也得不到充分利用[2]。巴彥淖爾發展中遇到的各種問題具有普遍性和共同性，如何在耕地保護與土地開發利用中實現均衡發展、在城鄉土地要素和資金要素流動上實現優化配置是土地制度改革的熱點和難點。通過本文研究，為用好用活增減掛鉤政策提供策略，深化土地管理制度改革，讓城鄉建設用地增減掛鉤成為推動地方發展的有力引擎。

1 城鄉建設用地增減掛鉤

城鄉建設用地增減掛鉤是指依據各級國土空間總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

通俗地講，城鄉建設用地增減掛鉤就是將農村低效、空閑的建設用地置換到城鎮去，其間需要完成拆舊、安置、復墾、建新四個環節。拆舊，把空心村、空閑房、廢棄工礦、磚瓦窯等利用不合理、不充分、廢棄閑置的農村建設用地進行拆除；安置，對被拆遷、搬遷農民的生活、生產用地進行安置補償；復墾，將拆遷后的土地進行綜合整治，復墾為可耕種的優質農田；建新，將拆舊區復墾面積的節余指標進行空間置換用于城鎮發展，增加城鎮建設用地規模。

城鄉建設用地增減掛鉤政策為解決我國經濟社會發展和城鎮化推進中的土地存量、流量矛盾在政策上的制度創新，是落實鄉村振興戰略、區域協調發展戰略、可持續發展戰略，實現全國范圍內土地資源統籌的重要探索，為化解用地矛盾、盤活城鄉建設用地、促進耕地保護提供了一個切實可行的政策工具。

2 巴彥淖爾市城鄉建設用地增減掛鉤的發展及現狀

巴彥淖爾市城鄉建設用地增減掛鉤工作開展分為兩個階段，這與國家對增減掛鉤政策先后兩次拓展范圍相一致。第一階段：試點區項目實施階段。內蒙古自治區國土資源廳于2011年、2012年先后分兩批下達城鄉建設用地增減掛鉤試點任務1070 hm2。2012年，巴彥淖爾市首期選定了臨河區、五原縣、杭錦后旗、磴口縣、烏拉特前旗、烏拉特后旗六個旗縣區為增減掛鉤試點單位。六個試點項目拆舊區復墾驗收面積共計916.78 hm2，共260 個地塊，涉及20 個鄉鎮、31 個村社，1912 戶，總人口6952 人；建新區周轉指標規模916.78 hm2，其中農民集中安置區226.61 hm2。

第二階段：節余指標跨區域實施階段。2018年，國家將增減掛鉤政策再次“升級”，允許深度貧困地區節余指標跨省、跨區域調劑。隨著貧困縣脫貧摘帽，調出地區限定也逐漸放寬。巴彥淖爾市所轄7個旗縣區除烏拉特前旗外，6個旗縣區均開展了增減掛鉤工作。2018年以來取得自治區批復立項的城鄉建設用地增減掛鉤項目共12個，實施面積540.6 hm2，其中擬復墾為耕地413.2 hm2、林地草地127.4 hm2。

截至目前，五原縣、烏拉特中旗、磴口縣和臨河區城鄉建設用地增減掛鉤4個項目已完成復墾驗收，驗收面積195 hm2；其余8個項目尚未到驗收節點，正在按計劃實施。新增195 hm2增減掛鉤指標已使用107.3 hm2，其中自用29.8 hm2，自治區內流轉交易77.5 hm2；通過指標交易獲得收益8191.42萬元。

經過不斷的實踐探索證明城鄉建設用地增減掛鉤具有十分重要的現實意義：

第一，增減掛鉤是鄉村振興戰略實施的助推器。實施增減掛鉤，與全域土地綜合整治、農業產業現代化發展相結合，有利于改善農民的生活、生產條件，增加農民收入[3]，促進農業適度規模經營和農村集體經濟發展，為推進農村人居環境整治、城鄉統籌發展和社會主義新農村建設，找到一條有效的發展路徑。

