支持型擴散：居家社區養老服務試點改革政策推廣機制研究

關鍵詞：政策試點；政策過程；公共服務；政策推廣；高質量發展

摘 要：“十三五”期間，我國明確推出居家社區養老服務試點改革。基于居家社區養老服務五輪試點改革案例分析，研究發現，試點改革工作的推動是中央和地方雙向互動的結果，中央政府同時重視試點范圍的擴大與服務質量的提升，地方政府在接受雙重激勵和“象征性考評”下不斷學習，提升多元服務質量。這一政策試點擴散模式可歸納為支持型擴散。通過分析，歸納出公共服務政策試點擴散的四種模式，即鼓勵型模式、支持型模式、發展型模式、成熟型模式。在全面推廣階段，要通過提升公共服務政策銜接度，擴大公共服務推廣規模，提升公共服務質量。

中圖分類號：C916.2 文獻標識碼：A 文章編號：1001-2435（2024）04-0080-11

Supportive Diffusion：Research on Policy Promotion Mechanism of Home-based Community Elderly Care Service Pilot Reform

XING Xifeng，LI Zhiming （Department of Social and Ecological Civilization，Party School of the Central Committee of C.P.C/National Academy of Governance，Beijing 100091，China）

Key words：policy pilot；policy process；public services；policy promotion；high-quality development

Abstract：In the\"13th Five-Year\"period，China clearly launched the pilot reform of home-based community elderly care service. This study is based on the analysis of five rounds of pilot reform cases of home-based community elderly care services to analyze why pilot public service policies can also achieve phased success. The study found that the promotion of pilot reform work was the result of two-way interaction between the central and local governments. The central government attaches importance to expanding the scope of the pilot and improving the quality of services. Under the dual incentive and\"symbolic evaluation\"，local governments continue to learn and improve the quality of diversified services. This policy pilot diffusion model can be summarized as supportive diffusion. Through analysis，four modes of public service policy pilot diffusion are deduced：encouraging mode，supporting mode，developing mode and mature mode. In the overall promotion stage，it is necessary to expand the scale of public service promotion and improve the quality of public service by improving the degree of cohesion of public service policies.

二十大報告從五個方面闡明了中國式現代化的具體內涵，其中“人口規模巨大的現代化”居于首要位置，這表明我國的現代化始終堅持以人民為中心，在現代化進程中保證全體人民共享現代化發展成果。與此同時，我們也要深刻認識到我國現階段的人口結構面臨的復雜狀況。1根據2021年人口數據顯示，我國65歲以上老年人口占總人口比重達14.2%，說明我國已步入中度老齡化社會。面對“未備先老”的局面，如何提供優質服務使得老齡化能夠快速適應經濟高質量發展和社會結構變動是亟需思考的問題。居家社區養老服務對積極應對我國人口老齡化現狀發揮著重要作用。我國《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確了居家社區養老服務的重要地位。已有研究或運用福利多元主義理論倡導多元主體參與養老服務，或采用新公共服務理論分析政府與第三部門合作以提供優質服務，完善我國服務型政府建設等。這些研究大多從地方政府角度研究養老服務供給過程，仍需補充央地互動視角下養老服務落地過程，以全面推廣我國居家社區養老服務建設。因此，本研究采用政策試點理論，研究我國居家社區養老服務試點改革中的政策過程，提煉其中的有益經驗。

目前，已有政策試點研究聚焦于地方政府和中央政府博弈關系，相應衍生出不同的政策試點類型及其優劣性；也有研究從政策過程出發探討政策試點擴展過程及其出現異質性結果的差異因素，以此演繹出政策擴散中的關鍵政策變量。以上政策試點研究大多出現在環境政策、經濟政策、教育政策、衛生政策及部分社會政策和福利政策當中，鮮有對公共物品和公共服務政策研究，伴隨著我國政府職能轉變，學界對服務型政府研究和政府購買服務研究逐漸豐富，政策實踐中對公共服務供給也早已積累大量的實踐經驗，加之我國老齡化進程加快，對居家社區養老服務的研究和推廣就更為緊迫。因此，總結居家社區養老服務實踐經驗，并對其進行學理分析，對于推廣我國居家社區養老服務具有重要意義。

