地方立法社會治理功能的強化

2024-01-01 00:00:00米恒

中共山西省委黨校學報 2024年3期

〔摘要〕地方立法可以吸納地方社會治理探索經驗、規范地方社會治理運行、形成地方協同社會治理模式，進而在地方社會治理中發揮重要作用。但是當前實踐中，地方立法權限不明、立法質量有待提高、立法過程民眾參與不足、立法特色不鮮明等因素制約著地方性法規的社會治理效果。為此，應通過厘清地方立法權限范圍、規范地方立法活動、拓寬民眾參與地方立法渠道、提高地方立法精細化程度以凸顯地方特色等路徑，強化地方立法促進社會治理現代化的功能。

〔關鍵詞〕地方立法；社會治理；立法權限；民眾參與

〔中圖分類號〕D927 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2024）03-0087-06

作為提升地方社會治理水平的有效載體，地方立法在推動社會治理現代化進程中發揮著重要作用。2023年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）修改的一個重要內容就是對于設區的市相關立法事項范圍進行調整，修改后的《立法法》在設區的市的立法權限中新增了“基層治理”。中央賦予地方在社會治理領域進行立法權擴容，拓展了地方性法規在社會治理方面發揮作用的空間。可以說，高質量的地方立法必定進一步發揮法律體系的規范與引領作用，提升整體社會治理水平。

一、地方立法與地方社會治理的關系

法律作為一套行為規范體系，要在社會治理進程中發揮積極效用，需要搭建起國家層面法律體系與地方基層社會治理經驗之間良性互動的橋梁。地方性法規可以充分吸納基層自發形成的社會治理經驗，將其提煉上升到法律規范層面，發揮地方作為治理主體的積極性。同時，地方立法也可以有效規制行政權力運行，并融合社會形成協同共治的模式。

（一）立法依據：吸納地方社會治理探索經驗

社會治理能力的提升有賴于建立一套科學高效的制度體系，而這種制度供給僅靠自上而下的頂層設計是不夠的。綱領性文件，還需要結合法律自身的運作特點，轉化為一種技術治理方案〔1〕。我國幅員遼闊，各地區經濟社會發展不均衡，文化習俗差異較大，在基層社會治理方面，中央頂層立法設計可以在原則和方向方面作出宏觀規劃，卻很難通過單純的理性設計出適用于所有地區的治理規范體系。與中央統一立法相比，地方可制定出更具操作性、更符合治理實踐的法律。由于地方政府更接近基層一線，積累了更多治理經驗，掌握了更多治理信息，在長期治理進程中基層匯集的民間智慧演化出諸多自發秩序，這種在實踐中積累的治理嘗試，是地方立法資源的重要來源。充分提煉經過基層社會治理驗證且行之有效的治理經驗，將符合中央決策部署的治理舉措上升為法律規范，可以為社會治理注入源頭活水，全面提升基層治理效能。

（二）立法導向：規范地方社會治理運行

有效約束地方政府行政權力，使地方政府的治理權限在法治軌道上高效運行是國家治理現代化的必然要求。在個別地方的治理實踐中，主要領導的決策意志可以轉化為紅頭文件或治理政策，進而通過下發文件或者開會部署等方式主導城市發展、社會治理的方方面面。毋庸諱言，這種治理模式避免了立法過程中的冗長程序，具有高效便捷的優勢。但是由于其在決策之前并未廣泛聽取相關利益群體的意見，決策信息來源不充分，“拍腦袋”“一言堂”所作出決策的科學性往往難以保障，而高效的執行通常會進一步加重這種不科學決策所帶來的不利后果。個別地方通過紅頭文件的方式推進主要領導的相關規劃部署，這種缺乏充分論證的公共決策可能存在脫離實際、違反社會治理規律的風險，不僅會增加執行成本，造成社會資源的浪費，而且容易為所謂“發展目標”犧牲民眾合法權利。