第二，增減掛鉤是平衡資源保護與開發利用的重要途徑和方法。在資源環境緊約束下，增減掛鉤政策為均衡保護與發展找到突破口。增減掛鉤的保護與節地效果是雙重的，通過城鄉用地布局的調整，在實施復墾措施提高耕地數量質量的同時，消滅了原有的粗放經營和低效利用，土地以更集約的方式被加以利用，而騰挪出的建設用地節余指標，緩解城鎮建設用地矛盾和壓力。

第三，增減掛鉤是調整優化用地布局的重要舉措。增減掛鉤政策有利于形成農牧業產業向特色區域聚集、農村居住地向場鎮或中心村集中、基本農田向保護區集中，可有效促進農業空間布局更加合理，同時，增減掛鉤實現了城鄉建設用地在空間上的調整和置換，有利于形成以城帶鄉、以工補農的城市反哺農村的態勢，達到優化土地利用結構和空間布局的目的。

3 開展城鄉建設用地增減掛鉤存在的問題和困難

多年來，巴彥淖爾市積極推進城鄉建設用地增減掛鉤工作，在一定程度上緩解了建設用地緊張的狀況，促進了農村土地的集約利用和城鄉經濟發展。然而，隨著工作的深入開展，也暴露了一些新問題：

一是規劃引領效能發揮不夠。市、縣、鄉鎮國土空間總體規劃統籌謀劃力度不夠，沒有形成全域治理思維。目前的增減掛鉤實施現狀是對符合條件的整治項目成熟一個實施一個，各個項目獨立且關聯度不高，不能運用系統的整體觀從一片、幾片到一個區域、幾個區域到全域的規劃對全域土地進行統籌謀劃，穩妥有序推進綜合整治。

二是農民權益保障不足。增減掛鉤項目涉及農民意愿、舊房產權等復雜問題，在拆遷補償、安置等方面存在利益分配機制不夠完善之處，農民顧慮較大、積極性不高。一些地區在前期調查階段時，群眾積極性比較高，但是實施方案批復后，部分群眾又會有新想法，前期調查與實施前后意見不一，拆舊工作推進難度大。

三是資金籌集與運作困難。項目區的房屋拆遷、安置補償和整理復墾等費用所需資金量大、工期長、融資渠道單一，目前主要靠政府先行投入，而且項目區前期實施尚不能取得資金收益。巴彥淖爾市多數旗縣（區）政府財政壓力大，項目資金很難落實到位，極大影響工作進度。

四是收益使用監管不到位。按照規定，增減掛鉤收益要及時全部返還項目區農村，不得截留挪用；調劑資金應全額下達產生結余指標的地區，全部用于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。目前增減掛鉤交易資金的使用監管機制尚不完善。

4 進一步推進城鄉建設用地增減掛鉤的對策建議

4.1 強化系統思維，突出規劃引領約束

提高地方政府對增減掛鉤工作的認識，高位推進、規范實施，充分發揮城鄉建設用地增減掛鉤項目的生態效益、社會效益和經濟效益，精打細算做足經營土地和資源資產轉化文章[4]。加強增減掛鉤與國土空間規劃和全域土地綜合整治的協同機制[5]。在縣級規劃層面進行宏觀性、統籌性的安排與部署，為增減掛鉤提供實施指南與法定依據。根據需要編制縣級全域土地綜合整治專項規劃，指導增減掛鉤落地實施，實現總體規劃、詳細規劃、實施方案的有效銜接?？茖W劃定整治單元、妥善安排實施時序，因地制宜、有序推進農村閑置宅基地、空心村、低效建設用地的復墾再利用，積極探索土地資源價值轉化有效路徑，切實把土地資源優勢轉化為推動經濟高質量發展的優勢。

