預防與控制：能源市場準入制度因應“雙碳”目標的法律機理

摘要：能源結構低碳化轉型作為“雙碳”目標推進的重要戰略，需要一系列制度措施來促進“清潔用能”和“能源供給”兼備的能源結構格局之形成。市場機制是能源結構低碳化轉型的主要驅動，而能源市場準入制度是發揮市場機制秩序穩定與風險防范作用的重要約束和規制工具。因此，能源結構低碳化轉型須構建完善的能源市場準入制度予以落實。傳統能源市場準入制度對低碳治理的規制存在局限，革新的能源市場準入制度應當體現出維護能源市場秩序與氣候公共利益實現的雙重價值追求，功能定位在“預防—控制”的二元結構?！邦A防—控制”的功能定位呼喚能源市場準入制度明確更為科學的立法導向，該制度的規范建構須分別在“碳源”階段與“碳流”階段實施不同的功能分配、資源整合與立法策略：前者聚焦于調適能源開發利用中傳統化石能源、清潔能源與可再生能源的比例，促進能源結構的低碳升級；后者注重能源產業的資質準入與行為監督，在保障能源合理供給的基礎上強化低碳治理。由此切入，能源市場準入制度的革新應當按照統一性與差異性相結合的原則，從能源供給與低碳控制兩個層面歸納所涉制度要素并對之定性，進一步完善準入標準、許可事務、準入審批與后續監管等要素的規范形態，充實規范內容與程序結構，提升制度能力。具言之，一是以協調能源供給與低碳控制為原則，注重不同能源準入情景下需要何種強度的資格準入、規模準入、項目審查等標準的實踐性指向，形成具備穩定性與定量性的準入標準；二是以“能源供給的必要性”和“碳風險程度”為劃分標準，根據不同能源開采企業與加工轉換企業的特性來識別差異化的運營需求與行為要求，進而厘定各類能源產業的許可條件設定與事務分配；三是以準入審批與后續監管并重的結構化聯結為理念，構建以“準入事務與標準的履行能力”為中心的專項審查模式與以“能源供給與低碳控制的義務履行實效”為中心的后續監管模式，強化被準入主體的能源服務供給與低碳義務的履行。

關鍵詞：能源法；“雙碳”目標；市場準入；能源結構；行政許可

中圖分類號：D922.67;F426.2" 文獻標志碼：A" 文章編號：1008-5831（2024）04-0198-14

“雙碳”目標是中國為促進綠色低碳發展、積極應對全球氣候變化而確立的國家戰略。能源結構優化是實現“雙碳”目標的核心引擎，而作為能源結構優化重要調控機制的能源市場準入制度，無疑是推進“雙碳”目標實現的重要一環2024年《政府工作報告》在明確強調“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”的基礎上，提出要“著力推動產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等方面制度規則統一”；《“十四五”現代能源體系規劃》《國家發展改革委 國家能源局關于完善能源綠色低碳轉型體制機制和政策措施的意見》《新時代的中國能源發展》（白皮書）等能源領域的政策類文件都明確強調要落實與完善能源市場準入相關制度。。然而目前，我國能源市場準入制度的規范體系僅配置了尚不完善的“許可—審批”結構，在組織法、行為法、程序法缺乏實施規則，對傳統能源與可再生能源之間差異性的涉碳風險與許可權益紛爭語焉不詳，對能源市場準入制度如何適應能源結構低碳化轉型的諸多特性更是鮮有提及?；诖耍壳皩W理探討上尚未形成專門化的問題意識，故而成就本文的關鍵在于：傳統以穩定能源市場秩序為目標的能源市場準入制度在面對“雙碳”目標時該如何自洽？恰逢《中華人民共和國能源法》（以下簡稱《能源法》）立法之際，本文嘗試跳脫于單一的規范視角而回歸到功能角度，梳理能源市場準入制度不同作用階段應當遵循的主導功能，進而析論準入許可的制度構造與規范表達，以期對能源市場準入立法提供助力。

一、能源市場準入制度與“雙碳”目標之內在聯系

能源結構低碳化轉型作為“雙碳”目標推進過程中的重要環節，需要構建專門化的市場機制來調控轉型過程中的治理格局與市場風險，而完善的能源市場準入制度是發揮市場機制秩序穩定與風險防范作用的重要約束機制與規制工具。

（一）“雙碳”目標的關鍵在于能源結構的低碳化轉型

“雙碳”目標的提出及其價值內涵的確立，成為新的歷史時期下指導社會經濟發展和法治實踐的基本理念取向。在實現“雙碳”目標的過程中，對以化石能源利用為主的溫室氣體排放源進行防控和治理是無法繞開的現實任務和重要主題［1］：宏觀上，需要生產生活模式從偏重經濟發展的“速和量”為特征的傳統發展路徑轉向以追求經濟發展的“質和效”為目標的現代化發展路徑；微觀上，生產生活模式的低碳轉變需要以制度推動能源結構完成以可再生能源為導向的變革［2］，即圍繞“溫室氣體減排”這一目標，通過提升能源利用效率、降低化石能源利用比重以及擴大清潔能源、可再生能源的利用容量實現能源結構調適［3］。此種關聯性在“事務本質—政治指引—經濟發展”的制度環境催動下，可以在制度建構層面視為實現“雙碳”目標的關鍵鑰匙。

首先，在“動能—事務本質”層面，作為生產生活本質的能源結構優化無疑是“雙碳”目標的基本訴求。由于生產生活等經濟活動都必然伴隨著大量溫室氣體的排放，而化石能源的使用規模和強度是導致溫室氣體排放量快速增長的最主要因素［4］。這表明建立在傳統化石能源基礎上的高碳能源結構難以適應氣候變化的治理需要，能源結構低碳化轉型具有不可逆轉的時代趨勢。因此，能源系統需要改變和調整以煤炭等化石能源為主導的結構現狀，既要在能源供給側優化低碳能源供給體系，又要從能源需求側打造清潔能源利用體系［5］，以降低高碳能源的市場占有比例進而實現能源利用的脫碳與低碳化，這應當是“雙碳”目標實現過程中的基本點。