設區的市擁有制定地方性法規的權力，有利于逐步把地方社會治理權限納入法治框架內。地方治理相關事項的公共決策必須在法定權限范圍內，遵循法定程序，并接受備案審查和立法監督，這在一定程度上可以避免公共決策的恣意性。納入立法程序的地方治理決策具有一定的包容性，允許利益相關人參與到決策部署的討論中來。地方立法所形成的草案應當向社會公開，允許民眾監督，進而最大程度地避免“政策之治”的封閉性。程序不透明和決策不公開容易產生“政策俘獲”現象〔2〕。可以說，通過將地方治理決策上升為地方性法規的立法過程，不啻于對決策形式和內容的一次全面體檢。經過立法程序審查可以最大程度地避免公共決策的隨意性，減少損害民眾利益的現象發生，節省社會運行成本。

（三）立法效能：形成地方協同社會治理模式

傳統理念的管理模式體現為行政權力的集中支配性，在社會管理一元狀態下，政府單方面意志可以決定社會發展的方向和進程。社會治理現代化則強調政府權力在運行過程中的包容性和協商性，社會力量不再僅僅是被治理對象，而是可以積極參與到社會治理中。在開放包容的社會治理環境下，政府并不是包辦一切，而是在與社會力量協商的前提下，形成協同社會治理模式。公共性是社會治理的靈魂，其本質特征在于政府、社會、民眾對公共生活的共同治理，是國家權力與民眾權利持續互動的過程〔3〕。推進社會治理現代化，需要充分尊重并發揮政府、社會、民眾等多元治理主體的作用，通過相應的制度程序使其相互溝通協調進而形成合力，最大限度地吸納社會力量參與社會治理，最終促進社會共識，提升治理效能。

地方立法秉持協同共治的理念，將社會力量納入治理主體范圍。地方立法與社會基層治理距離最近，在法規條文引導下可以充分發揮社會力量在社會治理中的積極功能。地方性法規在涉及多方利益時保持一種開放態度，將不同利益主體的訴求吸納為政策選擇的參考性因素，通過不同主體之間相互協商妥協，在多元利益中提煉出各方都可接受的共識。社會力量在地方性法規的規范引導下自主發展，有序參與到社會治理中來，有利于實現政府與社會的良性互動。地方性法規在制定時，應充分尊重基層社會既有自發秩序，并從中吸納有益的治理經驗。事實上，民間規范是一種地方性實踐智慧，在一定程度上體現了基層社會的自治狀況，可以成為地方立法的依據，地方立法也應當為民間規范建構的自發秩序留下充分的空間〔4〕。將民間規范上升為地方性法規，在規范社會力量的同時，保持其社會活力，有利于形成政府與社會協同共治的良性模式。

二、影響地方立法社會治理功能發揮的因素

自從2015年《立法法》修訂并賦予設區的市立法權以來，各地因地制宜制定了大量地方性法規，為地方社會治理現代化發展提供了法治資源。然而，囿于當前立法機制以及地方立法相關操作層面的問題，導致現實中地方立法促進當地社會治理的實際效果大打折扣。從社會治理現代化維度來看，影響地方立法社會治理功能發揮的相關因素主要有以下幾個方面：

（一）地方立法權限不明

地方立法權擴容后設區的市立法權限界定并不清晰。“地方性事務”所囊括的立法事項在現實中是模糊的，我國地方立法權限來源于中央賦予，事實上，并不存在專屬于地方立法權所謂的“地方性事務”，因此，在法律層面，很難用“地方性事務”來劃清地方與中央的立法邊界。2023年《立法法》在設區的市原有三大立法事項即“城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護”的基礎上新增了“基層治理”，而“基層治理”涵蓋的范圍具有一定彈性，目前缺乏清晰且權威的范圍邊界，各地立法機關在立法實踐中難免存在疑慮和困惑。立法權限不明在一定程度上制約了地方社會治理能力的提升。由于地方立法權在某些社會治理領域沒有明晰的界限，為了避免爭議，地方立法機關通常更傾向于將一些先行先試且具有地方特色的治理經驗摒棄在立法范圍之外，這就導致地方性法規中對上位法進一步細化的規則多，而地方創制性的立法較少。實際上，地方立法只有充分吸納本地區的社情民意才能更好地促進基層社會治理，地方性法規如果與上位法在結構內容方面存在類似重復性立法的話，就會因為其難以回應地方差異化治理訴求，而影響其社會治理效能。因此，厘清中央和地方的立法權限，是更好發揮地方立法促進社會治理現代化的關鍵。

