長三角一體化戰略下區域治理體系的現代嬗變與創新轉型

摘要：地方治理體系作為國家治理體系的重要組成部分，自改革開放以來發生了深刻變革，從改革開放初期的探索改革確立地方政府組織機構，到新世紀初期的深化改革提出服務型政府建設，再到新時代的縱深改革推動治理體系和治理能力的現代化，地方治理實現了從統治向治理、從管制向服務、從單一向多元的現代化轉變。江蘇省江陰市作為“科學發展的先行者”，近年來以江蘇省縣域集成改革試點、社會主義現代化縣域示范試點等為契機，積極主動融入長三角一體化戰略，不斷創新治理邏輯、重塑治理結構、整合治理資源，開啟地方治理體系現代化的新變革，對新時期推動區域治理創新發展、構建現代化地方治理體系、更好地發揮政府在長三角一體化發展中作用具有重要借鑒意義。

關鍵詞：長三角一體化；地方治理；江陰

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.06.008

隨著中國特色社會主義進入新時代，長三角一體化發展已進入最有利的窗口期，而中央將長三角區域一體化上升為國家戰略，更是為長三角區域的發展帶來了前所未有的歷史性機遇。長三角一體化不僅是區域合作的一體化，更是高質量發展的一體化，需要域內各地方政府充分發揮政府職能作用，積極構建區域內現代化治理體系，實現政府行為在不同政府主體之間的互認。江蘇省江陰市作為蘇南模式的發源地，近年來江陰借助江蘇省縣域集成改革試點、江蘇省社會主義現代化縣域示范試點等契機，通過創新治理邏輯、重塑治理結構、整合治理資源等治理變革，不斷推進地方治理向現代化邁進，從江陰的地方治理視角觀察當代中國地方治理體系的現代嬗變以及長三角一體化戰略中如何更好地發揮政府作用具有重要實踐意義，對新時期推動區域治理創新和現代化城市發展具有重要理論和實踐意義。

一、改革開放以后地方治理體系的歷史軌跡

地方治理是現代治理理論所倡導的多元式、參與式、分權式等理念的主要實踐場域。現代意義上的中國地方治理可追溯至清末民初，自孫中山先生提出“天下為公”之后，中國一直致力于尋求走向現代化的有效治理路徑，盡管在20世紀初期中國地方治理遭到了侵略戰爭的嚴重損害，但在新中國成立之后尤其是改革開放以來，中國地方治理通過不斷變革創新逐漸恢復興起、發展縱深。

（一）地方治理體系變革的濫觴——改革開放初期確立地方組織結構

在新中國成立初期，受國內外諸多因素影響，當時地方政府的管理機制主要借助的是蘇聯模式，強調集中權力和計劃經濟，中央政府和地方政府主要是呈現為單項的命令和服從關系，但是相比蘇聯而言，各地方政府的權力相對更分散一些。1978年肇始的改革開放，不僅是一次充分釋放政府活力、發揮政府職能的改革過程，也是一次有效激活市場動力、發揮社會自主性的改革過程，而這一時期也正是地方治理逐步興起、地方治理體系探索變革的重要時期。改革開放之后，中國掀起了一輪新的行政體制改革，逐步確立了現代地方政府的組織架構和體系流程，并通過《憲法》《地方組織法》的修訂，明確了中央和地方的職權關系，認可了地方政府的主體地位，賦予地方政府一定的經濟社會管理權限，既極大地釋放了地方政府的經濟主體活力，也一定程度上激活了地方政府治理發展的內生動力。在這一時期，國內不少城市也紛紛開啟地方治理的轉型與改革，推動了一系列體制機制改革，基本確立了基層社會組織的基本框架，構建了具有一定體系性的社會治理的新格局，各城市社會活力和組織活力也逐漸得到釋放。與此同時，在全國范圍政府機構改革的浪潮下，不少地方政府也開始著眼于精簡機構、縮減編制等體制改革，不過這一時期尚未觸及政府職能的深層次轉變，基層社會自治還處于較低水平，政府、社會、市場之間的關系尚未厘清。