其次，在“價值—政治指引”層面，“雙碳”目標的價值宣示為能源結構的低碳化轉型提供了動力?！吨泄仓醒?國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》明確提出要“以能源綠色低碳發展為關鍵”，《“十四五”現代能源體系規劃》也表明“能源低碳轉型進入重要窗口期”。這意味著，當前需要根據“雙碳”目標的降碳要求，協同推進能源結構低碳轉型與供給保障，要通過能源結構調整對能源開發利用，對加工轉換的類型、規模和強度進行重新安排與定位，推動形成生產生活方式的綠色低碳變革。

最后，在“載體—經濟發展”層面，能源結構低碳化轉型符合經濟發展的客觀規律與未來趨勢。隨著“雙碳”目標的規范性對經濟發展格局的影響力愈見明晰，經濟發展作為能源開發、利用的機制載體，理念和格局也將發生一系列深刻的變化，體現為以綠色、低碳、可持續性為主要趨向的現代化發展路線。這意味著經濟發展模式、市場生態以及與經濟發展模式有著密切聯系的能源結構需要全面轉換。因此，我國能源結構應當與“雙碳”目標的實現訴求相匹配，既要對以化石能源利用為主的傳統工業進行轉型優化，減少化石能源的投入量和消耗量；又要依托清潔能源與可再生能源形成新的產業體系，在傳統能源領域持續去產能和清潔化，以此合理配置煤炭等化石能源在能源結構中的占比。

（二）能源結構的低碳化轉型需要市場機制的驅動

能源結構的低碳化轉型，主要是通過采取一系列制度措施來提高傳統化石能源利用過程中的脫碳與低碳化，并逐步提升清潔能源與可再生能源的產出能力和水平，最終構建“清潔用能”和“能源供給”兼備的能源結構格局。相較于政府直接干預管控模式下資源配置的盲目和低效［6］，在政府干預的配合和協調下的市場機制［7］，能夠以更具競爭性、靈活性、自調性的機制來重新配置現有的能源結構格局，不僅可以涵蓋能源結構的宏觀優化配置與對能源經營主體的微觀市場交易

國家發改委2021年6月發布的《關于2021年新能源上網電價政策有關事項的通知》，明確要求自2021年起，對新備案集中式光伏電站、工商業分布式光伏項目和新核準陸上風電項目，中央財政不再補貼，實行平價上網。對可再生能源財政補貼的取消，邁出了政府驅動淡出的第一步。我國《“十四五”可再生能源發展規劃》提出，“十四五”時期要大力推進可再生能源市場化發展，實現“由補貼支撐發展轉為平價低價發展，由政策驅動發展轉為市場驅動發展”。；也能夠通過市場流通環節實現能源的經濟價值與生態價值［8］，以承載能源結構低碳化轉型的時代使命。

首先，能源結構轉型牽涉供給與需求端在能量、信息、交易等方面的交流與互動［9］。同時，能源產業環境中市場需求的變化也會催生技術機會的增量［10］。從法律規制的角度，通過制度化行政機關引導、服務、控制與監管等活動以對能源市場中各方主體行為進行妥善調適是能源法首選的規范模式［11］。因此，能源市場機制作為反映市場供需兩端信號的媒介和控制市場供需兩端能力的平臺，在能源供給側與需求側之間搭建起溝通橋梁，為能源結構的低碳化轉型提供制度保障。

其次，能源結構的低碳化轉型將加速能源利用模式與相應細分領域技術的創新與重塑，需要依循能源市場發展的基本規律和干預邏輯，并尊重能源交易的基本習慣，否則，會對既有的能源需求、能源成本和能源價格等能源交易因素帶來一定的風險，產生新的矛盾和問題。此外，能源市場所具有的包容性、開放性以及競爭性，能夠打通能源主體之間的交易區隔，提高能源類型更新與交易的效率和范圍，保障能源供給的充足性、能源交易的穩定性和能源利用的安全性。

最后，能源結構的低碳化轉型需要市場機制發揮其重要的內在動力作用。能源結構的低碳化轉型所依托的清潔能源與可再生能源產業的發展、能源效率的提高、低碳技術研發與交易都要以市場經濟發育與成長為前提［12］。因此，需要充分利用多種市場機制和手段，為經營主體和投資主體創造更為寬松的市場環境、提升投資者對清潔與可再生能源的投資意愿和積極性、促進可再生能源的產業化發展，吸引大量的民營企業、外資企業不斷向清潔、可再生能源開發利用的產業鏈滲透，進而推動清潔能源與可再生能源的產業發展在競爭中呈現出良性、健康的發展形態，為能源結構的低碳化轉型奠定基礎條件。

（三）能源市場機制運行以市場準入制度為規范核心

如前所述，能源結構的低碳化轉型既會在主體上促使政府機關、能源開發與利用企業、儲能供應企業、能源技術公司、普通消費者等都參與能源市場運行，也會在利用模式上推進能源類型協同、儲能地點多元的綜合用能模式逐步取代單一的能源利用模式。這意味著能源市場將面臨一種去中心化、互動化的調控過程，需要通過更進一步地完善能源市場準入制度來明確對能源市場主體資格限制和確認的界限與標準。只有對能源市場主體的要求與監管更為精準，后續能源市場機制的調控作用才更為高效。

首先，能源市場是一種有限度的競爭環境，需要對能源市場主體的進入和退出施加限制。能源產品具有市場性與自然壟斷性的復雜屬性，推進能源事業發展不僅需要將競爭機制和市場力量引入能源服務的供給之中，還要充分發揮行政機關與市場主體的稟賦優勢，通過相互之間的密切合作形成平衡壟斷性與市場性的多中心格局，以此提高能源服務和產品的供給質量及供給水平［13］。而在能源結構低碳化轉型的過程中，基于技術創新、能源基礎設施升級等因素，能源市場的競爭會進一步放大。這就需要在鼓勵社會資本進入市場主體的同時，相應地對社會資本的資格和條件施加合理限制，用具有行政管理性質的準入措施來設定能源市場的基本門檻，更好地對能源市場主體進行統籌管理。

