集體經營性建設用地收益分配的稅制設計

內容提要：作為完善集體經營性建設用地增值收益分配機制的重要一環，將土地增值收益調節金模式轉向稅收模式，具有正當性和必要性。集體經營性建設用地入市階段，應按照入市方式配置稅種：以出讓、出資（入股）方式入市的，應征土地增值稅；以出租情形入市的，應征收企業所得稅并將之定位于地方稅和目的稅。再轉讓階段，使用權出售、交換、贈與、作價出資（入股）流轉的，應征收土地增值稅；使用權租賃的，應征收企業所得稅。集體經營性建設用地增值收益應在集體與成員之間合理分配，實行下限控制與村民自治相結合的模式。

關鍵詞：集體經營性建設用地；土地收益調節金；土地增值稅；鄉村振興

中圖分類號：F812.422" 文獻標識碼：A" 文章編號：2095-1280（2024）05-0019-08

集體經營性建設用地入市，對于?激活土地資源發展潛力、推動要素市場改革、推進城鄉融合發展、保障和實現農民財產權利等具有重要意義。其中的一個關鍵環節，是?集體土地入市的增值收益如何在國家、?集體、?個人三者間合理分配。黨的十八大以來的中央重要文件涉農和涉土地要素的論述中，多次提及“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制”。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》重申，要??“有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制。”可見，在集體土地入市收益分配中，兼顧國家、集體和個人權益已成為基本原則，關鍵是采取怎樣的手段加以實現。

2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《試點意見》），啟動了集體經營性建設用地入市改革進程。2016年4月，財政部和國土資源部出臺了《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》（財稅〔2016〕41號）（以下簡稱《暫行辦法》），規定試點縣財政部門會同國土資源主管部門，可對入市或再轉讓農村集體經營性建設用地土地增值收益征收20%～50%的調節金。2019年7月財政部、國家稅務總局公布的《土地增值稅法》（征求意見稿）中，擬議取消調節金制度，改征土地增值稅。相對于調節金，稅收無疑更具法定性、穩定性與可靠性。但《土地增值稅法》迄今未完成立法進程，調節金事實上成為近年來地方政府參與集體土地入市收益分配的主要途徑。

目前，除首批33個試點縣（市）以外，其他地方政府也開始推動集體經營性建設用地入市，并制定了增值收益分配辦法。本文擬梳理總結各地的經驗做法，揭示實踐中以調節金為主的集體經營性建設用地增值收益分配機制存在的不足，并從立法論角度探討轉向以稅為主的收益分配機制的必要性與優化路徑，以期為優化集體經營性建設用地入市流轉提供參考。

一、土地增值收益調節金的稅制轉向

（一）土地增值收益調節金概況

集體經營性建設用地流轉可分為入市與再轉讓兩個階段。集體經營性建設用地入市，是指集體經營性建設用地以出讓、出租、作價出資（入股）等方式進入土地交易一級市場。集體經營性建設用地再轉讓，是指集體經營性建設用地進入土地一級市場后，權利人再次將其流轉的行為。再轉讓是一個上位概念，依《暫行辦法》第四條規定，包括出售、交換、贈與、出租、作價出資（入股）或其他視同轉讓的方式。依《暫行辦法》第六條規定，土地增值收益調節金應分別按入市或再轉讓土地增值收益的20%～50%征收。從其入市實踐看，各地政府大多在入市及再轉讓階段都征收調節金，且具體比例不盡一致。例如，南京市溧水區規定，集體經營性建設用地出讓、出租、作價出資（入股）的，按集體土地出讓金（租金、土地作價價款）總額的10%繳納調節金①。常州市天寧區規定，以出讓方式入市的，按成交價格分級累進繳納20%～40%的調節金；以出租和作價出資（入股）方式入市的，在取得租金、股息、紅利收入時按收入的20%繳納。再轉讓時，以出售方式轉讓的，按增值收益分級累進繳納30%～50%的調節金；以出租或作價出資（入股）方式轉讓的，視同出售方式繳納調節金；以交換方式再轉讓的，由收取差價補償方按補償價款的30%繳納調節金②。江蘇省常熟市規定，以出讓、作價出資（入股）方式入市，以工業類用途出讓的，按其土地增值收益的20%征收；以商服類用途出讓的，按其土地增值收益的30%征收。以出租方式入市的，工業類用地按照收入的20%征收，商服類用地按照收入的30%征收③。廣西壯族自治區賓陽縣規定，就地入市、異地調整入市和新增建設用地入市的集體經營性建設用地，按工業、倉儲、物流、公益性用途入市的，土地增值收益調節金計提比例為入市項目純收益的50%；按旅游用途入市的，計提比例為60%；按商服用途入市的，計提比例為70%。城中村集體建設用地整治入市的，計提比例為50%④。