（二）地方治理體系變革的推進——新世紀初期開啟服務型政府建設

1992年，鄧小平的南方談話正式確立了市場經濟的主體作用，不僅讓市場機制在經濟發展的活力得到充分釋放，也逐步推動了地方治理體系市場主體的形成和治理體系的變革，這一時期也是地方治理體系不斷探索變革的重要轉型時期。隨著市場經濟的快速發展，新世紀初期我國居民的生活水平也得到快速提升，而公共產品和公共服務的需求開始日益凸顯。因此，黨的十六大明確提出要“完善政府社會管理和公共服務職能”，地方政府開始將職能重心轉移到提供社會管理和公共服務上來，逐步完成了建設服務型政府的理念轉變。這一時期，不少城市的政府職能開始逐漸由過去的“管理型”向“服務型”轉變，包括江陰在內的一些先進縣（市）、區搶抓服務型政府建設機遇，主動轉變政府職能、提高政府服務質量，通過創新政府購買服務、提供政策輿論引導等方式，組織和利用社會各類資源，實現政府與企業和群眾的良性互動，涌現出一批如“蘇南模式”“珠江模式”等地方創新發展案例，但總體看來，雖然這一時期地方政府治理的水平有了較大突破，但在治理的手段方式、體制機制、思維理念上仍需進一步突破，政府、社會、市場、人民之間的關系也需進一步厘清。

（三）地方治理體系變革的縱深——黨的十八大之后走向現代化轉型

江陰市作為長三角區域內的重要城市之一，其地方治理實踐在黨的十八大之后發生了顯著變革，走向了現代化轉型。這一轉型不僅體現在治理體系的結構和運作方式上，而且反映在治理理念和治理能力的全面提升上。從政策導向上看，江陰市堅持以人民為中心的發展思想，強化服務型政府建設。在長三角一體化戰略的指導下，江陰市政府積極對接上海的發展溢出效應，加強與周邊城市的交流合作，共同推進區域治理體系和服務能力的現代化。江陰市在推動地方治理體系變革中注重頂層設計與地方實際相結合。通過深化“放管服”改革，簡政放權，轉變政府職能，提高行政效率。同時，積極探索基層治理的有效模式，如新型城鎮化下的社區治理、鄉村振興戰略的實施等，不斷優化治理結構。江陰市強調科技創新在地方治理現代化中的支撐作用。依托長三角區域內雄厚的科技資源，江陰市加大智慧城市建設力度，運用大數據、云計算等信息技術提升治理效能，實現信息共享和數據聯動，推動政務服務向數字化、智能化方向發展。此外，江陰市在社會參與和公眾利益表達機制上也進行了有益嘗試。鼓勵社會組織、企業和公民參與公共事務管理，發揮社會監督作用，構建共建共治共享的社會治理格局。同時，通過公開透明的政府決策和公共服務平臺的建設，增強群眾的獲得感、幸福感和安全感。在環境保護和綠色發展方面，江陰市堅持生態優先的原則，將生態文明建設納入地方治理體系。嚴格控制污染物排放，推行清潔生產，努力實現經濟發展與環境保護的雙贏。江陰市在黨建引領下推動地方治理體系變革，加強黨的建設新的偉大工程，確保黨始終總攬全局、協調各方，發揮黨組織在地方治理中的核心領導作用。

二、長三角一體化戰略中江陰地方治理體系的現代重構

長三角一體化戰略中如何更好地發揮政府作用，關鍵在于打破各地行政壁壘，尤其是要主動拆除、取消各種行政壁壘和潛規則，讓渡部分行政權力，要讓政府行為不越位、不缺位，構建現代化的地方治理體系。江陰作為科學發展先行者，經過改革開放四十多年的治理發展，一種既體現現代社會治理特征又富有江陰地方特色的現代地方治理體系已初步形成。特別是在江陰被選定為江蘇省內唯一的縣級行政區域進行全面綜合改革的試點之后，該市以系統整合為核心導向，將行政管理體系的改革作為整個綜合改革計劃中的開局之舉。這一戰略舉措的實施，標志著江陰在全省范圍內率先邁出改革的第一步，再次推動江陰地方治理體系的現代重構，也為全面深度融入長三角一體化搭建了堅實基礎。