其次，能源具有公共利益和私人利益的雙重屬性，需要審慎選擇適合的市場經營主體。能源產品和服務蘊含著“私益—公益”的復合屬性，在私益屬性上，能源產品和服務直接影響著特定個體或組織生產、生活狀況；在公益屬性上，能源產品和服務為政府的合理介入提供了理由［14］。特別是在能源市場化改革所伴隨的大量民間資本和民營企業涌入能源市場領域進行經營和管理的情況下，會使得政府與社會公眾對于社會資本產生一定的期待和要求，繼而轉化為能源市場主體自身經營能力和保障水平的標準。因此，能源市場機制需要設置具體、專業的準入制度，對想要進入能源市場的經營主體進行篩選，確保經營主體對其經營范圍內的消費者能夠以公平合理的價格提供無差別、高質量的能源產品和服務［15］。

最后，準入制度在能源市場管制結構中屬于基礎性要素，是建立和完善監督管理機制、懲戒機制以及退出機制的前提。一個完整的市場監管體系是由準入制度、監督制度和退出制度組成，其中，準入制度是前提也是基點。一方面，市場準入通過明確能源市場經營主體需要具備的各項要求和條件，為能源市場秩序提供前提性的調控機制；另一方面，能源市場主體在獲得相應的準入資格后，仍需按照準入標準與要求從事經營行為，這構成了后續能源市場監管和主體退出制度的基準與動力。如果能源市場主體出現了違反準入制度的行為，則應啟動懲戒機制和市場退出機制，以實現能源市場的規制目標。

二、“雙碳”目標下能源市場準入制度的功能定位

我國能源市場準入制度借鑒和參照傳統市場準入制度機理與行政許可模式，成為穩定能源市場秩序的重要制度保障。雖然這一發展路徑有助于援引市場準入制度的成熟經驗來應對能源體制市場化改革初創階段經驗不足和規范欠缺的現實困境，但是此種追仿型進路下的功能定位設想也不可避免受到束縛。為實現能源市場準入制度的制度自立與實踐回應，有必要在“雙碳”目標下進行審慎分析，準確認知能源市場準入制度的功能歸屬，為后續的制度機理與規范完善提供基本依據。

（一）傳統能源市場準入制度對低碳治理的規制局限

近年來，能源領域的市場化改革從“雙碳”目標推進的需求出發，統籌協調多種能源的低碳化應對舉措［16］。然而，受限于當前立法的回應不足，我國能源市場準入的制度邏輯仍然主要依循提高能源供應服務的生產與分配效率這一主導思路［17］，未對如何承載低碳能源治理向度上不同場景的規制舉措提供明確的規則指引，因而在“雙碳”目標實現的能源法律規制層面出現了一系列難題。

第一，受限于傳統的制度視角，當前能源市場準入制度對低碳治理任務的認知滯后。無論是從宏觀的能源法律體系還是微觀的能源市場準入制度體系來看，盡管能源法一直在通過不斷“綠化”而具備督促行政機關與能源市場對低碳治理任務的關注與回應譬如《中華人民共和國可再生能源法（2009修正）》第4條、《中華人民共和國電力法（2018修正）》第5條第2款及《中華人民共和國節約能源法（2018修正）》第7條都明確了可再生能源產業的發展取向，為可再生能源市場準入制度低碳治理的價值傾向作出了一定的指引，但由于規定和表述的寬泛，在實施上仍存在較大阻礙。，但當前能源市場準入制度囿于傳統的市場準入制度語境市場準入制度的基礎認知是“隨著市場對人類生活的影響范圍和程度日益加深，國家和政府準許公民和法人進入市場從事商品生產經營活動的條件和程序規則的各種制度和規范”。具體可參見：劉大洪、段宏磊《混合所有制、公私合作制及市場準入法的改革論綱》（《上海財經大學學報》，2017年第5期91-102轉128頁）。，多以體現和保障能源市場秩序與能源供給安全為本位，相關的制度設計也圍繞能源企業經營的安全性和平穩性而展開，尚未充分銜接“雙碳”目標的降碳義務。以煤炭行業的市場準入制度為例，《中華人民共和國煤炭法（2016修正）》（以下簡稱《煤炭法》）第20條規定，“煤礦投入生產前，煤礦企業應當依照有關安全生產的法律、行政法規的規定取得安全生產許可證。未取得安全生產許可證的，不得從事煤炭生產”。這一規定對規范煤礦經營行為、保障煤礦生產安全具有一定的積極意義，但對實現“雙碳”目標和履行低碳義務的作用卻較為有限。在1994年發布的《煤炭生產許可證管理辦法》第4條，規定了“有符合法律、法規要求的環境保護措施”是取得煤炭生產許可證的條件之一，但此條規定較為模糊，且該辦法也已失效。至于其他與降碳相關的準入規定更是因內容不明確、效力層級低或規定雜亂而適用實效低迷。因此，當前以能源安全為原旨的能源市場準入制度，對維護能源交易秩序、規范能源開發利用行為具有積極意義，但是在缺少低碳治理承認機制和忽視能源利用行為對社會生產生活過程的反向影響下，礙于能源安全與低碳治理的能源法律原旨、制度邏輯體系及實踐樣態等方面的差異性，也在一定程度上造成了制度實施效果與“雙碳”目標背景下對能源結構低碳化的制度期待不相匹配。