本文研究的問題是，公共服務試點政策如何完成階段性擴散？研究將運用政策試點理論分析2016年至2020年中國居家社區養老服務五輪試點改革，具體分析中國居家社區養老服務試點改革歷經哪些階段，其政策試點為何能夠成功落地，哪些試點機制能夠推動政策運行，五輪試點改革又為我國居家社區養老服務全面推廣提供了哪些借鑒。

一、公共服務政策試點分析框架

現有對居家社區養老服務的研究，多運用福利多元主義理論、公共服務理論、社會支持理論等研究供需情況，從公共政策視角出發對居家社區養老服務試點的研究有限。已有研究分析上海市養老服務試點目標、進展和成效，為的是制定統一的老年照護需求評估標準。2地方試點提供良好的實踐典范，但無法解決居家社區養老服務試點方法論層面的問題，即公共服務試點政策如何完成階段性擴散？

政策試點是中國本土化的政策工具和理論方法，雖然在政策目標上都是為了減少政策過程中的風險，但政策試點與實驗主義治理、政策試驗和政策實驗是有區別的。實驗主義治理特有同行評議制度；3政策試驗更加側重于政策評估方法；4政策實驗更加強調科學實驗設計在政策實踐中的應用，政策試點則是通常包括政策探索、中央采納與政策推廣三個環節。5概念上的辨析更加明確政策試點突出政策實踐全過程和縱向府際間的選擇性控制。現有對政策試點研究聚焦于以下三方面。

第一，從央地關系視角分析政策試點中組織間互動博弈過程。基于“分級制實驗”政策改革，6中央政府通過“說明內在于行動”的理論設計對地方政府進行選擇性控制，7國家只注重目標和結果的治理原則1也給予地方更多自由選擇權來滿足中央政府要求。剩余控制權的索取使得地方政府一方面擁有自由裁量權，另一方面也增加其自主創新性，這也是自下而上政策試點改革中地方政府積極性的重要緣由。地方政府通過政策實驗有效性不斷提升其合規性，而中央政府和地方政府則依據政策實驗的“有效性—合規性”開展策略性互動，2并依據“請示授權”來厘清縱向政府間關系3。因而，基于中央和地方政府雙方互動博弈，政策試點改革得以在漸進中推廣。決策者和政策倡導者利用各種實驗和實踐進行學習，不斷調整政策目標和政策工具，以便適應高度復雜不斷變化的政策環境，進而保證政策試點順利進行。4

第二，從政策過程視角分析政策試點階段性執行和異質性結果。政策試點是整體政策系統中重要一環和微型政策循環過程縮影，其執行也需要重點考慮政策關鍵性要素，包括主管部門職責清晰、具備政策執行的技術條件和資源、政策執行者專業性等等。政策試點因其面對未知性、不確定性超出常規政策，試點經費支持、試點實施方案明確、試點發起機構的專業性是試點政策執行中至關重要的條件。5地方政府角色定位、利益選擇和博弈行為決定其政策執行的路徑、方式和結果，6能夠“有效平衡利益相關者的政策試點更有可能成功”7。整體而言，政策試點執行過程中歷經“先試先行”和“由點到面”兩個階段，以及與之相匹配的選點、組織、設計、督導、宣傳、評估和部署、擴點、交流、總結等10個環節，8或者將地方政府自發試驗包括在內的三個試點階段等等。9

第三，從政策擴散視角分析政策試點全面推廣。政策試點在其內部取得階段性成果后仍要“由點帶面”走向推廣，依據“中央推動—地方學習”的不同強度，形成“輻射”“應付”“擴展”三種推廣過程模式。10或依據政策制定、擴散主體特點、政策運行實際情況等分為四種擴散模式，相應地有學習、競爭、模仿、行政指令推行和社會建構四種擴散機制。11中國地方政策實驗從意識形態、社會秩序、經濟環境等方面對于推動政策運行大有裨益，但也存在著機會主義傾向、成本約束等局限。12

公共服務政策試點推廣除關注以上模式、機制外，還應關注政策屬性。政策屬性會影響政策擴散的適用性，如棚戶區改造政策同時具有經濟屬性和社會屬性。13公共服務本質屬性是公共性，從過程維度把握公共服務形式屬性為行為、活動、過程，結果維度公共服務形式屬性為產品、服務、責任、職能、福利。14所以，公共服務從過程形式到結果形式是需要轉化的過程。公共服務供需全過程涉及服務供給方、遞送方和需求方，與一般的經濟類型政策相比，服務供給不能直接作用于需求方，是需要通過供給方和遞送方共同合作才能完成。這也增加了公共服務政策試點改革的難度。公共服務內容形式應響應中國式現代化本質要求，以“高質量發展”作為核心標準，不斷滿足我國現實國情需求。

