政府投資項目投資控制分析

【摘 要】結合實際以工程造價理論為基礎，基于投資控制的重要性，簡要分析政府投資項目投資控制的現狀，探索政府投資項目投資控制的方法，旨在為進一步規范政府投資項目投資控制起到一定的參考作用。

【關鍵詞】政府投資； 投資控制； 現狀分析； 控制措施

【中圖分類號】F407.9【文獻標志碼】A

0 引言

我國現階段的政府投資項目投資控制由于前期論證不夠充分、方案設計不盡合理，項目管理過于粗放及各階段工作缺乏有效銜接等原因，造成投資控制出現失控現象。在實際工作中，政府投資項目投資控制普遍存在輕前期重后期的現象，往往投資決策階段、設計階段的投資控制重視程度不夠，通常把施工圖預算、竣工結算作為投資控制管理重點，從而導致源頭失控。因此，從決策階段、設計階段、招標階段及施工階段加強全過程投資控制是十分有必要的，有助于更好地發揮政府投資效益及經濟社會效益。

1 簡述政府投資項目概念與特點

政府投資項目是指由各級行政機關、事業單位組織實施，全部投資或部分投資使用本級及上級財政資金、債券資金、援助捐贈資金、國際組織或國外政府貸款的政府投資工程建設項目，同時包括政府向國有企業通過資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式進行的投資且投資超過總投資50%或投資占總投資低于50%，但政府擁有項目建設、運營實際控制權的項目。主要服務于科、教、文、衛公共事業及城市基礎設施建設等領域，具有規模體量大、建設周期長、投資數額高、公益服務性等特點。

2 工程造價管理的作用與意義

2.1 緩解財政預算壓力

在當前財政預算不斷緊縮、融資渠道不斷收緊、財政收支矛盾突出的大背景下，做好政府投資項目投資控制管理工作，對緩解財政資金籌集壓力、減少盲目投資浪費、保證和加速經濟發展、化解財政風險具有極其重要的意義。同時強化對政府投資項目的投資控制，有助于提高政府資金投資效益和投資精細化管理水平，發揮經濟社會發展助推器作用。

2.2 提高政府投資效益

加強對政府投資項目決策、設計、施工、驗收及后評價等全過程的投資控制，嚴格遵循“概算控制預算、預算控制決算”原則，形成概預決算貫通管理機制，有效強化概預算約束，明確“項目概算是項目總投資控制依據”“項目預算是控制建設成本的依據”“項目決算是交付資產的依據”隸屬關系。同時強化投資源頭控制，實行同類項目造價水平對比，倒逼優化初步設計，全過程的投資動態管理，以科學決策、規范管理、注重績效、公開透明的原則，使政府投資項目形成完整閉合、系統性機制，充分發揮政府投資作用，提高政府投資的效益。

2.3 優化區域營商環境

政府投資在優化區域產業結構、促進地方經濟發展的過程中，發揮著不可或缺的作用。高效益的政府投資項目可以給當地經濟的發展創造良好的營商環境，同時具有招商引資排頭兵的作用。

3 工程造價管理現狀分析

3.1 發承包模式選擇廣

當前適用于政府投資項目發承包模式較多，如：代建制、施工總承包、EPC（設計-采購-施工）、PPP（政府和社會資本）、BT（建設-移交）等模式可供選擇，根據項目本身的投資規模、項目特點、技術要求、資金籌集等不同因素，由項目業主自主選擇相應的發承包模式。其中，代建制作為政府投資項目主流模式，按照“建管分開、專業化管理”原則，提倡政府投資項目實施代建制管理，其目的是以合同管理代替行政管理，明確項目各參建單位的責任與義務，實現“投、融、建、管”分離，加大各參建單位之間的互相監督，減少非必要性經費支出、保障安全、控制質量等，有利于政府投資項目投資控制，提高投資效益。由于選擇較多，現有管理制度無法完全覆蓋，在管理上存在一定漏洞，還有政府投資項目所有權人的虛置與缺位，導致政府投資項目投資失去控制［1］。

