通遼市耕地保護工作的遠景分析

［摘要］當前的農業持續穩定發展面臨農業生態受損、耕地、淡水資源緊張等挑戰。作為糧食生產根基，耕地也正在遭受擠占、退化、污染、撂荒等憂患，“數量吃緊、質量下降、生態惡化”直接威脅我國糧食安全。當前耕地保護實施與監管的困境，尤其需要致力于管控數量、管理質量和管護生態。耕地保護將長期處于保數量、保質量、保生態“三位一體”的新常態中。通遼市作為農業大市，耕地面積約占內蒙古自治區五分之一，產能約占全自治區四分之一，耕地保護是保證地區糧食安全的首要任務。為此，首先要充分發揮國土空間規劃功能，做好產業結構調整，強化“集約節約”用地意識，努力形成資源節約型、環境友好型國土開發格局。其次要助力鄉村振興，做好鄉村規劃和種植養殖結構調整，建設美麗鄉村的同時，提高農村土地利用率。再者要多措并舉，增加地區水資源承載力，為耕地保護夯實根基。

［關鍵詞］耕地；保護；遠景；分析

黨的二十大報告提出“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨的任務仍然在農村。堅持農業優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。加快建設農業強國，扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興。全方位夯實糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，強化農業科技和裝備支撐，健全種糧農民收益保障機制和主產區利益補償機制，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”以上論斷為今后一個時期耕地保護工作指明了方向。本文圍繞通遼市耕地利用保護現狀，耕地保護面臨的難題，以及下一步耕地保護措施進行分析。

1 通遼市耕地資源的利用保護現狀

分析對耕地資源的開發、利用和保護，要與一定的社會經濟體制背景相結合。本文從1982年到1999年、2000年至2010年、2011年至2019年，2020以來四個階段進行分析總結。

（1）1982年至1999年通遼市耕地資源開發利用保護情況。20世紀80年代初期，我國全面落實了土地家庭聯產承包責任制，農民成了耕地真正的主人，釋放出高度種地熱情。市場經濟處于起步階段，大量勞動力集中在農村，大面積墾荒種植導致通遼市的耕地數量和質量呈逐年增長的態勢。耕地保護工作處于農民、政府半自發狀態，一定程度上存在過渡性開發和土地退化沙化的情況。據統計數據，1989年通遼市（哲里木盟）耕地總面積為4.825×105 hm2，1996年耕地總面積為5.34×105 hm2，年均增長7.5×103 hm2 [1]。隨著市場經濟和鄉鎮企業的快速發展，建設用地占耕數量逐年遞增，耕地保護的重要性越來越凸顯。為了遏制超額占用耕地快速增長的勢頭，國務院于1994年頒布《基本農田保護條例》，將耕地分為一級和二級基本農田，按照生產條件、產量等因素，明確其能否被建設占用。1998年全面修訂《土地管理法》，進一步明確了“國家實行基本農田保護制度”，依法劃定了基本農田保護區，“基本農田”正式入法。在《土地管理法》中嚴格明確了“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。1999年1月耕地占補平衡制度正式實施，國家對耕地的保護工作越來越嚴格，越來越規范，逐漸成為考核各級政府年度工作的重要內容。

（2）2000年至2010年通遼市耕地開發利用保護工作狀況。隨著工業化、城鎮化、市場化的深入發展，耕地保護工作面臨更大的壓力。尤其是國家退耕還林還草工程、西部大開發等一系列重大工程項目的實施，對耕地的占用、開發、保護提出更高的要求。據統計數據，2000年通遼市耕地面積9.89×105 hm2，2002年通遼市實有耕地面積為8.8×105 hm2，年均減少5.68%。面對全國耕地面積逐年減少的保護壓力，國家多措并舉開展耕地保護，一是落實最嚴格的建設用地審批和集約節約用地制度；二是從多部門、多渠道加大對農田水利設施建設的投入，旨在提高現有耕地質量，增加耕地數量，三是完善耕地占補平衡制度。根據通遼市統計年鑒數據，通遼市2010年耕地面積1.3477×106 hm2，與2000年相比增加3.587×105 hm2，年均增長3.14%。通遼市在保證經濟社會高速發展、保證工業化、城鎮化和大量基礎設施建設的前提下，耕地數量保持了逐年增加的良好態勢。在耕地質量建設方面，全市共實施土地整治規模6.7×104 hm2，其中新增耕地0.39×104 hm2，建成“田成方、林成網、管相連、路相通、旱能灌、澇能排”的穩產高產農田6.5×104 hm2，經測算通過土地整治可年均增加糧食產能（以玉米為例）3.39×108 斤。