第二，受限于回應滯后，當前能源市場準入制度尚未形成對低碳治理任務的類型化實施結構。能源領域中的低碳治理蘊含著資源能源、生態環境及經濟發展、社會生活之間相互交織的利益關系。相較于以分配資源為主要經濟職能的政府行政機制［18］，能源領域中的低碳治理更應當是能源市場主體與能源類型組合下要素市場化配置良性耦合的結果。由于當前能源市場涉及的能源類型與利用領域較廣，對特點各異的能源開發與利用活動應當根據能源供需關系，實行不同準入類型（謙抑型、適度型、嚴控型）和規制方案的精細化準入制度，方能充分發揮能源市場準入的制度效益。然而，盡管《煤炭法》《中華人民共和國電力法》（以下簡稱《電力法》）、《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱《可再生能源法》）等相關配套法規以及地方性法規，在立法層面以“傳統能源清潔低碳控制”和“可再生能源可持續發展”為方向對各種資源能源進行分類監管的思路，具有較大的合理性。但是，各類能源的市場準入制度構建的發展差異性較大，部分類型的能源市場準入制度還停留在宏觀理念和價值前提下，尚未轉入對中觀體制和微觀機制的規則塑造，對不同類型能源企業進行能源勘探、開發、生產、輸送等行為的市場需求與碳風險尚未作具體考量與立法回應，因此難以保證能源結構低碳化任務的落實，可能會出現僅有原則性規定而沒有可以適用的具體規定的局面。以《電力法》第25條第4款供電營業區的設立、變更，由供電企業提出申請，電力管理部門依據職責和管理權限，會同同級有關部門審查批準后，發給《電力業務許可證》。供電營業區設立、變更的具體辦法，由國務院電力管理部門制定。和《可再生能源法》第13條第2款

建設可再生能源并網發電項目，應當依照法律和國務院的規定取得行政許可或者報送備案。為例，盡管該條款已經明晰相關能源市場主體進入市場需要滿足一定的法律約束，從而維護相關能源市場運行安全及保障能源市場主體與消費者的利益，但準入許可條件整體上處于模糊狀態，也沒有明確能源管理機構與電力監管機構在電力項目與可再生能源項目準入中的審批權限劃分。而清晰、明確的市場范圍和邊界是電力市場與可再生能源市場建立和發展的基礎，此種構造模式顯然無法滿足不斷發展的“雙碳”法治結構要求，會導致能源市場準入制度的制度規則與具體實施缺乏對低碳治理的重視，在一定程度上忽視了與能源市場低碳化改革不符的高耗能產業的碳排放成本，造成準入標準、準入對象、準入事務的規范構造可能在穩定能源市場與低碳治理之間徘徊，陷入能源市場準入制度具有降碳效能，但降碳效能不強的狀態。

（二）能源市場準入制度在低碳治理向度的任務設定

傳統能源市場準入制度對低碳治理的規范不足，正在倒逼能源市場準入制度在低碳治理向度上發生深刻變遷，促使新的任務在能源結構的不同類型

總體上，我國的能源供給結構主要包括化石能源、可再生能源兩個主要類型。具體可參見：張璐《“雙碳”背景下能源安全的理性認知與法律回應》（《政法論叢》，2022年第5期43-54頁）。上演進為以下兩條主線。

第一，對于可再生能源產業，能源市場準入制度需要吸納具備可靠性和穩定性的可再生能源經營主體進入能源市場，因此，需要從“量”的角度對能源市場的主體范圍進行拓寬，充實可再生能源產業的資本投入，促進可再生能源等產業集群快速發展，以此提高能源市場中可再生能源的參與比例。而作為政府規制能源市場重要制度的能源市場準入制度，可以通過準入條件、準入標準、準入方式、準入程序和準入責任等法律規定所形成的可再生能源產業準入規范體系，將可再生能源經營企業的具體資格與條件的限制適度放寬，促使可再生能源產業的準入壁壘降低、參與主體多元、競爭結構優化，以此提高可再生能源在能源市場中的占比和穩定性。

第二，對于傳統化石能源產業，能源市場準入制度需要保障具備低碳經營標準的能源企業進入能源市場，為消費者提供更加優質的能源供給服務，因此，需要從“質”的角度對傳統化石能源的經營主體進行限制，即根據能源利用行為所反映的環境危害程度以及碳排放等多個方面作為考量標準，根據不同經營主體對傳統化石能源的高效利用與對減污降碳目標的實現程度作為低碳審查標準納入市場準入條件，并賦予其一定的低碳、降碳的經營義務，促使傳統化石能源企業提高自身的節能、控污、降碳能力。這是能源市場準入制度平衡能源供給安全與降碳義務的重要環節。

（三）能源市場準入制度“預防—控制”的功能形成

綜上所述，能源市場準入制度的任務既包括對特定能源開發利用活動的禁止，也包括對能源開發利用企業的規制和管理。這意味著能源市場準入制度的功能定位實際上屬于一種“預防—控制”功能，在更寬的規制層面體現出對維護能源市場秩序與氣候公共利益實現的價值追求。

第一，以預防為功能預設。市場準入制度是市場規制中的一個重要環節，承載著維護市場環境、調節市場秩序的重要功能。對于進入能源市場的主體，能源市場準入制度實際上體現為一種從業身份的隔離，理應具有較強指向性的識別標準。在“雙碳”目標背景下，對能源市場準入制度的需求與期待，不僅是為了讓有資質的經營主體進入能源市場以保證能源服務的供給質量，更在于加強能源企業對傳統化石能源的清潔高效利用，改變當前能源產業結構與“雙碳”目標下綠色低碳的社會經濟發展節奏不相適應的高碳、低效狀況。在針對能源企業的碳排放行為進行法律規制的情形下，能源市場準入在主體規制層面發揮著以規制預防為功能屬性的身份隔離效用。通過行政許可的運作機理為部分高碳能源企業建立起一道隔離帶，使能源企業在客觀層面的過量碳排放行為在“前端”變得不可能或者可能性大大降低。