綜上，提出本研究分析框架（圖1），以五輪居家社區養老服務試點改革為案例，分析公共服務政策試點是如何推進的，以及為什么會完成政策試點階段性擴散？

二、居家社區養老服務改革的試點階段

（一）第一階段：中央信號釋放與地方政府自主試驗

第五次人口普查標志著我國進入老齡化社會，國務院等部門頒布一系列政策來應對老齡化局面。2000年，民政部等11個部委頒發的《關于加快實現社會福利社會化的意見》中提到我國社會福利社會化“在供養方式上堅持以居家為基礎、以社區為依托、以社會福利機構為補充的發展方向”，首次肯定居家和社區在福利事業中的重要作用。2001年《中國老齡事業發展“十五”計劃綱要（2001—2005）》中提出“堅持家庭養老與社會養老相結合”的原則。2006年《關于加快發展養老服務業的意見》明確提出“逐步建立和完善以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的服務體系”。2011年《社會養老服務體系建設“十二五”規劃》將社會養老服務內涵闡釋為“應以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐”，機構在社會養老服務中地位明顯增強。2017年《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》發展目標為“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系更加健全”，機構職能變為“補充”，增加醫養相結合的目標，更加注重養老服務提質增效。2021年我國“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要中提出“構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”，更加注重多元主體在養老服務中的作用和老年人健康生活質量。由此可見，從“十五”規劃到“十四五”規劃，居家社區養老服務始終在養老服務中占據著重要地位。

圍繞社會福利社會化，地方政府做出積極探索，特別是“十一五”期間關于發展養老服務業等政策出臺給予地方政府更大積極性。地方政府在實踐中形成多元化居家社區養老服務模式，如上海市綜合規范化養老服務模式、武漢市志愿服務模式、昆明市企業興辦養老服務模式等。1伴隨著我國政府職能轉變，有大量關于政府購買公共服務的研究，通過探索政府與社會組織等多元主體互動以提供多樣化公共服務，其中重要的一項就是養老服務。2“十二五”規劃期間，公共服務均等化理念也推動著我國公共服務事業發展。

所以，從“十五”到“十二五”規劃，這一時期的試點模式可以稱之為“倡議擴散模式”，基于中央政府宏觀遠景和價值引導的方式倡導地方政府充分發揮自主性。3中央政府通過寬松的獎懲評價機制、較低的試驗成本激勵地方政府自主探索、自主試驗，促進舊政策向政策試驗轉變，當然這也與地方政府政策制定者能力高低有關。4地方政府則以政策引導為推力、以區位優勢為拉力、以技術創新為促力，形成地方治理創新中的自我推動機制，1以持續適應社會環境變遷和內外發展壓力。2整體而言，地方政府自主試驗使中央政府預測到居家社區養老服務可能存在的合理樣態，為下一階段政策試點發展奠定基礎。

（二）第二階段：中央試點改革與地方政府主動爭取

“十三五”規劃期間，我國養老服務體系繼續堅持“居家為基礎，社區為依托”的原則，國務院也出臺《關于推進養老服務發展的意見》，將重點放在養老服務供給結構、社會有效投資、養老服務質量和消費潛力上，提出“三社聯動”機制推動居家、社區和機構養老融合發展。中央政府在政策引導的同時也積極進行試點改革。從2016年開始，民政部聯合財政部每年篩選試點市區進行居家社區養老服務試點改革，五輪試點改革中共有203個地區作為試點。

中央試點改革采取申報審核和追蹤評估的方式，完整把控居家社區養老服務改革中的工作。首先，地方政府根據發展情況自愿申請報名，省級政府通過后報送中央政府審核，經專家評審根據得分排序，確立具有居家社區養老服務基礎工作的地區作為試點。其次，采取追蹤評估的方式考核地方政府試點改革工作完成情況，并給予相應的獎懲。中央政府和地方政府形成一定互動。地方政府通過主動獲取中央政府認可來獲得居家社區養老服務的合法性資格，五輪試點改革評估反饋能持續優化政策方案。