綜上所述，地方政府征收土地增值收益調節金的做法五花八門，不一而足。有的僅在入市階段征收，多數在入市階段和再轉讓階段都加以征收；有的按照土地增值收益的凈值計征，有的則以入市與再轉讓收入總額作為計征基礎；有的區分土地用途、入市途徑等不同情形分別計征不同比例的調節金。值得注意的是，《暫行辦法》于2017年12月31日試行期屆滿。這意味著，目前各地推行的集體經營性建設用地增值收益調節金缺乏法律依據，實際上是在法外空間運行。在全面推進依法治國的背景下，如何化解調節金的合法性危機，值得研究。

（二）土地增值收益調節金向稅收改制的正當性與必要性

2015年啟動集體經營性建設用地入市改革前，理論界對國家能否參與其土地增值收益分配存在爭議（王文等，2013）。爭議的核心問題，在于土地發展權究竟屬于公權還是私權。“私權說”認為，土地發展權屬于私權利，歸屬于土地所有權人，故而土地增值利益也應歸土地使用權人擁有，國家無權參與（張占錄和衛思夷，2022）。“公權說”認為，土地發展權屬于公權，土地增值收益第一次分配應歸屬于國家，第二次分配時適當提高失地農民的補償安置水平（程雪陽，2014）。“公私兼顧說”認為，單純將土地發展權界定為公權力或私權利皆不穩妥，合理的選擇是“建立不同的土地權利主體間發展權分享機制”（張新平，2014；張偉，2022）。從中央文件中“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制”的話語及邏輯看，政策立場明顯摒棄了“公權說”與“私權說”，采取了“公私兼顧說”。針對調節金制度，有學者從集體土地所有權承擔社會公共管理職能角度出發，認為國家應根據集體土地承載的社會公共利益與集體共同利益的強弱不同，向集體土地所有權人征收不同比例的調節金（趙紅梅，2022）。不過，有學者對政府提取調節金制度提出批評，認為其理論依據有待厘清，參與分配的政府層級不一，政府提取調節金的比例過高等（肖新喜，2019）。學界多數觀點認為，調節金制度應該取消，國家應該通過合理的稅收方式調節增值收益分配（宋志紅，2015；陳耀東，2019；張建等，2022）。這種主流觀點得到了立法者的回應。《土地增值稅法》（征求意見稿）未再使用調節金這一概念，起草單位在立法說明中也明確指出，“擬將目前對集體房地產征收的土地增值收益調節金取消。”①

筆者認為，我國未來稅制改革進程中，將調節金改造為稅收具有合理性與必要性。一方面，從土地增值來源看，其自然增值部分與經濟社會發展相關，政府獲得部分收益具有正當性。地塊增值可分為自然增值與人工增值。人工增值是土地權利人投入資本與勞動形成的增值，基于分配正義的要求，該部分增值理應歸屬于土地權利人。自然增值與政府公共投資息息相關，政府有理由據此以一定方式參與該部分土地增值收益的分配（楊碩和陳旭東，2022）。比如，一方面，在集體經營性建設用地入市環節，政府會投入財政資金對集體土地進行一級開發，即對集體土地實施“三通一平”或“五通一平”，并實施基本的市政配套建設，使項目用地從“生地”變為“熟地”。政府對入市地域的基礎設施投入促進了土地價值提升，以稅收形式分割部分增值收益符合稅收的補償性特征（彭健，2019）。另一方面，基于公平公正的分配原則，政府亦應通過征稅的方式在集體經營性建設用地增值收益分配中占據一席之地。在市場經濟條件下，社會財富的分配應遵循以下基本原則：初次分配以尊重和保護產權為基礎，由市場機制進行調節；二次分配以公平為基礎，主要由政府征稅、宏觀調控等實現；三次分配以倫理和道德為基礎，主要通過社會慈善等方式實現。據此原則，在集體經營性建設用地入市場合，政府不宜在初次分配中直接參與增值收益分配，即不適合在土地增值中直接收取調節金，但可以通過稅收的方式對土地增值收益進行提取和調節，以進行二次分配。