第二，以控制為功能預設。控制是市場準入制度的落腳，能源市場準入制度作為控制能源市場主體的數量、質量的機制，在對特定能源市場主體或行為進行負面評價的同時，客觀上發揮著行為控制與秩序控制的功能。盡管從形式上，能源市場準入制度具備行政許可的基本模式，但當將技術化、邏輯化、理性化的準入標準落實為我國能源市場準入制度中的強制性要求，并通過獨立的監督管理機構對進入能源市場的經營主體是否符合基本的要求進行審核時，能夠以控制的視角而非處罰的視角，妥善處理好市場經營過程中呈現出的能源供應安全與低碳社會任務的微妙性和復雜性，及時拒絕不符合條件的能源市場主體，從而緩解對當前高碳性能源的依賴和綠色低碳發展社會需求間的張力。此種效能實質上是一種在能源市場從業和從業出發之間形成的控制功能，體現了能源市場準入制度的梯度性與層次性要求。

三、能源市場準入制度“預防—控制”功能的結構分配

在當前法律規范精密化與法律實施效率化的治理要求下，能源市場準入制度“預防—控制”的應然功能還只能作為一個總括性定位。預防與控制的功能作用方式不同，決定了需要對能源市場準入制度不同作用階段展開主導功能的結構化分配，為能源市場準入制度的法律建構明確更為科學的立法導向，避免實踐中宏觀能源立法失據抑或行政權管控濫用之可能。

（一）能源市場準入制度在不同作用階段的功能分配

基于“雙碳”目標的系統性要求與能源結構低碳化調適的復雜利益鏈條，能源市場準入制度的功能分配需要兼顧規范理性與經驗理性，不宜追求完全理性的規范邏輯以及同一性的治理模式，而應重視差異性的問題處理，在具體的能源結構調整場景中考慮更具有適應性、針對性的功能匹配［19］。因此，不同于傳統能源法上對諸要素的功能劃分，能源市場準入制度的功能分配既要遵循能源市場準入制度的內在規范范圍，更要關注能源市場準入制度所處的“雙碳”制度環境和治理場景，以期將“預防—控制”功能在能源市場準入制度的不同治理場景或治理環節進行分配。如前所述，能源市場準入制度在“雙碳”目標推進中的角色任務是聚焦于能源結構的低碳化。因此，以碳為作用對象所構建的控制機制及其背后對碳的控制利用活動所形成的“碳源”與“碳流”階段，基本上可以作為能源市場準入制度在功能分配上的場景依循［20］。

在“碳源”階段，預防功能應當居于主體地位，而控制功能則屬于效能補充。顧名思義，碳源指二氧化碳等溫室氣體的排放源，本質是當前生產生活活動中可以利用的能源結構。基于我國自然資源的賦存狀況，傳統化石能源開采與可再生能源、清潔能源的開發會在很大程度上影響碳排放的程度。此種影響方式顯然與預防功能在發生機理上更為匹配，即在能源利用行為之前，對能源結構進行識別、調適并加以約束，避免過量碳排放風險的產生。而在“碳流”階段，控制功能應當居于主體地位，而預防功能則屬于效能補充。碳流是指自碳源到碳匯之間，將碳物質進行加工、處理或運輸的過程、活動或機制［21］。此種過程本質是一種低碳能源秩序的體現，對碳物質不當加工、處理或運輸就是對這種秩序的擾亂。因此，能源市場準入制度的目標不在于限制，而在于通過對碳物質（能源）加工、處理或運輸的控制手段，在最大程度上實現對低碳能源秩序的維護，保障能源利用活動不因碳排放過量的實際損害而影響其正常發展的一種實然秩序狀態，這顯然與控制功能更為契合。故此，“碳源”預防階段與“碳流”控制階段的二元結構為我們形塑能源市場準入制度提供了適配的分析框架。

（二）“碳源”預防階段：限制能源結構的涉碳比例

“碳源”階段預防功能的具體落實，需要根據當前能源結構的實際情況與能源市場準入制度的運行框架，妥善劃定能源市場準入制度應然的規制任務?！半p碳”目標直指能源結構的優化，依托能源法律合理調適能源開發利用與銷售中的傳統化石能源、清潔能源與可再生能源的比例，通過促進能源結構的轉型與調整來減緩氣候環境風險［22］。聚焦到“碳源”階段，現實中能源結構的選擇偏向以煤炭、石油與天然氣為主，各不同類型可再生能源開發的市場占比較小且面臨不同阻礙，如何在整體上逐步降低煤炭、石油等傳統能源的開發比重，推動能源結構低碳化改革應當是能源市場立法著力解決的問題［23］。該問題可具化為能源結構成本限制與社會觀念意識障礙兩方面難題：一方面，我國能源結構的低碳轉型是一場成本昂貴、歷程久遠、體量龐大的系統工程［24］，無論是從自然稟賦的客觀限制所導致的能源勘探、開采的固有成本，還是轉型能力的差異性所伴隨的支撐、機理與補償成本，都會成為我國能源結構的轉型內在局限；另一方面，能源市場主體對能源結構低碳化轉型還缺乏深入、理性的認知，相關的能源教育與低碳教育也并未達至綠色低碳發展所需的高度，這些問題的存在必然會對清潔能源、可再生能源的勘探與開發機制的完善和推進形成觀念性阻滯。

上述難題為能源市場準入制度預防階段的主要任務明確了導向。能源市場準入制度的治理場域主要體現在國家依據能源法律規范對市場主體的能源開發與利用過程和結果進行確權式干預（認定、限制或剝奪）的一種制度安排［25］。在“碳源”預防階段，我國當前能源單行法規定的運行模式主要是對不同類型能源資源的勘探、開發等行政許可分別設立不同的約束性規則。因此，能源市場準入制度可以根據降碳目的對能源結構予以事前型調整，通過圍繞“限制能源結構的涉碳比例”為主旨，厘定傳統能源與新型清潔能源勘探開發所需的許可要求與具體標準，進而促進降碳的任務目標在能源勘探、開發的系統活動中予以貫徹。在成本限制上，能源市場準入制度的不同許可要求可以間接導引出更應當享受國家支持、扶持政策的對象范疇與具體條件，以此對成本問題進行集約化解決；在意識阻礙上，能源市場準入制度通過明晰市場主體勘探、開采各類能源差異性的許可要求與標準來調校能源市場主體的意識觀念，形成并確立綠色低碳的發展理念，并引入油氣等能源勘探開發領域市場化的競爭性機制來尋找最優的能源市場主體，進一步吸引社會優良投資進入清潔與可再生能源領域，以實現“雙碳”目標所要求的能源結構轉型。

