我國海外礦產資源投資能力提升路徑研究

2022年5月，習近平總書記在《求實》雜志發表《正確認識和把握我國發展重大理論和實踐問題》的重要文章，明確指出要“正確認識和把握初級產品供給保障”，初級產品供給保障要“優化海外資源保障能力”。我國礦產資源需求龐大，人均礦產資源擁有量低，2/3的礦產資源長期依賴進口。近年來，我國海外礦產資源投資環境發生了深刻變化，亟需進一步提升我國海外礦產資源投資能力，加強同有關各方的能源資源合作，更好地利用國際國內兩個市場、兩種資源，構建新發展格局。

近期，國務院發展研究中心市場經濟研究所課題組通過國內外調研發現，面對近年來全球戰略性礦產爭奪加劇、國企對外投資受到更嚴格審查、全供應鏈投資成為競爭焦點等新形勢，我國海外礦產投資策略缺乏適應性調整，加大了初級產品安全保障難度。為此，建議實行差異化投資策略，優化海外礦業投資項目審批流程，增強企業的全鏈條投資協調能力，完善國有礦企投資考核評價機制，持續提升海外礦產資源保障能力。

一、我國海外礦產資源投資面臨新形勢

全球戰略性礦產資源爭奪加劇、海外資源國不斷加強投資審查、供應鏈全鏈條投資布局競爭加劇，是我國海外礦產投資面臨的新形勢。

一是全球戰略性礦產資源爭奪加劇。首先，全球綠色低碳轉型加速，戰略性礦產供需缺口擴大，引發需求大國間日益激烈的資源競爭。國際能源署預測，2040年全球鋰、鎳、鈷需求量將分別比2020年增加40、20、20倍。據全球領先的大宗商品供應鏈企業托克公司預測，2033年銅礦供需缺口將達到720萬噸，相當于2022年全球銅礦產量的32.8%。2024年以來，全球銅原料供應收緊，國際知名礦業公司英美資源集團將2024年銅產量目標從100萬噸下調至73萬噸至79萬噸，銅期貨價格今年以來也創下了歷史新高。

其次，資源短缺預期抬升，部分資源國進一步加嚴資源控制。2023年以來，印尼禁止鋁土礦出口，并擬將錫、銅等列入禁止出口清單。非洲多國政府正準備抓住世界清潔能源轉型對金屬和礦物需求上升的重要機會，對戰略性礦產實施本土選礦加工，以期增強礦業高附加值來促進國家經濟發展。

最后，西方國家也在強化戰略布局，對戰略性礦產資源的爭奪不斷加劇。非洲擁有世界約三分之一的礦產資源，是出口我國的主要地區，美國通過外交手段對中資企業在非洲的礦產經營活動設置障礙，資助當地媒體和非政府組織渲染傳播中資企業在非礦產投資“威脅論”，“妖魔化”中資企業投資活動，并通過美非峰會加強礦業合作，構建“金屬北約”礦物供應鏈聯盟，加大了我國在非洲礦業投資的競爭壓力。

二是國企對外投資日益受到資源國的嚴格審查。國有礦企是我國海外資源投資的重要主體，從投資路徑來看，海外項目投資偏向于強調“控制力”，即通過收購海外項目達到51%以上的股份占比，有的甚至是90%以上。隨著國際局勢變化，在全球貿易保護主義“再抬頭”的背景下，這種海外資源投資模式引發了部分資源國政府的警惕，使得我國國有企業對外投資面臨更加嚴格的反壟斷審查。

例如，2022年10月，加拿大政府頒布了《對外國國有企業在關鍵礦產領域投資的政策》，對加拿大關鍵礦產行業的外國投資，特別是外國國有企業的投資審查實施更加嚴格的規定。該項政策要求在評估涉及關鍵礦產領域特定投資交易時，要考慮相關投資是否會危害國家安全，包括“外國國有企業可能對加拿大企業、供應鏈和行業施加的控制或影響的程度”等因素。政策出臺后，2022年11月，加拿大工業部發布聲明，要求中國的三家企業剝離對加拿大鋰礦企業的投資。加拿大是世界上重要的礦產資源國、礦產生產國和出口國，也是我國重要的礦產資源投資地，新的投資政策對我國企業在加拿大的投資造成了一定影響，投資壁壘和難度加大。