隨之而來的問題是，將調節金改造為稅收的思路究竟如何付諸實踐？

二、入市階段土地增值收益稅制改革：依入市方式配置稅種

（一）三種代表性學說評析

1.“入市所得稅”說。關于集體經營性建設用地增值收益分配的稅收形式，理論界存在爭議。集體土地“入市所得稅”說認為，應當對其入市征收一種特定的所得稅，征稅對象為納稅人通過出讓、租賃、作價出資（入股）等方式將集體土地入市獲得的收益，并采取比例稅率；稅權劃分上定性為地方稅和目的稅（吳昭軍，2019）。該學說的困境在于，難以與稅收法定原則相協調。落實稅收法定原則貫穿于稅制改革全過程，其首要條件和關鍵是稅收課征要有法可依。我國現行稅法體系中，尚無集體土地入市所得稅這一稅種。依《立法法》規定，稅種的設立與稅率等稅收基本制度，須由全國人大及其常委會制定法律。這意味著，若要開征集體土地入市所得稅，需為此制定一部全新的法律，立法成本過于巨大。從長遠看，該學說在未來未必不可能成為土地增值收益分配的理論基礎，但短期內增設該稅種的可行性與現實性不夠充分。

2.“企業所得稅”說。該觀點認為，集體經營性建設用地入市的收入不屬于任何財政收入類型，應當納入所得稅體系，征收企業所得稅（賀林波和汪詩榮，2023）。企業所得稅是以企業在法定期限內的純收益作為征稅對象的稅種。但集體經營性建設用地以出讓、作價出資（入股）等方式入市情形中，集體經濟組織一次性取得出讓金和股份，無需在每個納稅年度內反復收取入市對價。因此，對其入市、作價出資（入股）產生的增值征收企業所得稅，不符合企業所得稅的持續征收特征。

3.“土地增值稅”說。該觀點認為，在未來的稅制改革中，集體經營性建設用地入市應征收土地增值稅（吳迪和韓中豪，2022；徐潔和高清淺，2023）。對集體經營性建設用地出讓、作價出資（入股）方式入市而言，該學說具有合理性與可行性。依《土地增值稅暫行條例》第二條規定，土地增值稅的征稅對象是轉讓國有土地使用權、地上的建筑物及其附著物，即轉讓房地產行為，以轉讓房地產取得的增值額為征稅對象。形式上看，集體經營性建設用地出讓、作價出資（入股）與轉讓房地產有別，確實不屬于現行土地增值稅的適用范圍。但從民法上物權債權兩分角度看，集體經營性建設用地入市屬于物權變動行為，其法律后果是設立土地使用權。在此過程中，集體建設用地的價值從無到有或從小到大，產生了增值。國有土地使用權轉讓的本質也是權利主體的變更，轉讓前后也發生價值落差。在權利主體變更與土地價值差額產生機理上，集體經營性建設用地使用權的設立與國有建設用地使用權的轉讓并不存在本質區別。基于此，對集體經營性建設用地出讓增值收益征收土地增值稅，是相對合理和妥當的。集體經營性建設用地作價出資（入股）行為，從權利變動角度而言，是集體經濟組織將集體經營性建設用地評估作價，為受讓人設立土地使用權，與以集體經營性建設用地出讓方式創設用益物權不存在本質區別。受讓人取得其使用權的同時，集體經濟組織取得作為對價的股權。在此過程中集體建設用地發生增值，亦應對該增值收益征收土地增值稅。《土地增值稅法》（征求意見稿）第二條規定出讓集體土地使用權或者以集體土地使用權作價出資（入股），屬于轉移房地產行為。該條規定認識到了集體經營性建設用地入市與作價出資（入股）的本質屬性，將出讓與作價出資（入股）的增值額納入土地增值稅的征收對象，值得肯定與贊同。

不過，在集體經營性建設用地出租入市場合，對集體經濟組織征收土地增值稅并不妥當。將《土地管理法》第六十三條第三款與第四款對比看，不難發現立法者將集體經營性建設用地入市與出租作為兩種不同權能對待，并采取了民法上物權債權兩項區分的思路，恢復了出租入市方式設定債權的法律效果（宋志紅，2020）。詳言之，集體經營性建設用地出讓創設的是土地使用權，該權利性質上屬于用益物權范疇；其出租產生的是土地租賃權，該權利性質上屬于債權范疇。因此，其出租不能被評價為轉移房地產行為，不應對出租收益征收土地增值稅。《土地增值稅法》（征求意見稿）第二條列舉的轉讓房地產行為中也不包含集體經營性建設用地出租，有充足且堅實的理論基礎，因而值得肯定。