（三）“碳流”控制階段：市場主體準入與行為監督

“碳流”階段控制功能的具體落實，應根據當前能源結構的實際情況，將“雙碳”目標對能源產業與生態治理協同發展的治理要求轉化為能源市場準入制度的規制機理和規范內容。聚焦到“碳流”階段，能源產業和生態治理協同發展實質上面臨著能源供給目標與降碳節能目標的分業思維與規制能力要求較高兩方面難題：一方面能源供給目標與節能降碳目標之間難免存在控制理念、關聯知識、信息理解、規制重點等層面的差異，如果沒有良好的制度支撐，會導致不同能源產業的運營要求及成本承擔大相徑庭，誘發市場秩序的“不公平感”與“不穩定感”，降低規制的客觀效能；另一方面，將節能降碳的義務納入能源市場的規制框架是實現“雙碳”目標的有效路徑，這也意味著對能源監管機構的監管能力與能源市場運行的整合和研判能力提出了更高要求，可能會因穩定能源市場秩序所產生的規制成本的增加而引致“過載”風險。

上述難題為能源市場準入制度控制階段的主要任務明確了導向。能源市場準入制度通過賦予或禁止各類能源企業的市場主體資格來實現對能源供給行為的規制。傳統意義上，能源市場準入制度最直觀的模式是從主體資質審核入手，由行政主體對行政相對人是否具備可以進入能源市場的主體資格予以審查。在保障能源供給與能源市場秩序穩定的目標下，此種模式并不存在太多問題。而在“雙碳”目標下，過分強調主體資格問題會導致對后續能源開發利用行為以及相應碳風險監管的淡化［26］，需要對準入對象約束條件的設定進行結構性調適：即把“降碳”視為目標客體，在主體資質的審查中嵌入涉碳意義上的行為要求，使能源市場準入由靜態審查向動態審查轉變。譬如，在傳統能源利用產業增設降碳技術設施的要求。概括而言，能源市場準入制度的優化需要在“碳義務”層面對能源企業附加嚴格的實質審查，即在傳統主體準入要件的基礎上增設更多的行為監督，并在準入標準與事務中予以體現。在目標分業上，能源市場主體準入與行為監督的模式可以通過借助前置性的許可標準與程序規則進行法律上的目標聯通，將能源供給與低碳節能相互適應的內在要求落實到位；在能力要求上，通過從能源供給目標與節能降碳目標相關角度設定市場準入資質和行為控制規則，形塑后續執法的監管方向，同時可以連貫與帶動不同的行政部門進行整合性監管，以此減輕能源監管機構對能源市場的規制能力要求與負擔。

四、“預防—控制”功能下能源市場準入制度的優化路徑

“預防—控制”的功能分配圈定了能源市場準入制度的優化方向。立法需要按照統一性與差異性相結合的原則，從能源供給與低碳控制兩個層面歸納能源市場準入節點所涉制度要素并對之定性，進一步完善準入標準、許可事務、準入審批與后續監管等制度要素的具體形態，充實規范內容與程序結構，提升制度能力。

（一）準入標準的設定基點：協調能源供給與低碳控制

基于傳統能源結構與能源產業既有格局，能源市場準入制度需要仰賴較為清楚的標準設定，以期通過相對定量的規范抽離行政裁量的因素，弱化能源結構領域的技術性隔閡與“行業壁壘”，統籌能源結構改革過程中的市場運行，使能源服務供給與低碳義務履行保持同向性。如前所述，在“雙碳”目標下，立法通過對主體資質與主體行為分別附設規范，來實現法律所要求的秩序。一方面，能源市場準入制度需要在“碳源”階段限制能源結構的涉碳比例，又要在“碳流”階段把控能源市場主體準入與行為監督，這就決定了相關立法需要通過從能源市場主體的技術標準與行為規范中提取出技術化的行為標準，再通過法律規則和法律原則對準入要求及主體行為進行評價，進而形成具備穩定性與定量性的準入標準?；谀茉撮_發利用與碳排放所涉及的技術屬性，準入標準可以包含相對明確的技術參數，以此在各類能源勘探、開發、運輸、利用等場景的規范對象與適用方式劃分邊界與提供外延，防范市場主體為降低成本而在能源勘探、開發、利用過程的細節中作出逆向選擇，也更為符合能源利益相關者的心理預期，進一步維持能源法律在經濟、安全和生態等多元價值［27］融合中的秩序穩定性。