3.2 專業技術力量薄弱

我國多數政府投資項目是行政機關、事業單位作為項目業主組織實施，由于政府投資項目主要服務于科、教、文、衛、城市基礎設施等不同領域，涉及專業多元化，通常以政府派出機構的形式對建設項目的實施進行管理和監督．依靠指揮部領導的權威和行政手段協調各方的關系［2］，并非一支穩定的專業管理隊伍，這種臨時性、非專業化的管理方式的弊端主要表現在管理人員缺乏專業理論、管理經驗不足、專業技術力量薄弱，管理水平和效率低。同時受限于現行體制機制約束，政府投資項目管理制度不完善，管理人員配備不齊，項目管理水平差強人意。

3.3 全過程管理不規范

3.3.1 項目決策階段

政府投資項目的決策是一個多目標決策系統，廣泛滲透到了政治、經濟、生態、民生等各個領域，在決策過程中各種利益相互沖突，因而政府投資項目決策體系與決策機制的建設與完善是一項長期而艱巨的任務［3］。主要表現為項目業主專業知識理論限制，盲目參考類似工程項目，雖有專業的投資咨詢機構對項目的可行性進行論證，但多數流于形式，未從擬建項目實際出發，結合本地區水文地質、區域風貌、經濟社會等有利角度去論證，導致科學化論證不到位、不規范，缺乏對項目的技術、經濟、社會效益作出綜合論證評估，可行性研究報告成為爭取項目立項的“可批性報告”［3］。同時決策層可能存在思想不統一、溝通不足、多線并行等原因，未能作出科學的決策和優選出最佳投資方案，從而造成投資控制源頭失控。

3.3.2 項目設計階段

可以體現項目業主建設意圖的設計任務書不明確，部分設計單位不顧及造價指標及市場信息價，也沒有到擬建項目選址位置進行現場踏勘，僅從技術及安全的角度出發，按照行業規范、標準的要求進行坐井觀天式設計，同時限額設計執行力度不夠，投資控制意識缺乏，導致設計概算、施工圖預算存在不同程度投資泡沫。同時在項目設計各階段工作中必要性、技術審定專業性等分析不夠充分，不利于發現設計過程中的重大技術問題，導致在后期建設過程中暴露出來的問題可能會增加施工難度、增加投資、延誤工期等，最終可能出現項目功能及投資控制上不能完全滿足建設意圖。

3.3.3 項目實施階段

由于政府投資項目最主要工作幾乎都集中于項目實施階段，因此在實施階段的投資控制工作常常顧此失彼，主要體現在：

（1）各類建設合同都有標準化或格式化合同模板，導致在合同簽訂前未逐字逐句審核合同條款，特別是主要是涉及實質性內容的條款，可能會帶來合同糾紛等不利于投資控制因素，無法實現動態投資控制。

（2）由于存在設計深度不夠、不可抗力、新特殊要求等不確定因素，無法完全避免工程變更。同時存在先實施后審批的現象，未及時進行合理性和經濟性論證，可能導致投資浪費。

（3）未制定計量計價規范化流程和明確佐證要素清單，可能存在重復簽證或盲目簽證的現象，從而導致計量不準確。

4 工程造價管理的措施與方法

4.1 決策階段：高瞻遠矚科學決策

項目決策作為政府投資項目投資控制的絕對核心，主要是對項目方向的準確定位、建設方案優化起到指導性作用。

（1）衡量政府投資項目的必要性。應以財政預算資金為基礎，按照“三重一大”原則，極具前瞻性的科學決策前期儲備項目和開工項目。

經營與管理楊利： 政府投資項目投資控制分析

（2）考慮政府投資項目的經濟性。在滿足功能需求的前提下，充分分析項目前期各項技術經濟指標及項目建成后的經濟效益，本著“節約投資”原則進行多方案優選，但并非投資越少越好，應結合工程實際綜合考慮。

（3）論證政府投資項目的合理性。應結合區域控制性規劃，考慮區域規劃布局的科學性，按照輕重緩急原則，確定開發建設時序，著重解決區域資源整合和資源共享相關問題。

項目業主委托專業投資咨詢機構編制項目建議書及可行性研究報告，對擬建項目從技術上和經濟上是否可行進行全面、系統的科學分析和論證，多方案比較和綜合評價，使項目技術先進、經濟合理、實施可行，以確保決策的科學性。主要包括建設規模、建設標準、建設地點的選擇、工程技術方案（生產工藝方案、主要設備）、市場需求分析、環境保護方面、資源利用等指標的確定，項目建議書及可行性研究報告應報送相關行政主管部門審批通過后方可開展下一步工作。