試點的組織過程可以分為先行試點和平行試點，前者是局部性探索，后者是大范圍試點探索。3從五輪改革試點選擇便可看出，第一輪至第五輪試點分別選取26個、28個、36個、54個、59個試點市區，涉及30個省市。根據《關于開展居家和社區養老服務改革試點工作績效考核的通知》《關于開展居家和社區養老服務改革試點跟蹤評估工作的通知》，每輪試點改革又分別評選出5個、8個、10個、10個優秀試點和51個典型案例。因此，總結五輪試點改革中的局部性推廣經驗，對于政策試點的全面推廣十分必要，一方面追求多元化供給主體和多樣化養老服務來滿足我國老齡化社會需求；另一方面，通過公共服務實踐改革不斷提升我國國家治理、政府治理的治理能力和治理效率。

三、居家社區養老服務試點改革的實踐邏輯

（一）融入政策情境，綜合考慮試點選擇

試點工作開展第一步先要選點，選點方式包括申請審批和委派兩種方式，無論哪種方式都必須滿足相應的遴選標準。4中央政府根據地方政府老年人口規模、老齡化程度、經濟社會發展水平和地方財力等因素綜合考慮地方政府實力。因為不僅要從整體出發考慮地方政府能力對中央政府試點改革貢獻程度，而且要將試點改革對地方政府帶來的不確定性風險降至可控范圍內，所以就非常需要考驗地方政府整體綜合實力。根據試點分布情況來看，第一、二、三批試點集中分布在東中部地區，第四、五批試點逐漸擴散到西部地區（表1）。顯然，這與《中國積極應對人口老齡化城市能力指數研究報告2022》評估結果相一致，報告評選出綜合性引領城市東部地區占近三分之二，中部、西部、東北地區分別占13%、10%、10%。積極應對人口老齡化城市指數與服務體系、社會環境、經濟水平顯著相關。以上海市為例，上海市在“五普”“六普”“七普”中65歲以上老齡人口比例分別為11.53%、10.12%、16.28%，遠超全國平均水平，上海市經濟發展水平也在全國前列，更重要的是它在“十五”期間就開始探索養老服務模式，具備一定的公共服務能力。

對地方政府試點因素的考察其實是在為政策試點提供良好的政策環境。一項好的政策運轉過程涉及目標任務、組織機構、技術工具、政策環境等因素，其中政策環境是政策生發的基礎性要素，它包括政治環境、經濟環境、社會文化環境和自然環境等。這些都是政策落地中政策子系統內部必備要素，中央政府的支持和權威壓力則構成外部政策環境要素。五輪試點中，中央政府都給予地方政府財政支持，由民政部和財政部共同主管，保證專項基金用于居家社區養老服務建設。五批試點同時在列的有北京市、遼寧省、上海市、江蘇省、安徽省、江西省、山東省、湖南省、四川省共9個省（直轄市），其老齡化程度均在全國平均水平之上，同樣也集中分布在東中部地區（表2），可見政策試點情境不僅要考慮政策條件適宜性，而且注重政策過程持續性，以持續性政策保障政策生命力和政策效果。

（二）整合政策資源，系統推動政策執行

地方政府在獲得試點資格后將政策落地也是政策試點中重要一環。在政策過程理論中，政策目標模糊程度決定了政策工具使用、政策擴散模式和目標達成效果。政策執行者通過辨識政策類型將模糊性政策的“試驗性執行”轉化為“行政性執行”，政策執行中的支配性要素也就轉化為對資源的依賴。1根據試點項目中的十項試點任務可知，在居家社區養老服務試點改革中，并不是政策目標模糊性導致政策執行行政性轉化，而是公共服務政策內容固有屬性決定了它對資源的依賴。

首先，在執行試點政策時，地方政府要識別當前政策試點任務。居家社區養老服務試點改革將試點目標確定為常規性目標和創新性目標。常規性目標是指地方政府要完成居家社區養老服務中組織機構搭建和養老服務供給，完善自主探索特色試點任務，構成“7+X”試點任務格局。后期幾輪試點基本任務更加強調養老服務供給，將居家社區養老與脫貧攻堅相結合，關注貧困地區老人和特殊困難老人養老服務，政策內容更加精細化。2021年和2022年居家和社區基本養老服務提升行動項目重點任務是為60歲以上經濟困難的失能、部分失能老年人提供家庭養老床位、居家養老上門服務。由此可見，幾輪試點改革任務是對居家社區養老服務的分解和精細化發展，將任務著重點分別放在內部組織建構、基礎性養老服務建設、整體性養老服務建設和高質量養老服務等方面，梯度性推進養老服務工作質量提升。