標準涉及假設提出、模型設計與權衡驗證等多個步驟［28］，每個步驟都存在工具理性與價值理性的交織：能源領域與環境領域的專家根據科學運行規則進行事實判斷，標準制定者運用程序化的社會理性進行規范判斷，以此對能源事實進行合理定型［29］。受制于科學本身發展有限性和能源現實情形多元化的局限，準入標準在價值理性層面預先設置設定的基點至關重要，在很大程度上具備了合理定型能源治理事實的功能。從“預防—控制”功能出發，準入標準既要符合能源供給的基本需求，又要滿足“雙碳”目標的降碳指向，兩種追求需要從協同有序的角度為準入標準提供前置邏輯，并試圖據此形成價值引導向利益明確的過渡。而能源治理領域與“雙碳”目標實現中對價值與資源進行分配的政策性文件，反映的是特定時空背景下國家對能源利益結構的認知，特別是在能源政策與“雙碳”目標政策的建構場域開始具有更多意義上的連接性與互動性后，會涉及更多的特定時空下能源市場準入的信息不斷地輸入、輸出、匯集、轉換與利用［30］。只有通過特定政策才能判斷與比較分析能源供給基本需求與“雙碳”目標的降碳指向哪種最為緊急，進而在價值上才可以作出有實踐性的價值預設。此種價值預設代表著準入標準預設的倫理原則與準入標準生成過程之間通過政策進行了一種反思性平衡，可以在標準論證、標準決策等各個關鍵階段發揮核心作用，既統一完善能源開發產業許可事務與能源利用產業許可事務兩個重要的“接口”標準，又可以在整體準入標準的界限下合理取舍特定區域與階段的準入門檻，為不同能源準入情景下形成何種強度的資格準入、規模準入、項目審查等準入標準提供更具有實踐性的規范指向。

此外，在準入標準的結構體系上，鑒于當前能源市場準入標準存在的差異化不足、針對性不強的問題，未來《能源法》應當通過概括性條款設立差異化的能源市場準入標準要求，而從事能源開發利用所必需的資金量、技術水平、降碳設備、合格的企業組成人員等具體標準則可以通過能源單行法予以規定。基本導向是使某些傳統高碳能源市場準入過低的許可標準得到適度提高，適度降低清潔能源與可再生能源產業的許可標準，使符合許可規定資質的清潔能源、可再生能源企業均可進入能源市場，對“雙碳”目標下的能源結構調整具有重要意義。

（二）準入過程的二元軌道：產業準入的許可事務分立

能源市場準入制度的意義在于，通過設定特定能源市場主體的準入門檻與法定程序，促使能源企業實現能源供給和低碳節能之間的平衡。因此，能源市場準入作為一種對資源的非強制性支配［31］，其過程的生成與運行有賴于產業準入許可的行政權力活動，進而決定了各類能源企業及其能源利用活動的結果。結合準入標準“協調能源供給與低碳控制”的設定基點，能源市場準入制度應當分別以“能源供給”和“碳風險程度”為劃分標準，第一層次以“能源供給的必要性”來決定取消許可審批和需要許可審批的能源市場準入的事項范圍，第二層次則須針對“碳風險程度”分別對各類能源企業采用不同的許可要求，在支持能耗“雙控”制度的同時連貫碳排放控制制度。

首先，構建能源產業類型的體系化準入許可。在能源產業許可并行的情況下，各類能源產業的許可事項在控制向度與約束性條件上并不相同，若不進行體系化處理，會導致在實踐中無法準確對應現實問題和要求?；凇邦A防——控制”的功能類型，法律應當分類能源開采企業（傳統化石能源/各類礦藏/清潔能源/新能源等）與能源加工轉換企業（電力企業/油氣企業/光伏企業/儲能企業等）的識別標準與許可程序，根據“預防——控制”功能與不同產業特性來識別、聚集、區分不同類型能源開發利用的條件與要求，確立各類能源企業差異化的資質條件，合理安排不同能源企業適用的準入正面清單和負面清單，明確規定符合資質條件的單位均有權申請市場準入許可［32］，支持各類能源市場主體依法平等進入負面清單以外的能源領域參見：國家發展改革委、國家能源局關于印發《“十四五”現代能源體系規劃》的通知（發改能源〔2022〕210號）。，具體的制度運行可依據“行政審批（正面清單為主、負面清單為輔）→行政監管（負面清單為主、正面清單為輔）→行政執法（負面清單管理）”的路徑演進［33］。

其次，構建具體的能源企業經營許可事項和其他許可事項，主要應當從兩個方面進行規制：一是實體上的運營資質，二是實體上的行為要求。在運營資質上，能源市場準入制度應當從能源產業類型對應的能源供給與低碳控制要求以及能源企業業務的特性出發，與能源產業分類與目錄中“淘汰類項目”與“限制類項目”在規范上接軌，并在綜合考量自然稟賦情況、能源市場需求、民眾基本需求、行政監管能力、權益限制風險等因素的基礎上，考察運營主體是否有提供良好能源服務的能力包括法律地位、組織規模、人員配備、內部管理能力、承接能源服務的經驗和相關社會評價等方面。參見：馬顏昕《公共數據授權運營的類型構建與制度展開》（《中外法學》，2023年第2期328-345頁）。，力求保持許可事項與申請人、業務辦理流程與申請材料之間的同一性，推動能源市場準入審批管理的精細化［34］；在行為要求上，法律應當對已有的傳統能源開發與利用企業的許可行為豐富、細化，明確哪些能源利用行為應當設定準入許可，設定什么種類的準入許可，同時從制度層面明確各類行為許可事項所需附加的責任機制，以明確責任、細化責任。從當前能源市場準入制度的發展形態看，要重點清理既有的各種繁多雜亂的清潔能源與可再生能源項目準入的行政規章［35］，通過《能源法》立法與《可再生能源法》《電力法》等能源單行法的修改來整合當前能源市場中急需的、行之有效的新型能源勘探、開發與利用許可事項，明確不同類型可再生能源與清潔能源勘探、開發與利用的許可結構、區域條件、開發限度以及開發過程中對環境影響的防范與控制要求，并依托專門條款對清潔能源利用的企業謙抑地選用認證、審批與備案的準入工具。

（三）準入制度的保障機制：審批與監管的結構化聯結

依照行政機關一般性的“申請—審批—監管”的許可治理結構，能源市場準入制度的良好運行離不開良好的審管關系的約束。在整體審管關系的調適層面，強化被準入能源市場主體的能源服務供給與低碳義務的履行，需要堅持準入審批與后續監管并重的結構化聯結理念。原因在于，輕視對能源市場主體許可監管的準入審批環節，盡管在一定程度上會降低能源市場的準入門檻、促進能源市場的競爭，但會給準入的后續監管帶來成本與不確定性的負擔與風險。因此，準入制度的保障機制需要在許可審批與監管環節強化“預防—控制”功能。