（3）2011年至2019年通遼市耕地利用保護情況。隨著社會經濟高質量發展，耕地保護工作2011年以來從重視耕地數量保護開始向重視質量保護轉變，逐步構建了我國耕地質量管理的整體政策體系框架，建立了土地復墾等基本管理制度。2012年，黨的十八大報告提出“優化國土空間開發格局”“給農業留下更多良田”“嚴守耕地保護紅線，嚴格土地用途管制”等具體要求，開啟了我國耕地保護新時代。2017年，黨中央、國務院下發了《關于加強耕地保護改進占補平衡的意見》，對“堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度”的“最嚴格”定性和“加強耕地數量、質量、生態‘三位一體’保護”的原則闡明。同時提出“兩個絕不能”，即已經確定的耕地紅線絕不能突破，已經劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便占用。根據2011年度耕地變更數據調查及第三次土地調查數據，通遼市2011年和2019年耕地面積及結構情況如表1。

通遼市在嚴格落實“嚴守耕地保護紅線、嚴格土地用途管制”政策的前提下，實現了地區經濟社會高質量發展和耕地保護的雙贏，耕地數量保持了年均5.29%的較高增長速度，耕地質量實現了較大幅度提升，水澆地面積大幅增加，旱耕地面積穩中有降。

在加強耕地質量建設方面，“十二五”期間國家，明確將土地出讓收益重點投向農業土地開發、農田水利和農村基礎設施建設。“十三五”期間農村土地整治作為耕地保護的重要抓手，整治目標從以增加耕地面積、保障耕地占補平衡為主要目的，向以保護耕地、建設高標準農田、實現城鄉統籌發展為主要目的轉變，試點實施耕地輪作休耕、表土剝離、先建后補和旱耕地等整治。2011年至2019年，通遼市共實施各類農田水利整治項目規模7.034×105 hm2，新增耕地1.78×104 hm2，共建成高標準農田67.64×105 hm2。經測算通過實施農田水利整治項目可年均增加糧食產能（以玉米為例）3.231×108斤。根據農業部門統計數據，全市建成入庫的高標準農田面積6.667×105 hm2，占全市耕地面積31.27%，其中高效節水農田4.047×105 hm2，占高標準農田60.7%。通遼市“十二五”、“十三五”時期耕地質量、產能實現了穩步提升。

（4）2020年以來通遼市耕地利用保護情況。2020年以來，面對新形勢下的外部危機，以及全國第三次國土調查耕地面積減少1.13×108 畝的內部情況，為穩定糧食安全，國家陸續出臺了一系列耕地保護利用政策文件，實現了耕地保護利用的全面統籌。2019年，修正《中華人民共和國土地管理法》，強化耕地尤其是基本農田的保護，同時，將國家督察制度正式入法；2021年修正《土地管理法實施條例》，規定國家對耕地實行特殊保護，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地等。2022年，完成了“三區三線”劃定，劃定了耕地保護紅線和永久基本農田紅線[2]。同時完善了耕地占補平衡制度，建立了耕地進出平衡制度。2023年，耕地保護考核和糧食安全考核這兩項考核“合二為一”，實行耕地保護一票否決、黨政同責、終身追責。通過落實最嚴格的耕地保護制度，通遼市耕地面積逐年增長。2020年至2022年，通遼市在國家、自治區相關政策的大力支持下，多渠道籌措資金共建成耕地儲備庫項目0.38×104 hm2，新增耕地0.34×104 hm2，平均耕地質量等別達到13等，年均增加糧食產能（以玉米為例）0.35×108 斤。有力地保證了本地區建設占用耕地占補平衡的同時，實現了部分補充耕地結余指標在自治區范圍內調劑使用。

2 對通遼市耕地資源利用的制約因素分析

改革開放四十多年來，我國人口、經濟、社會的快速發展，以及工業化、城鎮化和農業現代化的持續高速發展，建設用地需求不斷增長，開墾補充耕地的力度也逐年加大，可供持續補充耕地的后備資源越來越少，補充耕地并達標的難度越來越大。中國社科院近期發布的相關報告顯示，到“十四五”期末，我國可能出現的糧食缺口達1.3×108t［3］。這表明，糧食安全仍然是當前必須高度重視的重大問題。通遼市作為農業大市，耕地產能占自治區的四分之一，2022年糧食總量達1.8675×108，占全區糧食總產量24%。通遼市耕地保護面臨的制約因素有以下幾個方面：

（1）受水資源承載力影響大。通遼市水資源匱乏，人均占有水資源總量1186 m3，是全區人均占有水資源量的55.3%，是全國人均占有量的60.6%，遠低于國際公認的人均占有水資源警戒線[4]。多年來持續干旱和上游產流區地表水開發利用加大，導致入境地表水量逐年減少，大多數河流處于多年斷流狀態。加之工業、農業及生活用水加劇，導致水資源短缺問題日趨嚴峻。通過對2022年全市水資源利用評價結果顯示，節水條件下通遼水資源承載力有所改善，但基礎仍較弱。由于水資源嚴重不足，也導致7.026×104 hm2旱耕地只能靠天吃飯，沒有灌溉條件。