其次，地方政府根據任務內容整合政策資源。居家社區養老服務試點改革把地方政府和中央政府資源進行整合。一是整合軟硬件資源，實現基礎設施建設和服務人才隊伍建設雙向發力。硬件養老設施是基礎性改革任務，地方政府通過購置、改造、租賃等方式將住宅小區改造成養老場所，對部分高齡、獨居老人住所進行適老化改造。軟件資源則是養老服務人才隊伍建設，通過對養老服務人員培訓、職業資格認定，增加專業和兼職性養老服務人員。二是注重時空因素，通過打造養老服務圈，提供更優質的服務。居家社區養老服務一大特點是融合家庭和社區養老服務資源，實現養老服務供給的快速、便捷、高效。在試點改革中，諸多地區將小區閑置房屋改造成養老服務場所，還有的社區無償將房屋供社會組織、養老機構使用。養老服務場所聚集能夠提高資源使用效率，江蘇省地區養老服務試點利用這一優勢將日間照料服務、社區醫院服務整合，提升整體養老服務質量。三是融入科學技術，打造信息平臺，提供智能服務。運用科學技術建立居家社區養老服務信息平臺，整合養老服務信息資源，為老年人服務信息選擇提供便利。養老服務智能設備的使用也能夠隨時隨地監測老年人健康狀況。

再次，地方政府通過整合政策資源實現養老服務銜接。軟硬件資源的配套、時空因素的考慮、技術因素的融合促進居家社區養老服務可持續發展。養老服務驛站、日間照料中心、社區醫院的就近整合使助餐、助浴、助醫、助行、助潔等養老服務實現一體化發展，對于生活不能自理的老年人著重考慮提供上門服務。企業、機構、社會組織的加入豐富養老服務供給主體，促進養老服務多元化，而且加入“時間銀行”理念，居家社區養老互助行動、志愿行為豐富養老服務提供方式。試點改革中的養老服務側重于生理層次服務和安全保障服務，對于精神層次的服務較為薄弱。在滿足基本需求的同時，增加精神慰藉和陪伴服務，這也是居家社區養老服務中“就近”原則的重要意義所在。

（三）把握政策過程，梯度推進政策擴散

通過以上分析不難發現，試點改革中職能地位、資源配置和權威結構協調是結構試驗情境中影響試點發生的關鍵因素。1中央政府不僅要篩選試點、推動試點落地，更要站在全局性視角推動試點擴散。實際上，在五輪試點改革和兩年服務提升行動項目中，政策已經形成局部性擴散。中央政府每年對地方政府試點績效評估之后總結優秀試點經驗，供試點地區和非試點地區學習，前期主要是彌補發展短板提升綜合服務能力，后期著重推廣試點經驗，所以第四批、第五批試點數量明顯增多。

試點推廣本著量力而行、兼容并包的原則進行。根據試點任務和試點績效情況來看，試點地區在完成基礎任務的同時，也形成地區明顯優勢特點。2022年民政部評選出的51個居家和社區養老服務改革試點工作優秀案例，發展出以下四類服務模式。一是北京市、上海市、遼寧省、浙江省、江蘇省的部分試點地區，探索居家社區養老服務綜合化、精細化、高質量化發展，綜合家庭社區養老服務資源為老年人提供基礎性養老服務，并增加特殊老年人喘息服務和認知障礙照護服務。二是河北省、廣東省、重慶市、四川省、青海省部分試點地區，逐步發展助餐、助浴、助醫等基礎性養老服務。三是內蒙古自治區、吉林省、黑龍江省、安徽省、湖南省將重心放在養老服務設施完善上。四是天津市、湖北省、河南省、廣東省的部分試點地區著力打造特色養老服務，發展智慧養老服務。前三種模式呈現梯度上升狀態，第四種模式充分利用技術優勢為養老服務提供便捷。除此之外，地區內部養老服務也呈現梯度化發展特點，如上海市的試點地區既注重基礎性服務體系建設，又著力提升整體服務質量，區域內部養老服務多樣化發展。