（一）治理邏輯——現代建構、體系重塑

縱觀中國地方治理體系的嬗變過程，尤其是江陰地方治理的現代化演進，可以發現國家治理體系或是地方治理體系變革演變過程中都遵循著一定的內在邏輯。首先是國家與社會關系的互動邏輯。國家與社會的二元化思想最早由黑格爾提出，馬克思在黑格爾理論的基礎上進行批判繼承，認為國家從社會中產生，又會最終回歸到社會，國家與社會的關系是由統一到分離再到融合的過程。江陰的地方治理體系變革也一直圍繞著國家與社會關系的互動框架中進行，由地方政府機關代表的國家權力早在20世紀中后期便率先發展鄉鎮企業，推動“蘇南模式”的大放異彩。同時，又啟動了企業產權制度改革，通過對資本經營模式的創新探索，帶領江陰的鄉鎮企業和民營經濟逐步異軍突起，從而成就了獨樹一幟的“江陰板塊”。江陰目前作為江蘇省唯一的縣域集成改革試點城市，在全國率先試點強鎮擴權改革，形成了以徐霞客鎮為范式的改革試點成功鎮。其次是政府與市場互動的邏輯。在經濟結構的調整與改革中，政府與市場之間的互動關系始終是一個核心議題，這種關系的性質和動態直接影響著體制改革的深度與廣度。政府，作為人類社會文明進步到一定時期后的必然結果，承擔著維護市場秩序、促進資源合理分配等重要職能，市場是人類發現的資源配置的有效自發形式。在改革開放之后，國家層面讓市場在配置資源中發揮了更大作用，而江陰也緊抓改革開放的機遇，較早地認識到市場的作用，正確地處理了政府與市場的關系。一方面，結合自身的發展特點搶占市場機遇，逐步減少政府對資源的直接配置、對市場的管理干預；另一方面，積極為企業創造優良公平的市場環境，提供市場無法提供的公共產品和服務，理順各治理主體間的合作關系，推動政府和市場的良好互動。最后，在遵循國家與社會、政府與市場關系的基礎上，順應經濟社會發展和地方治理的內在規律，推動地方治理體系的現代重塑。

（二）治理結構——橫向重組、縱向放權

國家治理體系是由一系列治理制度架構而成的一個復雜系統，治理結構是構建現代化治理體系的重要組成部分，也對政府治理的高效與否起著至關重要的作用。江陰市長期以來一直致力于打造科學高效的政府治理結構，尤其是進入新時代以后，借助集成改革和社會主義現代化試點等契機，掀起新一輪的現代化行政體制改革。橫向重組方面，江陰市通過加強與長三角區域內其他城市的協作聯動，突破傳統的行政區劃限制，促進了資源共享和優勢互補。江陰市在區域規劃、產業發展、環境保護等多個領域與周邊城市建立了緊密的合作關系。例如，江陰與上海、蘇州等城市共同制定區域發展規劃，協調產業布局，共同打造具有國際競爭力的城市群。這種跨區域的協作模式，不僅優化了資源配置，還促進了區域經濟的整體提升。在縱向放權方面，江陰市充分利用上級政府下放的權力和政策自主性，靈活制定和實施了一系列符合地方實際的發展策略。市政府根據本地經濟社會發展的特點，采取差別化的政策措施，推動了經濟結構優化升級和產業轉型。同時，江陰市加強對基層政府的指導和支持，提升基層治理能力，使基層政府能夠更好地響應民眾需求，提供精準、有效的公共服務。為了適應橫向重組與縱向放權帶來的治理結構變革，江陰市不斷推動制度創新和機制建設。建立區域協調發展機制、跨區域公共事務管理機制及區域市場一體化機制等新型治理工具，以應對傳統治理模式在一體化進程中遇到的挑戰。這些機制的建立，為區域內各要素的自由流動和高效配置提供了有力保障。

（三）治理資源——多維整合、多元協同

大數據及現代信息技術的創新和應用為政府治理帶來了深刻的變革，對政府的治理理念、治理方式、治理結構均產生了重要影響。江陰市在推進地方治理體系變革的過程中，始終秉持與時俱進的理念，不斷追求創新與完善。該市致力于打造以大數據作為關鍵支撐的智慧政府框架，旨在通過智能化手段優化治理效率。在這一戰略布局下，江陰市首先著手利用大數據技術對資源進行整合，細致梳理并聯通了各類數據資源，有效解決數據分散、重復以及沖突等問題，成功構建了包含統一事項庫、企業庫、人員庫、投資項目庫、電子證照庫等在內的多個資源數據庫。進一步地，江陰市還積極探索“互聯網+”的應用，創造性地開展村級醫療互助新模式。這一模式將補助流程、村民報銷、資金管理等環節全部實現標準化和線上化操作，極大地簡化了以往繁瑣的手工操作流程，減少村民因報銷而產生的往返奔波，同時也降低了村民獲得救助時的交易成本。這種高效、便捷的服務模式因其顯著的成效，已經被全國上千個村莊所借鑒和推廣，展現了江陰市在地方治理現代化道路上的引領作用和影響力。其次是通過網格化管理創新治理，按照“橫向到底、縱向到邊”的思路，在全市共劃出三級網格，打造出“市指導、鎮街主抓、村社區負責”的三級聯動管理機制，網格化管理平臺匯聚了全市所有相關部門的各類事項，實現基層治理的全域聯動和多元協同，形成“快、細、全、專”的網格化管理系統，構建規范有序、全程可控的網格化業務操作體系。