（二）地方立法質量有待提高

設區的市地方立法權擴容同時伴隨著部分地方立法權的沖動擴張，地方立法數量的增加并不必然帶來立法質量的提高。個別地方為攀比往往導致大量重復立法出現。一些盲目的地方立法由于缺乏科學論證，立法之后的可操作性往往不高。地方立法要在社會治理進程中發揮作用，就需要準確把握社會治理現代化的規律。如果地方立法與社會脫節，則難以有效執行，不僅會使民眾對國家法律體系的權威性產生質疑，更會對基層社會治理起到反作用。當前，地方立法權的過度擴張對地方社會治理產生的不利影響主要表現在以下幾個方面：首先，政績式立法模式嚴重影響地方性法規的質量。部分地方在考核目標壓力下片面追求立法政績，采取抄襲上位法、模仿其他地市法規等方式，加快立法速度，造成立法過多過濫、內容高度雷同。過度追求立法數量和立法速度必然會犧牲立法過程中民主性、科學性等原則，最終弱化地方性法規的社會治理功能。其次，貫徹權力意圖的地方性法規適用程度不高。個別地方領導干部雖然不直接參與到立法過程中，但其意志對立法結果產生較大影響。這種缺乏專業性且不具有立法親歷性的做法會使立法脫離實際，即使立法通過的地方性法規也無法全面執行。再次，地方立法權的過度擴張容易滋生地方保護主義的土壤。片面追求立法數量就有可能忽略法律正當性基礎，轉而尋求本地區特殊利益，最終導致地方立法權擴容之后的功能異化。

地方立法如果不注重對立法質量的嚴格把控，那么產生的負面效果就會不僅僅局限于本地區內，立法的外溢現象還可能影響到更大范圍內的法制統一。地方性法規原本是通過民主形式來更好實現多元化社會治理的一種嘗試，過多過濫且在現實中難以執行的立法，不僅會對地方社會治理產生阻礙作用，而且會動搖地方立法權擴容的正當性基礎。評價一個地方立法工作的成績應當重“質”而不是重“量”，地方性法規必須提高適用過程中的可操作性，真正解決地方發展的現實問題。

（三）地方立法過程民眾參與不足

立法過程中民主程序如果履行不充分的話，地方性法規就容易成為貫徹執行行政權意志的工具，進而弱化其社會治理功能。近年來，影響我國地方性法規社會治理功能發揮的一個重要原因是，立法過程民眾參與度較低，地方性法規吸納民情民意的程度不高。這就直接導致有效治理信息得不到及時反饋，弱化了地方政府的公共服務效能。目前，我國社會組織雖然在數量上增長較快，但大多數組織對政府的依附程度較高，公信力不足，在社會治理方面發揮的作用較為有限，很難代表相關利益群體參與到地方立法過程中。許多關系到地方社會治理的立法事項涉及諸多利益主體，必須在規范要素范圍內充分整合協調各方利益。因此，立法階段就要允許不同觀點、主張充分交鋒辯論，在此基礎上尋求各方都能接受的最大公約數。當前，個別地方在立法過程中缺乏系統化整合不同利益訴求的平臺，提案人回答詢問的論辯博弈交流不充分，難以滿足民眾政治參與的需求。