居家社區養老服務推廣是結合地方政府優勢循序漸進的過程。地方政府的資源稟賦、管理幅度、鄰居效應和主官經歷都在一定程度上影響試點改革政策采納率和擴散程度。1因此，中央政府和地方政府要更加全面考慮“試點內容清晰度、議題緊迫性、執行難度、政策支持和權威壓力之間相互作用”2，合理掌握政策試點發生機制，逐步推動試點范圍擴大。

四、支持型擴散：居家社區養老服務試點改革的運行機制

試點改革工作的推動是中央和地方雙向互動的結果，中央政府重視試點范圍的擴大與服務質量的提升，地方政府在接受雙重激勵和“象征性考評”下不斷學習，提升多元服務質量。所以，推動試點擴散的激勵性因素多于約束性因素，我們將這種政策試點擴散模式總結為支持型擴散。

（一）動力機制：“強信號釋放”下的雙重激勵

早在居家社區養老服務試點改革政策文件下發之前，中央和國務院各部門就聯合發文，對養老服務供給主體、服務內容、實施方案等方面做出重要指示。2015年2月，民政部等10部門聯合發布《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》；2015年4月，發改委、民政部、老齡委聯合印發《關于進一步做好養老服務業發展有關工作的通知》；2015年11月，國務院轉發衛計委《關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》；2016年10月，民政部等11部門聯合印發《關于支持整合改造閑置社會資源發展養老服務的通知》。相比于第一階段試點的中央政府文件，此時的政策文件實踐指導性更強，而且密集的發文數量釋放出強烈的政治信號，顯示出中央政府對養老服務改革的決心。地方政府也積極爭取試點資格，主動創新養老服務模式。那么，地方政府為何主動參與試點改革，其動力源自何處？

首先，政治激勵給予地方政府合法性支持和晉升績效。獲得試點資格本身就是對地方政府前期和現階段工作的肯定，使其擁有更大的自信推動居家社區養老服務試點工作，提升執行效率。還有被評為優秀試點和典型案例的地區，作為示范性代表在府際政府間擁有良好的口碑和榮譽。其次，經濟激勵給予地方政府財政支持，提升政策執行效率。中央政府安排彩票公益金支持當前試點工作，地方政府以財政貼息、床位補助、老齡補助等方式，或者金融信貸、土地使用、水電氣價格等優惠政策，支持養老服務工作。國務院還采取稅費優惠政策激勵養老服務發展。比如，“2019年5月29日，國務院常務會議決定加大稅費政策優惠，從今年6月1日到2025年底，對提供社區養老、托育、家政相關服務的收入免征增值稅，并減按90%計入所得稅應納稅所得額；對承受或提供房產、土地用于上述服務的，免征契稅、房產稅、不動產登記費等6項收費。應該說，政策優惠力度還是很大的。”3

面對雙重激勵，橫向政府間難免相互競爭。地方政府競爭包括地方自發的競爭（財稅競爭和制度競爭）和自上而下的競爭（標尺競爭）。前者很容易理解，標尺競爭是指除競爭主體外的監督者或裁定者對競爭績效進行比較，具有一定激勵效用。4由此，自上而下的激勵機制轉變為政府間的相互競爭機制。地方政府要想在試點篩選和考核中脫穎而出，取決于地方綜合實力水平。競爭機制的優點在于激發地方政府開展養老服務工作的積極性，從而形成地方政府經驗，供中央政府和其他地方政府借鑒。

（二）學習機制：多重學習中提升多元服務質量

面對試點過程中政策方案不確定情形，政策執行者通常采用“考察學習”方式借鑒典型地區經驗，這也是我國治國理政的重要方式。政策試點中，府際政府間的相互學習構成政策擴散的重要機制，其范圍擴大至試點地區、未試點地區和中央政府，學習內容包括居家社區養老服務基礎設施搭建、基本養老服務整合、多元化高質量養老服務提升等經驗。