三、長三角一體化戰略下地方治理體系的創新展望

當前正處于長三角一體化戰略的重要歷史機遇時期，面對人民群眾訴求日益多元、區域發展競爭日趨激烈的局面，更加需要進一步創新地方治理模式、提升地方治理水平，全面深度地融入長三角一體化發展進程。江陰地方治理體系的現代重構不僅為推動國家治理體系和治理能力現代化貢獻鮮活的地方治理經驗，也對區域內省區市如何更好地發揮地方政府作用、融入長三角一體化進程中具有一定的啟示作用。

（一）革新治理思維，樹立多元化、法治化、精細化的治理理念

針對當前推進長三角一體化存在的區域發展不平衡、行政壁壘矛盾突出等現實困境，迫切需要區域內各級政府積極革新治理思維、創新治理理念、打破體制機制障礙。傳統的地方政府治理理念往往滯后于地方政府治理的實踐，因此地方政府的治理理念需要擺脫過去“頭痛醫頭、腳痛醫腳”“人走政息”“救火隊員”等治理困境，而是要尋找和重構能適應地方治理實際的現代化治理理念。一是要樹立多元化的治理理念。傳統的治理思維往往把地方治理的主體單純地看作是地方政府，而忽略了廣大人民群眾、社會組織、企業等主體，隨著市場經濟的發展和民主政治的深化，需要打破傳統的一元主體思維，將群眾、社會組織、企業等主體融入基層治理領域中，發揮公共參與的多元協同治理作用。例如，江陰市創新實行的網格化治理，打造“一長五員”網格員隊伍，全員參與共治，正是多元協同治理理念的生動體現。二是要樹立法治化治理理念。傳統的治理過程中常常會出現治理主體法治意識淡薄、官本位思想為主、缺乏契約觀念等問題，這些無疑對社會治理的創新發展起到一定制約作用。因此，地方政府需要強化法治意識，認清自身職能定位，形成正確的權力觀念，構建廉潔清明、公平公正的法治化治理生態，提高法治治理的綜合水平。在江陰市的行政體制改革中，特別是在授權與賦能方面，該市始終遵循著一條清晰而務實的路徑——“江陰急需、市縣同權、法律許可”。在這一原則指導下，江陰努力做到“在不違背法律規定的基礎上，盡可能地下放權力，應當下放的權力全部下放”，通過這樣的方式，成功構建了一個權力與責任相匹配、科學且規范的新型市鎮（街道）園區權責體系。江陰還強調了樹立一種精細化的現代化治理理念的重要性。這種理念的轉變，從傳統的“社會管理”模式向更為先進的“社會治理”模式的轉變，不僅反映了地方官員在治理觀念上的深刻變化，也標志著地方治理實踐從過去的粗放式、經驗式管理，向更加精細化、高效化的現代治理模式的有效演進。這種轉變旨在通過更精確的治理手段和方法，實現社會管理的高效化和科學化，以滿足公眾對美好生活環境的期待和需求，推動社會的持續和諧發展，這就要求地方政府在治理過程中要摸清實際情況、厘清工作思路，努力突破治理過程中的重點難點，為人民群眾提供更加多樣化、個性化的服務，提高人民群眾的獲得感和幸福感。例如，江陰市近年來推行的基層治理“一張網”、業務辦理“一窗辦”、政務服務“一門式”等改革，也都是治理理念現代化轉變的生動體現，不僅為人民群眾真正的解決了實際困難，也有效推動了地方政府治理理念的變革與發展。