利益相關群體缺位的立法往往會忽略其合法權益。比如，某市“制止和拆除違法建設規定”要求，供水、供電企業不得為違法建設提供水、電服務，已提供的，應當停止。然而，《中華人民共和國行政強制法》第43條規定，“行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定”〔5〕。可見，該地方性法規同上位法相違背，明顯侵犯了行政相對人的合法權益。所以，地方性法規要充分發揮社會治理功能，在立法過程中就必須聽取民眾意見，吸納利益相關社會組織的訴求，并將這些觀點融合為共同的價值規范。地方性法規只有在凝聚社會共識的基礎上，才能保證其科學性與可行性。

（四）地方立法特色不鮮明

現實中，理性建構出的社會規則不可能包羅萬象，也不可能解決所有的社會治理問題，基層基于問題導向的自發探索經驗往往會帶來正向的治理效果。當前，在眾多地方性法規中能夠反映地方治理特色的法律規范相對較少，大部分地方立法或是在中央立法框架內進行細化補充、延伸擴展，或是對其他地區法律規范同質化的借鑒。整體而言，地方性法規在地方社會治理方面呈現的特點不夠鮮明。

通過立法對地方社會治理的特殊問題進行闡釋和表達，解決地方特殊矛盾、發揮地方特殊優勢、反映地方特色治理的有益經驗，是地方立法的靈魂和真正的生命力所在〔6〕。有專業團隊依據《立法技術規范（試行）（一）》的要求，對現行有效的8000余部地方性法規和更加龐大的地方政府規章文本進行了技術性評價，得出的結論是：大部分都是對調整事項作出的大而化之的概述性規定，八成條文對行為模式進行了明確規定，但在相關的救濟、裁量、配套方面效果并不好，這意味著條文抽象性、孤立性較強，規定大而化之，使得有效的法規文本空間中，有實際操作價值的條文并不多，從而從整體上影響了法規文本質量〔7〕51。地方立法與地方社會治理距離更近，在收集社情民意方面具有信息優勢，在解決當地社會治理難題方面也更具有針對性。具有地方特色的立法規定能夠更加契合當地經濟發展現狀以及社會文化風俗，當地民眾接受程度更高，因而其適用性更強，在當地社會治理方面可以更好地發揮規范性作用。地方特色是地方性法規生命力的源頭，一些大同小異的地方立法不僅制約了社會治理活力，而且適用性差，浪費大量地方資源。如果地方性法規地域性不明顯、特色不鮮明，則意味著法條內容可能趨于籠統抽象，對本地社會治理實際操作性的指引不足，從而在整體上降低了地方性法規的質量。

三、強化地方立法社會治理功能的路徑

（一）厘清地方立法權限范圍

清晰界定地方性事務的范圍是實現地方社會治理法治化的前提。地方雖然可以制定地方性法規，但是其立法權限僅限于中央專屬立法權以外的相關事項。設區的市制定地方性法規的范圍局限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護、基層治理等方面的事項。由于現實中地方性事務形態多樣，所以地方立法權限范圍的邊緣地帶一直處于一種模糊狀態。在立法層面厘清地方性事務的具體范圍，梳理中央與地方立法界限，可以促進地方立法有的放矢，避免因立法范圍模糊造成的社會治理立法供給空白。地方立法應圍繞地方治理效能展開，架構起地方性事務與規范體系之間的橋梁，從而明晰地方立法權限范圍。

圍繞如何定義地方性事務，合理劃分中央與地方立法范圍，學界形成了“重要程度”“影響范圍”等學說。具體而言，“重要程度”學說認為，中央與地方立法范圍的劃分標準根據立法事項的重要程度進行確定，如果屬于重要事項就由中央立法；如果不夠重要就由地方立法〔8〕。由于“重要程度”本身太過抽象，將其作為界定中央與地方立法標準的可操作性不強。現實中，就一項事務是否重要更容易作出有利于中央集中立法的解釋，因為任何涉及立法的事務都不可謂不重要，地方立法的空間會被進一步壓縮。僅僅以重要程度作為劃分中央與地方立法權限的標準，客觀上會影響地方立法社會治理效能的發揮。“影響范圍”學說認為，應通過立法事項所影響到的區域范圍來劃定立法權限。如果立法事項影響范圍涉及全國，則由中央統一立法；事項影響范圍如果僅囿于特定區域則由地方進行立法。依據立法事項的影響范圍來劃分中央和地方的立法權限，不僅在劃分標準上具有客觀穩定性，而且在立法權分配方面也具有科學性。對于立法影響范圍，應當采取廣義的理解，結合利益、地域、事務性質這三個基本標準予以判定〔4〕。倘若某事項涉及的利益輻射全國，或者其在全國范圍內具有普遍影響力，則該事項屬于中央事務。此外，事務性質標準主要強調是否能對某一事務進行整齊劃一的處理。如果需要整齊劃一，應當在全國范圍內保持一致，就必須劃定為全國性事務。