綜上所述，集體經營性建設用地入市增值收益調節金取消后，改為征收何種稅種，現有學說均有其不足之處：集體土地入市所得稅緩不濟急，企業所得稅難以適用，土地增值稅合理性突出但難免以偏概全。可見，調節金究竟應當如何進行稅收化改造，需要進一步深入探討。

（二）基于入市方式的稅種配置機制

集體經營性建設用地入市增值收益稅制改革如何推進，是一項重大且復雜的課題。從法學方法論角度看，當一般概念及其邏輯體系不足以掌握某種生活現象或意義脈絡的多樣表現形態時，首先考慮的補助思考形式是類型化（卡爾·拉倫茨，2003）。據此而言，設計兼顧國家與集體利益的集體經營性建設用地入市增值收益稅收機制，不妨采取類型化思維方式，以其入市方式為邏輯起點進行分析。

1.出讓與作價出資（入股）：土地增值稅

集體經營性建設用地出讓、作價出資（入股）入市場合，應對土地增值收益征收土地增值稅，已如前述。土地增值額可依《土地增值稅法》（征求意見稿）第四條規定，定義為轉移房地產所取得的收入減除法定扣除項目金額后的余額。計算增值額時準予扣除的項目，可依《土地增值稅法》（征求意見稿）第六條規定，主要包括“開發土地的成本、費用”，以及“新建房及配套設施的成本、費用或者舊房及建筑物的評估價格等”。《暫行辦法》設計了兩種征收調節辦法：其一是標準辦法，以土地增值收益為計征對象，具體操作是以入市收入扣除取得成本和土地開發支出后計算凈收益，按凈收益的20%～50%征收調節金；其二是簡易辦法，無法核定入市土地取得成本時，按成交總價款一定比例征收調節金。《土地增值稅法》（征求意見稿）第十條沿襲了簡易辦法，“扣除項目金額無法確定的，可按照轉移房地產收入的一定比例征收土地增值稅。”該方法的優點是簡單易行，缺點是正當性不足。一方面，簡易辦法以入市收入作為征收基礎，所征繳的款項實際上是入市收入調節金，而不是土地增值收益調節金，這就偏離了調節金的內涵與目的。另一方面，由于沒有扣減入市成本，地方政府獲取的收益勢必大幅上升，歸屬于農村集體經濟組織及其成員的收益勢必相應減少，與公平合理的土地增值收益分配機制相悖。因此，將征稅對象從增值額變為銷售總額，改變了增值稅是對增加值進行征稅的基本要求，不宜被立法機關采納（程雪陽，2022）。筆者認為，集體經營性建設用地入市成本固然難以采取歷史成本法分宗據實核算，但也并不是絕對沒有核定扣除項目的技術方法。例如，可考慮采用標準成本法，即由政府參照本區域土地征收、土地收儲的平均成本，作為集體經營性建設用地入市的平均成本（馬翠萍，2022）。當然，平均成本法不能準確反映特定入市地塊的真實成本，算不上最優方案，但未嘗不是一種次優方案。相比不扣除任何土地入市成本的簡易方法，標準成本法更易獲得政府、集體經濟組織和農民的認可。準此以言，《土地增值稅法》（征求意見稿）第十條的正當性存疑，應予以刪除。

2.集體經營性建設用地出租：企業所得稅

如前所述，集體經營性建設用地出租入市，不能被評價為房地產轉讓行為，不適宜征收土地增值稅。筆者認為，對集體經營性建設用地出租所得的租金收入，應繳納企業所得稅。一方面，從納稅主體看，依《企業所得稅法》第一條規定，企業所得稅的納稅人是在我國境內的“企業和其他取得收入的組織（以下統稱企業）”。或有論者認為，集體經濟組織屬于民法上的特別法人，不屬于通常意義上的以營利為目的的企業范疇，向其征收企業所得稅是否名不副實？從《民法典》法人制度體系看，集體經濟組織法人與傳統企業法人相比，確有其獨特性。其一方面屬于經濟組織，具有營利性；另一方面具有集體利益保障性，集體成員通過集體經濟組織獲得分紅等收入。上述特點決定了集體經濟組織在法人體系中，與營利為主要目的的企業法人存在區別，也不同于農民專業合作組織（黃薇，2020）。但這并不構成對集體經濟組織課征企業所得稅的障礙。集體經濟組織固然不屬于企業范疇，但顯然屬于“其他取得收入的組織”，可以作為企業所得稅的適格納稅人。且從征稅范圍看，依《企業所得稅法》第六條規定，企業收入形式多種多樣，其中包括“租金收入”在內，故對集體經營性建設用地出租的租金征收企業所得稅具備明確的法律依據。