4.2 完善利益保障機制，切實維護農民權益

加大政策宣傳力度，使廣大農民認識增減掛鉤政策以及實施增減掛鉤項目的重大意義，建立公開、透明的工作運行機制，隨時接受農民的監督。在項目區選點布局時充分調查分析農民訴求、發展需求以及村集體組織的意愿，嚴禁違背農民意愿大拆大建；涉及農用地或者建設用地調整、互換的，須得到集體經濟組織支持同意和農民確認；涉及集體土地征收的，實行告知、聽證和確認；對拆舊區的集體和農民給予合理補償和安置，妥善處置復墾后的耕地歸屬；制定并公布科學合理的宅基地拆遷安置的補償標準和措施，建立相應的矛盾協調辦法和處理機制。建立起土地權屬調整的調查、評估、分配、登記等技術體系，保障土地權屬調整后的土地價值再分配公平合理，切實保障集體組織和農民的合法權益；指標交易收益，優先用于農村人居環境整治，促進城鄉公共服務均等化和區域均衡發展。

4.3 建立和完善管理體系，實施全流程監管

增減掛鉤適用情形在現有基礎上適度放寬，擴大增減掛鉤政策的應用覆蓋面。強化部門聯動，加強與農牧、水利、林草等部門溝通對接，將實施“空心村”整治、易地扶貧搬遷或生態移民、黃河灘區居民宅基地退出等項目中，符合復墾條件和選址要求的地塊，以及符合地方實情的存量建設用地，如國營農牧漁場和礦山存量建設用地優先納入城鄉建設用地增減掛鉤范圍。經驗收合格后，參照城鄉建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標可在自治區范圍內流轉使用。

建立可追溯、可核查、可評價的全流程監管機制。綜合利用土地衛片執法、變更調查、國土空間規劃“一張圖”實施監管系統等具體工作為抓手，運用遙感技術、地理信息系統、大數據等信息化手段，加大日常動態巡查力度，利用跟蹤調查、評估評價、抽查核查等多種監管方式，對土地利用結構變化以及耕地和永久基本農田、建設用地、生態空間的優化調整情況；新增耕地的數量、質量、布局、后期管護情況；建設用地拆舊建新的數量、分布、指標使用交易等情況；群眾反映強烈的問題線索整改情況等，實施全流程全過程監督管理。

加強收益管理，建立完善的資金使用監督機制。各地政府應建立健全旗縣（市、區）、鄉鎮（蘇木）、嘎查村三級收益分配機制，對收益實行專戶管理、?？顚Ｓ?，任何單位不得挪用周轉，確保資金安全、規范使用。結余收益主要用于增減掛鉤的循環使用，推進土地綜合整治的可持續發展[6]。

4.4 創新籌資渠道，強化資金保障

拓展融資渠道。增減掛鉤是高投入的系統治理工程，涉及宅基地拆遷、農民安置、基礎設施與公共服務補短板建設等，資金量需要大。各地應加快研究增減掛鉤資金保障問題，拓寬資金籌集渠道，鼓勵地方設立整治專項資金，完善土地收益調節機制，探索利用政府和社會資本合作的資本運營模式，吸引民間投資參與增減掛鉤項目，減輕政府資金壓力。同時，還要加強社會資本投資管理機制，出臺準入門檻、資金占比、收益分配等一系列配套管理政策，明確收益來源和風險管控。整合涉農項目、涉農資金，充分發揮項目整合、資金融合、掛鉤調節的整裝優勢，開展以增減掛鉤為主導的農村全域土地綜合整治，促進增減掛鉤政策的轉化效應，實現以土地為依托的空間治理能力提升。

［參考文獻］

［1］來子臣. 新時期城鄉建設用地增減掛鉤功能定位與改革方向［J］. 低碳世界，2024，14（04）：88-90.

［2］左靈. 城鄉建設用地增減掛鉤政策對城市產業集聚的影響研究［D］. 四川大學，2023.

［3］黃凱南. 城鄉建設用地增減掛鉤政策與城鄉收入差距［J］. 山東大學學報（哲學社會科學版），2024（03）：140-151.

［4］肖穎. 城鄉建設用地增減掛鉤政策演變、創新模式與優化路徑［J］. 土地經濟研究，2022（2）：119-220.

［5］楊毅. 全域土地綜合整治多元主體協同治理效果形成機理研究［D］. 華中農業大學，2023.

［6］王賜漢. 關于土地整治項目和城鄉建設用地增減掛鉤資金監管分析［J］. 活力，2022（24）：102-104.