在準入審批環節，以準入事務與標準的履行能力審查為規制要素。從能源供給與低碳控制的公共性與即時性角度看，社會公眾與能源市場需要的是能夠及時承擔起、履行好能源供給服務義務與低碳控制義務的“成熟”能源企業，而不是寄希望于能源企業在獲得能源市場準入許可后，通過自覺投入人力物力財力來提升準入事務與標準的履行能力。因而，從維持能源市場準入制度的權威性出發，需要構建以“準入事務與標準的履行能力”這一要素為中心的專項審查。即根據不同能源市場準入領域審批類型化的思路，圍繞能源供給義務與低碳控制履行能力要素設計審查標準與程序，適度縮短審查周期，以期通過對能源企業針對性的專項篩選，為保障能源市場的穩定性與開放性奠定良好的主體資格保障。

在后續監管環節，以能源供給與低碳控制的義務履行實效為規制要素。能源供給的質量要求與聯系性需求對后續監管環節明確了導向，依照“識錯標準、誰來糾錯、糾錯方法、責任承擔”的監管思路，根據督查、排查、評估和追蹤的監管職能［36］，由能源監管部門審查能源勘探、開發與利用行為是否符合準入要求的類型、格式與標準，并配以責令改正與懲罰類監管措施為主、退出準入許可為輔的責任體系，借此形成對能源供給的持續性制度監管與對低碳節能的必要性制度監管，達到后續監管的規范化。具言之，一方面，從維護能源供給利益與低碳公益的角度出發，對于被準入的能源企業未及時履行準入許可行為時，不能簡單地設定懲罰措施，而是要利用梯度性的規制手段，如財產罰、名譽罰、信用懲戒等倒逼能源企業盡快履行準入的相關義務［37］，并輔之以軟責任的設置來建構能源市場主體的“責任承擔金字塔”［38］。另一方面，不輕易運用退出準入許可機制來處罰被準入的能源企業，以免由于采取“抑制”行為而直接影響不特定的市場主體、能源服務受益人以及能源市場的穩定［39］。因此，政府應當將主要治理工作重心放置于對新興的清潔能源產業與可再生能源產業的體制、機制、政策、制度等方面的扶持與服務上［40］，采取財政、金融、稅收、保險等多元化的經濟手段為清潔能源產業與可再生能源產業的實際發展提供支持［41］，并在規范產業發展的過程中為其健康成長留出更多的調整空間。

結語

通過法律的確定性和統一性來推進能源結構低碳化轉型是“雙碳”目標實現的必要條件。能源市場準入制度作為其中的一個重要環節，若局限或固守于既有的規制方向和制度邏輯會限制“雙碳”目標下能源低碳轉型的任務實現。能源市場準入制度需要以與“雙碳”目標更相適宜的“預防—控制”功能的結構分配作為制度優化導向，補充制度所涉利益的規范要素，并以技術化操作方式的“能量”，使能源供給與節能降碳在能源市場制度規范中順暢對接，達到制度實施效益的最大化；同時也有利于推進我國能源結構低碳化轉型的“精巧規制”，為現代化能源治理體系的構建和治理能力的提高提供參考性思路。

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Prevention and control： The legal mechanism of the energy

market access regime in response to the “dual carbon” target

ZHANG Zhongmina，b，ZHANG Qia

（a. School of Law; b. Ecological Civilization Institute， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan 430073， P. R. China）

Abstract：

As an important strategy to promote the goal of “double carbon”， the low-carbon transformation of energy structure needs a series of institutional measures to promote the formation of an energy structure pattern with both “clean energy use” and “energy supply”. Market mechanism is the main driving force of low-carbon transformation of energy structure， and energy market access system is an important constraint and regulation tool to play the role of market mechanism in order stability and risk prevention. Therefore， the low-carbon transformation of energy structure must be implemented by building a perfect energy market access system. The traditional energy market access system has limitations on low-carbon governance. The innovative energy market access system should reflect the dual value pursuit of maintaining energy market order and realizing climate public interests， and its function is positioned in the dual structure of “prevention-control”. The functional orientation of “prevention-control” calls for a clear and more scientific legislative orientation of the energy market access system. The normative construction of this system must implement different functional allocation， resource integration and legislative strategies in the “carbon source” stage and “carbon flow” stage respectively： the former focuses on adjusting the proportion of traditional fossil energy， clean energy and renewable energy in energy development and utilization， and promotes the low-carbon upgrading of energy structure; the latter pays attention to the qualification access and behavior supervision of the energy industry， and strengthens low-carbon governance on the basis of ensuring the reasonable supply of energy. From this point of view， the innovation of energy market access system should be based on the principle of unity and difference， and the system elements involved should be summarized and characterized from two aspects of energy supply and low-carbon control， so as to further improve the normative forms of access standards， licensing matters， access approval and follow-up supervision， enrich the normative content and procedural structure， and enhance the institutional capacity. In a word， first， based on the principle of coordinating energy supply and low-carbon control， pay attention to the practical orientation of standards such as qualification access， scale access and project review in different energy access scenarios， and form stable and quantitative access standards; second， based on the criteria of “the necessity of energy supply” and “the degree of carbon risk”， the differentiated operational requirements and behavioral requirements are identified according to the characteristics of different energy mining enterprises and processing and conversion enterprises， and then the licensing conditions and transaction allocation of various energy industries are determined; third， based on the concept of structural connection with equal emphasis on access approval and follow-up supervision， we will build a special review mode centered on “the ability to perform access affairs and standards” and a follow-up supervision mode centered on “the effectiveness of fulfilling obligations of energy supply and low-carbon control” to strengthen the supply of energy services and the fulfillment of low-carbon obligations of the admitted subjects.

Key words：

energy law; “dual carbon” target; market access; energy structure; administrative license（責任編輯 胡志平）