（2）受沙化、荒漠化等生態環境因素影響大。通遼市位于科爾沁沙地腹地，科爾沁沙地范圍2.7363×106 hm2，覆蓋了通遼市近1/2的土地面積。科爾沁沙地范圍內耕地面積7.107×105 hm2，占全市耕地面積的33.3%[5]。如科左后旗北部沙荒耕地，耕地質量非常差，靠天吃飯。老百姓年頭好時耕地，年頭不好時棄耕或是放牧，作為穩定耕地長久保護難度很大。

（3）未利用地中耕地后備資源匱乏。依據2022年耕地后備資源調查宜耕面積144.32×106 畝，其中：其他草地9.331×105畝、鹽堿地3.211×105 畝、裸地0.93×104畝、沙地1.797×105畝。受草原保護、林地保護、水資源條件、集中程度、權屬情況等客觀因素制約可供開發的耕地后備資源有限。其中其他草地劃入基本草原比例較大，鹽堿地開發利用技術要求高。整體上看，通遼市耕地儲備開發利用存在開發技術難度高、可持續性不強等特點。

3 通遼市耕地保護的工作方向

當前農業持續穩定發展面臨農業生態受損、耕地、淡水資源緊張等挑戰。作為糧食生產根基，耕地也正在遭受擠占、退化、污染、拋荒等憂患，“數量吃緊、質量下降、生態惡化”直接威脅糧食安全。當前耕地保護實施與監管的困境，尤其需要我們致力于管控數量、管理質量和管護生態。耕地保護將長期處于保數量、保質量、保生態“三位一體”的新常態中[6]。通遼市作為農業大市，耕地保護應緊緊圍繞黨中央對自治區的戰略定位，立足通遼市國民經濟和社會發展第“十四五”規劃目標，重點做好以下幾方面工作。

（1）充分發揮國土空間規劃功能，做好產業結構調整，強化“集約節約”用地意識，努力形成資源節約型、環境友好型國土開發格局。科學合理編制地區國土空間規劃，健全用地、節地評價指標體系，加大對低效益、高產能產業退出關停力度；盤活對閑置低效土地的使用效率，加強對新增建設用地的節地評價，嚴格落實耕地占補平衡制度，嚴格控制占用耕地的數量和質量。在努力提高地區土地使用效率、保證經濟社會發展的同時，保持耕地數量和質量的相對穩定。

（2）助力鄉村振興，做好鄉村規劃和種植養殖結構調整，建設美麗鄉村的同時，提高農村土地利用率。科學編制鄉村規劃，合理調整種植結構，鼓勵應用節水灌溉技術，增加節水作物的種植比例，努力提高農田單產和地區水資源承載力。在尊重農民意愿的前提下，積極探索規劃農村集中住宅生活區，制定落實農民宅基地騰退還田、空心村、閑置住宅、宅基地的清理騰退辦法。嚴格控制新建宅基地面積和養殖、農用設施占用耕地，嚴格落實耕地“進出平衡”管理制度。努力形成全民集約、節約用地和建設和諧美麗鄉村的新觀念和新風尚。

（3）多措并舉，增加地區水資源承載力，為耕地保護夯實根基。主動融入國家開發戰略大局，積極承接東北老工業基地振興戰略產業轉移，繼續探索實施區域性河湖水系補給重大工程，全力建好科爾沁沙地“山水林田湖草沙”一體化生態修復工程，切實提高地區水資源保有量和供給能力。以土地資源和水資源為前提，科學合理規劃地區一、二、三產業總體布局，大力建設節水農業，努力提高二、三產業水資源重復利用率，繼續降低單位地區生產總值用水量比重。盡快形成高質量、低能耗、綠色可持續的地區經濟發展路子，建設生態宜居、產業合理、經濟發展、人民富裕的新通遼。

[參考文獻]

［1］烏蘭圖雅. 科爾沁沙地近50 年的墾殖與土地利用變化［J］. 地理科學進展，2000，19（3）：273-278.

［2］中華人民共和國自然資源部.2022 年中國自然資源統計公報［J］. 自然資源通訊，2023（7）：40-50.

［3］魏后凱，杜志雄.中國農村發展報告.2020：聚焦“十四五”時期中國的農村發展［M］.北京：中國社會科學出版社，2020：98-100.

［4］內蒙古自治區統計局. 內蒙古統計年鑒2022 總第35 期［M］. 北京：中國統計出版社，2022：159-160.

［5］伊日古，敖登高娃. 通遼市2007—2016 年耕地集約利用評價［J］. 山西農經，2023（6）：19-22.

［6］耕保進入“數質并重”新常態［N］. 中國國土資源報，2014.12.29.