4.2 設計階段：切合實際經濟安全

投資控制的關鍵就在于設計階段，作為建設意圖由設想向現實轉變的一個關鍵階段，合理的設計是投資控制的關鍵所在，同時設計質量對整個工程建設的效益是至關重要的。

在開始設計前，項目業主應委托符合資質的地勘單位完成地質勘察工作，設計單位依據地勘單位出具的地質勘查報告進行現場踏勘和背景調查，收集在設計過程中需要的資料，如水文、地質、當地環境等資料，多輪優化設計方案。設計人員必須要熟悉建筑材料、人工等涉及到的費用及相關價格的最新變動情況，要具備造價控制能力［4］，充分了解項目業主的建設意圖和功能需求。

（1）應用價值工程分析設計各項經濟指標，采用多種技術經濟比較指標分析、審核設計文件，使項目以最合理的成本達到最大最佳投資效果。

（2）嚴格執行限額設計規定，在保證工程功能需求及項目業主對建設標準要求的前提下，按分配的造價限額進行設計，嚴格控制技術設計和施工圖設計，使工程造價不突破造價限額。嚴格按照“概算控制預算、預算控制決算”原則，完成方案設計、技術設計及施工圖設計，同時避免項目漏項或使用功能不合理，造成施工階段設計變更。

（3）設計標準選擇，既要滿足使用功能又要適度超前，保證項目在一定時期內的先進性和適應性。

在圖審過程中，對設計文件做到嚴謹和規范，嚴格按照相關法律法規、行業標準、強制性規范進行審查，確保工程質量和施工安全。

4.3 實施階段：腳踏實地精細管理

（1）加強建設合同管理工作。以簽訂的各類建設合同金額作為相應的投資控制目標，在合同中應明確施工范圍、內容和界限；明確合同金額及支付條件；慎重對待工程暫定金額。因此，對合同中的實質性條款作審核是十分有必要的，有利于充分發揮合同監督、協調、管理的作用，有效地對施工過程進行動態投資控制。

（2）加強工程變更管理工作。工程建設是一項任務復雜同時變動性較大的項目，所以在實施的過程中，應該對工程的各個方面進行有效的預估，從而達到有備無患［5］。因此，政府投資項目應嚴格實行變更先審批后論證再實施的工程變更管理制度，針對設計深度不夠，或是現場發生未預料到的情況，或是建設單位、施工單位、設計單位有特殊新的要求所發生的工程變更，應在第一時間按基本建設程序對其合理性和經濟性進行論證，經相關部門審批后準予實施。

（3）加強計量計價管理工作。嚴格落實各參建單位經濟簽證人員責任，加強現場收方計量管理，對于工程量簽證制定規范化流程和明確簽證佐證要素，定期將簽認的原始數據匯總并作合理化論證，杜絕重復簽證、盲目簽證的現象。

5 結束語

工程實踐證明，政府投資項目投資控制貫穿于工程建設的全過程，是一項系統性工程，且與工程建設的各個階段緊密相關。在當前經濟環境下，有效地結合好投資項目的特點，采用科學、有效的投資控制管理手段，保證項目的施工質量、施工安全及工期，對提高投資效益、經濟效益，社會效益而言都十分有必要。

參考文獻

［1］ 王文學，尹貽林. 基于內部控制的政府投資項目投資控制研究［J］. 城市軌道交通研究，2008，11（4）：15-17，47.

［2］ 楊懷敏，魏平. 政府投資項目管理模式探討［J］. 河北建筑科技學院學報（社會科學版），2006，23（2）：8-9.

［3］ 王喜軍，王孟鈞，陳輝華. 政府投資項目決策體系及決策機制分析［J］. 科技管理研究，2009，29（8）：107-109.

［4］ 蔣浩強. 政府投資項目投資控制存在的問題與對策［J］. 中國經貿，2016（21）：88.

［5］ 林媛媛. 政府投資項目全過程造價控制探索［J］. 價值工程，2014（26）：94-94，95.

［作者簡介］楊利（1990—），男， 本科，工程師，從事工程項目管理工作。