首先，試點地區在對前期經驗總結基礎上，向其他試點地區、中央政策文件學習，進行政策創新。試點地區在第一階段已開展大量的自主試驗，試點時期是對第一階段工作的總結和創新。以南京市居家社區養老服務工作為例，早在2015年，南京市民政局印發《關于進一步推進社區居家養老的辦法》，要求完善居家養老信息服務系統，建設居家養老服務中心，鼓勵社會力量參與，完善養老志愿服務。南京市抓住試點改革的契機，2016年為特殊困難老年人進行適老化改造；2017年探索家庭養老床位、提供上門服務；2019年開展互助養老服務，探索“時間銀行”，推廣“醫養結合”；2021年啟動養老人才“十百千萬”計劃。如今，南京市已打造出覆蓋市、區、街、社四級，包含助餐、助醫、助潔、助浴、助急等綜合養老服務功能的三級及以上社區居家養老服務中心。居家社區養老服務的重點就在于采取“就近”原則，充分利用家庭和社區資源，給老年人提供便捷優質的服務。南京市的舉措就是充分整合政府、社區和家庭資源，使資源轉化為多樣化服務，不斷提升技術、人才對服務質量的要求。

其次，未試點地區向試點地區學習居家社區養老服務工作經驗。學習并不是簡單的模仿，而是基于對本地區存在問題的把握后，再參考其他地區成功經驗。1因為并不是所有的地方政府創新都適合擴散，地方政府目標創新擴散適用性標準在于府際政府目標與需求間的匹配，而工具創新擴散則在于學習成本與創新成本間的差值比較。2所以，為避免成為盲目的“跟隨者”，地方政府選取適合的參考對象十分關鍵。在試點實踐中，之所以形成多元化服務類型——基礎性養老服務、整合性養老服務和高質量養老服務，就是為方便未試點地區能夠結合自身養老服務情況，選取適宜的方案，以適應當地養老服務發展需求。

再次，中央政府向試點地區學習后，出臺政策文件，供地方政府學習。一是中央政府于2019年編制《全國居家和社區養老服務改革試點經驗和典型案例匯編》，推出養老服務設施供給、服務供給、需求評估、農村互助、人才建設、科技服務、醫養結合7方面經驗，于2022年樹立51個典型案例。依賴政策情境的政策學習對政策內容進行新的闡釋，每輪的知識再生產也都是對既有系統理論的補充，也使試點改革得到局部性推廣。二是中央政府在推進政策試點基礎建設經驗的同時，抓住養老服務核心內容——老齡人口健康，發布《關于全面放開養老服務市場 提升養老服務質量的若干意見》《智慧健康養老產業發展行動計劃（2017—2020年）》《關于建立完善老年健康服務體系的指導意見》《關于深入推進醫養結合發展的若干意見》，使地方政府同時注重居家社區養老服務過程建設和服務質量提升。

（三）監督機制：“象征性考評”下的效率提升

為保證試點改革的順利進行，中央政府采取追蹤評估方式監督試點運行。評估方式以季度和年度總結形式定期上報工作進展情況，綜合自評、年度測評和第三方評估意見測量試點績效，評估結果與中央專項基金發放方式密切相連。中央財政采取按因素分配專項基金，當年預撥60%，次年根據考核結果進行結算，考核達到標準以上地區劃撥剩余40%，特別好的地區給予10%額外獎勵，考核未達標地區將根據得分扣除部分或全部基金。績效考核中規定優秀、合格、不合格三種考核結果。根據年度實際考核結果來看，在每輪試點考核中除優秀試點外，其余試點全部合格。而且考核標準中并未制定出未達標的剛性制約方案，可見政策試點期間，中央政府采取的軟性監督機制也是對地方政府行為的激勵，所以稱之為“象征性考評”。

綜合五輪試點改革案例可以發現，五輪試點改革政策目標清晰：一是提供多樣化養老服務，二是證明新服務模式的有效性、可推廣性。中央與地方雙向互動，持續探索出多樣化高質量養老服務模式，同時也推動了試點政策局部性推廣。效率與合法性是政策試點走向政策推廣遵循的雙重邏輯。1

效率貫穿在政策過程和政策結果上，一方面政策試點的篩選以經濟水平、組織建設、服務水平、人口結構作為核心要素，能夠同時提升政策執行速度和政策持續度。另一方面，從試點經驗知識性生產來看，五輪試點改革已總結出居家社區養老服務的核心是提供優質高效的服務，以整合政策資源盤活服務，通過縮短空間距離保證服務遞送時效。