（二）深化改革力度，處理好政府與市場、社會、人民之間的關系

在全面深化改革的過程中，如何處理好政府、市場、社會、人民之間的相互關系始終是發展中的重要課題。一方面，政府在治理過程中要發揮一定的主導作用，為市場主體的與社會組織提供更多的空間與舞臺。隨著全球化的日益深化和中國經濟社會的發展轉型，中國在國家治理方面將面臨更加復雜的挑戰，為了應對全球化治理過程中的各類復雜問題以及全面深化改革的順利實施，各地方政府需進一步加強政府間的合作程度以及頂層設計的能力水平，對于各個地方的治理可以從橫向和縱向治理體系入手，設計具有地方特色的改革路線圖，并在時間和空間兩個維度上制定地方改革的時間推進表，同時還需對治理體系作出不斷的漸進性調適，提高改革的系統性、精準性和高效性。[8]另一方面，政府在改革過程要堅持以人民為中心，打造更有利于為人民群眾服務的現代化治理體系。地方治理改革的目的最終是為人民謀福祉。因此，在新時代的現代化地方治理體系構建過程中，必須處理好黨和政府與人民群眾的關系，要從當地群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，讓地方治理的改革成果更多地惠及更多的地方百姓。例如，江陰市在改革中緊緊圍繞實現縣域治理體系和治理能力現代化的根本目標，針對當前縣域治理中普遍存在的治理難、辦事難、集成難等共性問題，構建集政務、治理、救助、生活、安全為一體的現代化地方治理體系，集中體現了改革的系統性、整體性、協同性和以人民為中心的治理理念。

（三）創新治理方式，構建具有地方特色的現代化治理體系

江陰市作為江蘇省的經濟強市，其地方治理的現代化探索不僅對于本市的發展具有重要意義，也為長三角區域治理提供了可借鑒的經驗。在構建具有地方特色的現代化治理體系過程中，江陰市注重創新治理方式，以適應不斷變化的經濟社會發展需求。要以信息技術為依托，創新智能化、數字化的現代地方治理模式。隨著互聯網、大數據、人工智能等新興技術的發展，人類的生產、生活方式發生深刻轉變，信息時代人民群眾的公民意識也逐步覺醒，這些都推動和倒逼著治理方式、治理觀念的轉變，在創新構建地方治理體系中要充分挖掘新興信息技術在動態化治理、個性化服務、智能化服務等方面的優勢，以數字治理為基礎、信息化技術為支撐，打破信息壁壘、統籌各方資源，積極探索構建新型社會服務管理體系，不斷推進社會治理的變革步伐，積極打造現代化的地方治理新格局。在推動治理現代化的同時，積極探索社會治理多元化。江陰市政府鼓勵社會組織、企業、公民等多方參與公共事務管理，形成共建共治共享的社會治理格局。通過公—私伙伴關系（PPP）模式，引入民間資本參與公共基礎設施建設，既緩解了政府財政壓力，又提高了項目運營效率。此外，江陰市還注重發揮社區的作用，推動社區自治，使居民能夠直接參與到社區事務的治理中來。法治是現代治理的基石，加強法治建設，依法推進治理體系和治理能力現代化。通過完善地方法規，加強行政執法和司法保護，保障公民權益，維護社會公平正義。同時，江陰市注重提升公務員的法律素養和依法行政能力，確保政府行為合法合規，提高政府公信力。

說明：本文系2023年無錫市委黨校系統研究課題階段性成果。

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Modern Transformation and Innovative Transformation of Regional Governance System under the Integration Strategy of

the Yangtze River Delta

——Analysis Based on Local Governance Practices in Jiangyin

Kong Jianhan

（Jiangyin Municipal Party School of the Communist Party of China， Wuxi 214413， China）

Abstract： As an important component of the national governance system， the local governance system has undergone profound changes since the reform and opening up. From the exploration and establishment of local government organizational structures in the early stages of reform and opening up， to the deepening reform in the early 21st century proposing the construction of a service-oriented government， and then to the deepening reform in the new era promoting the modernization of the governance system and governance capacity， local governance has achieved a modernization transformation from rule to governance， from regulation to service， and from singularity to diversity. As a pioneer of scientific development， Jiangyin City in Jiangsu Province has actively integrated into the Yangtze River Delta integration strategy in recent years， taking the opportunity of the Jiangsu Province County Integration Reform Pilot and the Socialist Modernization County Demonstration Pilot. It continuously innovates governance logic， reshapes governance structure， integrates governance resources， and initiates a new transformation of local governance system modernization. This is significant reference for promoting regional governance innovation and development， building a modern local governance system， and better playing the role of the government in the development of Yangtze River Delta integration in the new era.

Key words： integration of the Yangtze River Delta; local governance; Jiangyin

■責任編輯：王" 縉