事實上，“影響范圍”學說也只是提供了一種框架式粗線條的劃分中央與地方立法權限的方法，在立法實踐中，相關事項在涉及的利益訴求、影響范圍方面容易產生爭議，圍繞爭議事項，中央與地方不可避免地會產生齟齬。為充分發揮地方立法在促進地方社會治理中的功能，可以給予其更大的空間。地方立法可以在社會治理自主空間與全國統一標準之間尋求一種平衡，中央和地方立法權限的劃分是結合社會發展動態微調的過程，因此，需要建立一套具有規范性、可操作性的央地權力沖突解決程序，將央地關系調整納入公開、穩定、常態、可預期的法律制度軌道〔9〕。現階段可以通過合憲性審查機制來實現中央與地方立法權在統一性與多樣性之間的動態平衡。全國人大常委會法工委在對地方性法規備案審查過程中，可以對央地立法關系形成一種常規化、穩定性的調節，既可以給予地方立法社會治理實踐創新的空間，同時又確保地方社會治理創新不會破壞全國法制的統一性。

（二）規范地方立法活動

就促進地方社會治理而言，地方立法應當堅持必要性和可行性原則。地方立法要有成本意識，在立法過程中需要耗費高額行政成本，立法的各個環節都需要支出大量人力物力財力，要把堅持黨的全面領導貫徹落實到地方立法工作全過程各方面，把立法質量放在第一位，成熟一個，出臺一個，不斷提高科學立法、民主立法、依法立法水平，把有限的立法資源運用到解決社會治理的現實問題中。

首先，應在地方立法之前對其必要性、可行性及成本進行論證評估。地方立法必須結合當地實際，對當前社會治理難題提出有針對性的解決方案。地方性法規必須具有可操作性，執行該法律的成本不能太高，否則地方性法規在社會治理過程中難以持續發揮作用。應當由地方立法機關進行專題論證與評估，重點是評估立法的必要性，尤其是關注現有的上位法是否已經完善，是否確實需要單獨進行地方立法；是否能制定出具有當地特色的立法；當地是否具有必須立法的理由；立法擬解決的問題通過其他方式解決效果是否會更好；即使需要立法，也要看立法時機是否成熟、立法條件是否具備、立法執行機制是否完善等，因為對立法的評價不能局限于立法本身，而應當從執法的角度看立法，才能得出有價值的結論〔10〕。對地方立法進行科學評估，有利于避免盲目沖動立法項目的實施。可邀請一些業內專家、法律學者以及利益相關民眾參與立法評估，引導社會力量參與到立法評估過程中，發揮其專業性、獨立性特點，由其對相關立法事項的必要性作出更為中立、客觀的判斷。

其次，應健全完善科學的立法考核評價體系。立法活動有其本身應遵循的規律，高質量立法需要面向社會廣泛調研、多方論證，以立法數量為標準難以涵蓋立法工作全部。各地經濟社會發展情況不同，針對地方社會治理的立法也應充分體現當地特色，不能追求千篇一律的同質化立法。地方立法考核要有長遠眼光，重點關注當前及未來地方性法規實施的情況及其在社會治理過程中是否真正發揮實效。所以，要遏制重復性、無效性的地方立法，不能以短期立法數量來評定地方立法的工作實績，而要將地方性法規的關注點轉移到當地經濟社會發展及社會治理的實施效果上來。