試點政策擴散中的合法性邏輯表現為，一方面，強調改革試點中中央政府對地方政府的政治激勵作用；另一方面，條業務系統能促使地方經驗直接上升為國家政策，2中央政府在試點期滿后出臺居家社區養老服務提質增效的政策文件。在《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中，正式提出“構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”，并在《“十四五”民政事業發展規劃》中作出全面部署。此外，還出臺了第一份養老服務監管的文件《關于建立健全養老服務綜合監管制度 促進養老服務高質量發展的建議》，旨在加強質量安全、從業人員、資金、運營秩序、突發事件五方面的監管。這些文件為政策試點走向全面推廣給予了政策支持和方向引領。

綜上，在解釋為何居家社區養老服務政策試點形成局部性擴散時，發現試點改革運行機制處于強經濟激勵、弱政治約束的狀態，試點期間剛性約束弱反而成為一種強激勵信號，表示中央政府給予地方政府充分自主裁判權進行探索創新。所以，綜合政治和經濟兩大要素來看，將第二階段的政策試點擴散總結為支持型擴散模式，包含動力機制、學習機制、監督機制三大機制。

五、余論與展望：公共服務政策試點推廣模式

經過分析發現，公共服務政策試點之所以形成階段性擴散是因為，地方政府自主試驗時期為政策試點選擇奠定基礎，中央政府同時給予地方政府政治支持和政策約束促使地方政府推動試點落地，地方政府基于時空、技術因素對政策資源的整合推動服務高質量發展，其中的關鍵在于府際政府間的動力機制、學習機制、監督機制。這種政策試點擴散模式可歸納為支持型擴散。

對比試點地區和未試點地區，縱然人口因素是地方養老服務發展的誘發性因素，但無論是來自地方政府還是中央政府的政治支持和財政支持，都是居家社區養老服務發展的主要因素。因此，依據經濟支持和政治約束兩個維度，歸納出公共服務政策試點擴散的四種模型（表3）。經濟支持是指為推動公共服務發展所給予的資金、實物、稅費優惠等，政治支持是指為提升公共服務質量所采取的措施，包括關注點位力度、政策扶持力度、干預力度等。

第一階段是鼓勵型擴散模式。中央政府給予政策信號釋放，但總體關注力度、政策扶持程度較低，地方政府自主探索，給予部分經濟支持。對于政策試點結果，中央政府不予干預。第二階段是支持型擴散模式。中央政府給予強政策信號釋放，關注力度提升，給予資金、實物、稅費優惠等強經濟支持。地方政府積極響應，主動爭取，在前一階段基礎上進行服務創新。中央政府向地方政府學習，對公共服務發展經驗進行總結，提升政策時效性。第三階段是發展型擴散模式。依據第二階段政策文件，進行全方位試點推廣。此時關注力度、政策扶持力度和干預力度都有所提升，重點關注公共服務推廣規模和公共服務質量。地方政府應結合中央文件精神和試點地區經驗，發展適合當地的公共服務。中央政府應加強對公共服務推廣過程和服務質量的監管。第四階段是成熟型擴散模式。公共服務已完成優質高效全覆蓋，地方政府給予經濟支持，中央政府重點加強服務供給過程的監管。

在完成第一階段、第二階段試點推廣后，政策試點局部性擴散成功是否也預示著全面擴散階段也能順利進行？政策試點時地方政府擁有更大自由發揮空間來完成中央政府政策目標，但從政策試點到全面擴散階段，選擇性政策任務轉變為強制選擇性政策任務，政策資源整合難度相較于政策試點階段更大。所以政策試點到政策擴散也伴隨著政策任務從特殊優惠型向常規命令型任務的轉化，強政治支持和強經濟支持是十分必要的。回顧第二階段支持擴散模式，發現公共服務本身屬性，使公共服務政策更加注重政策內容設計中對質量的要求，所以政策試點全面推廣階段要更加注重公共服務政策間的銜接，以縮短政策資源轉化為公共服務的周期。同時，還要通過政策的銜接加強對公共服務過程和公共服務質量的監管。

在公共服務內容方面，試點的第二階段已提供多元化養老服務，大多屬于生理層次服務，對于精神服務供給有所欠缺。在未來，應在滿足老年群體物質需求的同時，關注他們的精神需求，應適當發揮居家社區養老服務“就近”優勢，使家人、鄰居、朋友為老年群體提供更多的陪伴服務、精神慰藉服務，同時為老年群體自我價值實現創造平臺和條件。

責任編輯：榮 梅