將集體經營性建設用地租賃收入納入企業所得稅調節時，亦應認識到其存在的弊端。從其入市實踐看，調節金納入地方財政預算管理，主要用于地方基礎設施和公益設施建設，以及對農村經濟困難群眾的社保補貼和特困救助。中央政府不從土地增值中獲取收益。但是，我國現行稅制下企業所得稅屬于中央與地方共享稅。集體經營性建設用地出租場合的調節金調整為企業所得稅，意味著地方政府只能分得企業所得稅的40%，由此造成的不利影響有二：其一，削弱地方政府推動集體土地入市的動力與積極性；其二，集體經濟組織本身及其成員分配的利益會相應減少。為破解企業所得稅的局限性，筆者認為應堅持系統性思維，在制定出臺《土地增值稅法》的同時，同步對企業所得稅分成方式進行修訂，在集體經營性建設用地出租場合，改變企業所得稅中央與地方共享稅的現有格局，例外地將其確立為地方稅，具體理由有三：首先，從企業所得稅一般原理看，基于稅源多寡和分布狀況、稅收征管要求及稅種與地方經濟發展的關系等因素，其作為地方稅主體稅種具有合理性與科學性（楊衛華和嚴敏悅，2015）。就集體經營性建設用地入市而言，企業所得稅歸屬于地方政府，有利于調動地方政府的積極性。集體經營性建設用地入市改革啟動前，地方政府財政收入很大一部分來源于土地征收。然而，隨著土地征收范圍的縮小，地方財政收入勢必大幅減少。在缺乏其他替代財源的情況下，集體土地增值收益將是地方政府財政收入的重要渠道。隨著農村經濟發展，企業所得稅勢必隨之增加，地方政府收入也會同步增長。其次，從中央政策看，地方政府在鄉村社會治理中承擔主體責任，事權和支出責任相適應的制度以及充足的財政收入是其履行公共職責的根本保證。為建立事權與財權相匹配的稅收體系，集體經營性建設用地出租收入的企業所得稅有必要保留給地方政府。最后，從稅權縱向配置原理看，企業所得稅定位于地方稅有其正當性。公共產品具有全國性、跨區域性與地方性三個層次。為實現效率最大化，不同層次的公共產品由不同層次的政府負責。中央政府的主要職責是實施宏觀調控，但對地方經濟、社會狀況無力作出管理。地方政府可以根據地方發展的特殊情況有針對性地供給公共產品，以低成本投入實現高效率產出，滿足不同地區居民的差異性需要。作為政府提供公共產品的補償，應對地方政府配置稅權（劉中建和陳偉，2018）。集體經營性建設用地屬于不動產，區位上具有固定性，地方政府對集體土地連續追加投資促進了其價值的提升，為體現對政府投入的合理補償，有必要將征稅權配置給地方。

三、再轉讓階段土地增值收益稅制改革：依流轉方式配置稅種

在集體經營性建設用地再轉讓階段，實踐中地方政府也對土地增值收益征收調節金。理論上，學者多主張基于對基礎設施的投入和流轉市場的監管，國家應以土地增值稅的方式參與增值收益分配（楊雅婷，2015；肖新喜，2019；陳耀東，2019）。筆者認為，集體經營性建設用地再轉讓環節，國家參與集體土地增值收益分配的機制，仍與再轉讓方式緊密相關。從地方實踐看，集體經營性建設用地再流轉可采取出售、交換、贈與、出租、作價出資（入股）等方式，進入土地二級市場。在上述方式中，出售、交換、贈與、作價出資（入股）會導致土地使用權人發生變更，因而屬于轉讓房地產行為，依法應繳納土地增值稅。《土地增值稅法》（征求意見稿）第二條所稱的轉移房地產行為未將這些形式包含在內，似乎存在立法不周延，其實不然。《土地增值稅法》（征求意見稿）第二條第一款第一項所稱的“轉讓土地使用權、地上的建筑物及其附著物”，解釋上不僅包括國有土地使用權，也包含了農村集體經營性建設用地使用權轉讓，故不構成立法漏洞。