再次，應確保地方人大在地方立法過程中的主導地位。借助地方立法權來實現地方行政職能，將地方立法權異化為落實個別領導意圖或實現行政職能的手段的做法，明顯與地方立法權擴容本意相違背。如果由地方政府主導地方立法來推進相關改革及社會治理的發展，盡管能解決一時之需，但常常會因缺乏民意基礎而致使其正當性、權威性受到質疑。所以，在地方立法實踐中，地方人大應主導立法流程，在整體立法格局中厘清多方主體間的關系，堅持黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與，進而避免立法受到地方保護主義及部門利益的影響，確保地方立法的公平性，從而發揮其社會治理的積極功效。

（三）拓寬民眾參與地方立法渠道

地方立法過程除了要保證人大代表、政協委員、專家學者、民眾代表等人員參與，聽取他們的意見之外，還要充分吸納社會組織參與到地方立法中來。基層在社會治理過程中已經形成了一些自發的既有秩序，各類社會組織往往是這些自發社會秩序的治理主體。相較于個體，社會組織可以更好地凝聚社會共識，提供基層治理智慧。因此，地方立法要充分把社會組織吸納到立法的各個環節中來，尊重各類社會組織的主體意識，促進其社會治理功能的發揮。地方立法不能僅僅局限于在立法草案信息公開環節向民眾征求意見，而應該在立法的各個環節同民眾形成有效互動，這就要求參與地方立法的民眾充分表達觀點立場和利益訴求。不同群體針對立法事項會有不同的觀點，只有在立法過程中充分溝通，就爭論的問題進行博弈并最終達成共識，才能更好地提高社會不同階層群體對地方性法規的認可度。地方立法就是要把不同層次的各類主體統一于規范之中，增強各類主體的自治意識與能力，這樣才有可能實現社會的良好治理〔11〕。總之，地方性法規的包容度越大，地方立法的社會治理效能越高。

（四）提高地方立法精細化程度以凸顯地方特色

為實現短期社會治理效果而采取粗放型地方立法模式，采用從重處罰及一刀切的社會治理方式是不可取的。從目前來看，罰款仍然是設區的市設計法律責任條款時的首選，要徹底扭轉“罰款萬能”的觀念，在從“管理”走向“治理”的今天，單純靠罰款來規范社會秩序是不現實的〔12〕。應當強化社會治理立法供給的精細化程度，社會治理“堵”不如“疏”，規范引導才是實現社會長治久安的根本措施。地方立法應當明確法律關系各方之間的權利義務，從而使社會治理的法律規范具備明確性、引導性及可操作性。從地方立法提升社會治理效能的視角來看，涉及社會治理的法律規范應當涵蓋行為模式和法律后果，詳細制定倡導民眾的行為模式和禁止民眾的行為模式，并明確相應的法律后果。法律規范的語言應當精準，避免使用模糊性或者解釋空間過大的文字。地方立法要防止社會治理處罰泛化濫化，多制定一些內容具體、可操作性強的法規條文。

要突出地方立法特色，就應當在地方治理過程中重視當地社會治理的現實問題，圍繞長期困擾社會治理的矛盾焦點，為提升地方社會治理實效展開立法調研。地方立法應重點關注社會治理過程中出現的新情況、新問題，在緊貼當地實際、與上位法不抵觸的前提下，突出當地獨特的治理之道。地方立法可以以“小切口”撬動基層“大治理”，比如，涉及鄉村社會治理的地方立法，可以參考借鑒部分“民間法”“習慣法”的合理做法，充分重視其在社會治理過程中的功能作用，將日用而不覺的傳統、慣例和習俗等民間社會治理方式提煉為地方性法規，充分發揮社會自發秩序的作用，讓具有地方特色的“習慣法”和民間調解方式成為地方社會治理法規的重要來源。面對基層社會治理難題，地方立法要有針對性，摒棄形式主義的大而全式的立法模式，將關注點放到立法效益和治理效能上，從而全面提升地方社會治理水平。

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