三是供應鏈全鏈條投資成為競爭新焦點。隨著地緣政治風險上升，為保障供應鏈安全，多國政府和國際大宗商品供應鏈企業均加大了對貿易、物流、信息等環節的投資。2022年，美日印澳四國推出“印太海域態勢感知伙伴關系”倡議，發起500億美元投資用于海上信息共享和信息安全。烏克蘭危機發生后，隨著西方各國對俄羅斯制裁不斷加劇，一些大型國際貿易商退出了俄羅斯原油貿易市場，俄羅斯通過增強國際供應鏈和運輸網絡投資，控制了一批由破舊二手郵輪組成的“影子船隊”，對外出口和運輸石油。這些“影子船隊”所有權不透明、沒有航運保險、不以美元進行交易、出口目的地未知，約占全球船隊數量的10%–20%，一定程度上增強了俄羅斯應對制裁的能力。2019年1月至2023年10月期間，俄羅斯石油出口總規模仍保持基本穩定，俄羅斯銅礦出口也保持增長態勢。日本的三井物產在上游資源端參股國際礦企，中游物流端投資建設港口鐵路等基礎設施，下游市場端加強與產業企業利益共享，通過“端到端”貫通全供應鏈，形成了供應鏈全鏈條的競爭優勢。作為獨立的大宗商品供應鏈企業，托克集團大力布局海外貿易和物流網絡、大規模承租船隊、廣泛參與全球物流基礎設施建設，在世界500強企業中的排名從2021年的第31位上升到2023年的第12位，對全球資源貿易流向形成強大影響力。大宗商品全鏈條投資是增強大宗商品供應鏈韌性的重要路徑和趨勢。

二、當前我國海外礦產資源投資亟待解決的問題

我國海外礦產資源投資環境和條件已經發生了深刻變化，投資難度加大，企業逆周期投資能力及供應鏈全鏈條投資運營能力有待進一步提升，配套服務支撐機制亟需進一步健全。

一是應對全球資源投資環境變化因地制宜分類施策的能力不足。關鍵金屬礦產的供應短缺和價格大幅上漲引發了新一輪資源爭奪，一些資源國民族主義抬頭，但由于起因訴求有所差異，海外礦業投資環境的國別差異更加明顯，中資礦業企業對資源國政策變化、治理結構和文化差異應對均不足。以非洲國家為例，2018年，剛果（金）政府通過新修訂的采礦法提高稅收，造成我國洛陽鉬業收購剛果（金）Tenke Fungurume銅鈷礦項目生產成本大幅抬升，短期內難以盈利。某海外中資礦企反映，西非投資環境差，法律變化頻率高，政局不穩，政府信用差，而澳洲政局穩定，政府清廉，有信譽，法律法規健全，但優質項目難覓，需要針對不同資源國探索合適的投資合作模式。

二是逆周期投資能力不強。礦產價格周期性波動特征明顯，采取“高價少投、低價多投”的逆周期投資策略，有利于降低資源獲取成本，以更為經濟的方式保障資源供應。在市場低迷期，對外投資的競爭壓力和阻力也相對較小；在價高時投資，不僅成本高，還容易引起其他國家的關注和警覺。但與全球大型礦企相比，我國企業逆周期投資能力偏弱。2011年，全球主要礦產價格處在高位時，我國企業投資“買在高點”，對外礦產投資增速高達153.1%，比國際前40大礦企投資增速高73.3個百分點；而在2015-2020年全球礦產價格低迷期，我國企業投資又“錯過低點”，年均投資增速大幅降至-100.2%，投資增速比國際前40大礦企低96個百分點。2021年以來，全球礦產價格再次攀升，2022年我國企業對外投資增速又大幅擴張至79.5%，比國際前40大礦企高59.8個百分點。

三是供應鏈全鏈條投資運營能力亟待提升。我國高度重視對上游資源的投資，也開始加大對港口等關鍵基礎設施及相關運輸能力的投資，但由于對下游供應鏈的關注和考慮不足，全鏈條投資布局尚未形成，上下游投資相對分離，協同程度較低，對國際供應鏈整體掌控能力較弱。一方面，盡管我國擁有全球最大的海運企業，但鐵礦石、銅等礦產的貿易權、運輸權均較弱。在鐵礦石國際貿易中，賣方礦山會指定日本商船三井等國際海運企業作為承運方，由我國買方企業自主掌控派船權的占比不足20%。另一方面，我國大宗商品供應鏈企業國際化進程相對滯后，串聯上下游各環節的能力不強，無法形成競爭合力，綜合效益有待進一步發揮。