值得注意的是，集體經營性建設用地出租屬于債權行為，由此形成的權利是土地租賃權而不是使用權。租賃權人轉租或轉讓租賃權，性質上屬于債權行為，不能被評價為轉移房地產，故不應對租賃權人獲得的收益征收土地增值稅，而應依《企業所得稅法》的規定征收企業所得稅。

四、土地增值收益內部分配：保障農民成員權

（一）土地增值收益應在集體與成員間分配

集體經營性建設用地增值收益應否向集體成員分配？地方實踐中，有的辦法規定集體成員不參與分配。例如，常熟市的相關辦法規定，集體經營性建設用地入市凈收益主要用于本集體經濟組織的經營性再投資發展、本轄區農村基礎設施建設、農村民生項目和公共服務運行維護等支出，但不得用于本集體經濟組織成員分配①。但更多地方的分配辦法規定，集體與成員增值收益分配比例實行下限控制。例如，海南省文昌市規定，農村集體經濟組織分配土地收益時，分配方案中應將不少于30%的收益留存集體經濟組織，剩余部分可分配給集體成員②。江西省鷹潭市規定，村集體可對入市收入進行提留，商業用地按不低于入市收入的10%提取，工業用地及其他經營性用地按不低于入市收入的5%提取③。

筆者認為，禁止向集體成員分配土地增值收益的做法不妥。從理論上看，農民作為本集體經濟組織成員享有成員權，分配集體土地增值收益是其成員權的貨幣體現，故集體經營性建設用地入市增值收益理應在集體成員中分配（崔文星，2021）。依《土地管理法》第六十三條規定，集體經營性建設用地是否入市，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。集體成員不能享有集體經營性建設用地入市所得收益，勢必導致集體土地入市動力不足，進而影響土地資源的優化配置。從實用主義角度看，只有允許集體成員參與分配集體土地增值收益，才能最大限度地激發集體土地流轉的內在動力。而且，農民的財產性收入來源本就有限，集體經營性建設用地入市所得收益如不向集體成員分配，不利于共同富裕目標的實現。

（二）集體經營性建設用地增值收益分配應實行下限控制

土地增值收益如何在集體與成員之間分配，學界認識不一。有學者主張，應以法律形式明確將土地增值收益完全界定給集體成員（李懷，2020）。有學者認為，應禁止將增值收益全部分配給集體成員個人，集體應提留50%以上的土地增值收益（肖新喜，2019）。 應當看到，在增值收益分配上，集體與成員之間存在利益沖突。村民基于利益最大化考慮，有將增值收益全部分配給個人的沖動。集體基于公共利益考慮，希望提留更多的增值收益。農村基礎設施建設、公益事業發展、困難成員救助等事項，客觀上需要資金支撐。農民集體只有保留足夠的收益才能夠切實履行公共服務職能，促進本集體經濟組織的可持續發展。解決雙方利益沖突的可行之道，是在尊重村民自治的前提下，適當引入國家管制。詳言之，土地增值收益分配是對集體重大資產的處置，事關集體經濟組織成員的權益，必須要由集體經濟組織成員按照民主程序共同決定，村民決議須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意方可有效。從實際調研數據看，大多數受訪農戶認可集體在農村公共產品和服務供給中的重要作用，同意集體提留部分增值收益（陸劍，2015）。當然，在極端情況下，村民會議可能決議增值收益全部保留給集體，或者全部分配給個人。為防止因集體短視而出現違反農民長期利益的情況，需要國家立法來確認該類決議的合法性和有效性邊界。至于農民集體提取增值收益的具體比例，由于各地經濟社會發展不平衡，法律上不宜絕對化地規定，可由地方政府綜合當地經濟發展水平、集體經濟組織物質積累多寡、村民富裕程度等因素，合理確定集體提留比例。

五、結語

集體經營性建設用地入市試點啟動以來，地方政府以征收調節金形式參與土地增值收益分配。該制度存在諸多不足之處，多年來在法外空間運行，有必要從立法角度予以完善。《土地增值稅法》（征求意見稿）取消調節金、改為土地增值稅的做法值得贊同，應適時通過施行。《土地管理法》第六十三條授權國務院就集體經營性建設用地出租、集體建設用地使用權出讓及流轉制定具體辦法，為土地增值收益分配的完善提供了契機。國務院在制定行政法規時，應將集體經營性建設用地增值收益分配的具體規則納入其中，為實務部門開展工作提供法律依據。

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