此外，全球大宗商品供應鏈較為復雜，供應鏈環節的風險敞口也較大，由于應對國際大宗商品供應鏈風險的能力不足，不少企業蒙受損失。

四是海外礦產投資配套服務支撐機制不健全。首先，我國對海外礦產投資項目審批周期較長，削弱了海外礦產投資競爭力。我國海外礦產投資須經發改、商務、外管等部門審批，課題組通過調研了解到，國有企業對外投資審批周期一般需要3–6個月，民營企業則時間更長。由于大宗商品價格波動頻繁且幅度大，收購并購時間窗口期短，因此審批周期長，是否能夠通過審批存在不確定性，提高了企業相關成本，在當前日益激烈的全球資源競爭中，容易錯失優質項目的投資機會。其次，我國提供海外礦業權評估、財務、法律等專業咨詢服務的機構較少，缺乏對礦產投資前盡職調查、投資目的國法律制度專業風險管理服務。最后，我國金融機構對海外礦業項目融資支持力度仍然較小，民營企業在抵押、擔保、信用評價等方面面臨更大困境。中國出口信用保險業務在海外礦業投資領域門檻較高，在亞洲、非洲等投資環境較差的發展中國家的項目投保困難。

三、提升我國海外礦產投資能力的相關建議

一是根據資源國不同的發展環境實行差異化投資策略。針對澳大利亞、加拿大等發達國家，借鑒日本經驗，可采取小比例參股加大投資的方式，包括簽署協議、聯合開發、小比例參股、通過二級資本市場來加大國際大型上市礦業股份等方式，在法律框架下維護長期貿易投資關系，推動投資從“為我所控”向“為我所用”轉變，穩定礦產采購權益。針對非洲、東南亞等發展中資源國，發揮中非合作論壇、中國—東盟“10+1”等合作機制的作用，加強多雙邊礦業投資談判，形成政企、國企、民企投資合力；在出現重大突發問題時，及時進行外交介入；統籌港口、鐵路等基礎設施建設投資和強化后期運營管理。

二是以制度改革提升中資礦業企業全球化經營能力。大力支持中資企業礦業投資“走出去”，加快海外礦產資源投資制度改革，降低對外投資審批程序復雜、耗時長、跨部門協調難的制度性成本。對戰略性礦產品種、關鍵環節、重大項目對外投資等設置快速審批通道，提高審批效率，縮短審批周期。在加強信用監管的基礎上，探索充分授權國有礦企和具有國際競爭力的民營企業，開展對外礦產投資活動，加強投后評估，對失信企業進行對外投資黑名單管理等監管懲戒措施。

三是增強企業全鏈條運營協調能力。加強全鏈條投資布局，提升物流基礎設施投資運營能力，支持企業參與海外資源供應基地相關運輸干線建設。借鑒日本綜合商社“商產融”經驗，以對外投資的戰略性礦產品為突破，組建由大型國有大宗商品供應鏈企業、對外投資龍頭礦企、中國進出口銀行等政策性銀行形成的利益共同體，培育具有全鏈條運營能力的國際大宗商品供應鏈企業。推動國有企業海外礦產投資考核評價制度改革。轉變主要以當期利潤為導向的考核評價標準，增加對項目投資戰略價值和保障國家初級產品供給安全方面的考核指標。從單項目、重短期利潤考核，轉向投資項目戰略價值和資源保障作用考核，適當延長考核期，引導企業加強逆周期投資布局。將當前全球日益重視的履行社會責任和ESG（環境、社會和治理）責任納入國有礦企對外投資考核體系，推動其在對外礦業投資中統籌考慮資源、環境、勞工、安全和社會治理等問題，提升中國投資品牌美譽度。

四是完善海外礦業投資配套支持機制。加大金融、財稅對海外礦業投資的支持力度，設立全球資源開發合作投資基金，賦予政府礦產基金包括財政補貼、戰略投資、行業保險、信用擔保、資源儲備等政策性金融工具職能。完善海外礦業投資服務體系，以市場化方式促進我國礦業權評估、財務、法律等商業中介服務體系發展，提高對境外礦業投資活動的服務能力。完善境外投資風險保障體系，建立貫穿“投資前-投資中-投資后”全流程風險評估和動態預警體系，設立海外礦業投資保險審批機構，借鑒西方國家經驗，建立和發展中資背景的境外礦業投資安保服務網絡，借助專業力量識別和降低安全風險。