備案審查 以制度完善提升監(jiān)督質(zhì)量

去年年底，隨著全國人大常委會關于完善和加強備案審查制度的決定（以下簡稱決定）的出臺，“備案審查”再度引發(fā)廣泛關注。

這是國家立法機關首次以具有立法性質(zhì)的決定形式，對備案審查作出專門規(guī)范，堪稱憲法監(jiān)督制度建設的里程碑事件。

發(fā)軔于改革開放初期的備案審查，是具有中國特色的憲法性制度設計，歷經(jīng)多年演進，最近十多年已步入常態(tài)化、顯性化、制度化的軌道。

不過，備案審查實踐不斷探索、突破的特質(zhì)，也必然導致制度供應的緊張。其突出表現(xiàn)是，相關制度規(guī)定分散于立法法、監(jiān)督法等法律，且相對原則，盡管通過修法不斷進行制度增補，但大多側(cè)重于某個環(huán)節(jié)，并不能滿足審查實踐全方位的制度需求。同時，作為全國人大常委會工作規(guī)范的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，雖然更具操作性，但因規(guī)范位級有限等因素，亦難以匹配不斷擴容的審查任務。

這就不難理解，黨的二十大明確提出“完善和加強備案審查制度”，指向的正是備案審查發(fā)展進程中的當務之急。而決定的誕生，則是落實中央決策、回應實踐需求的必然產(chǎn)物。

也正是基于這樣的時代使命，決定并非零碎、局部的制度修補，而是系統(tǒng)、整體的制度架構(gòu)。無論是既有規(guī)范的制度集成，還是實踐經(jīng)驗的制度確認，抑或破解難題的制度創(chuàng)新，無不圍繞著“有件必備、有備必審、有錯必糾”的全過程而展開，進而為備案審查搭建了更為完備的制度支撐。

比如，“有備必審”所面臨的最大挑戰(zhàn)，乃是如何平衡繁重的審查任務與有限的審查力量之間的矛盾。

實踐中已推行多年的依申請審查、主動審查、專項審查、移送審查，以及近年來正在探索的聯(lián)合審查，側(cè)重不一，各具優(yōu)勢。決定不僅明確列入了這五種審查方式，而且對不同審查方式的機制、內(nèi)容、程序等等設定了詳盡規(guī)范，這就為審查方式的具體適用厘清了路徑選擇，也為多元化審查方式的綜合運用提供了行動指南。由此激活的，正是整合監(jiān)督資源、緊扣關鍵議題、提升審查效率等深層制度效應。

再比如，合憲性審查既是憲法監(jiān)督的核心，也是備案審查的難點。

在相當長的歷史時期內(nèi)，備案審查更多注重的是不抵觸上位法律的合法性審查，而非嚴格意義的合憲性審查。直到最近幾年，隨著城鄉(xiāng)人身損害賠償金“同命不同價”、對涉罪人員近親屬實施“連坐”式權(quán)利限制等典型案例浮出水面，更廣視野的合憲性審查才真正破題。

為此，決定不僅將合憲性審查列為六大審查重點內(nèi)容的首位，而且闡明了“推進合憲性審查”的思路和要求。這些制度層面的清晰信號，無疑為合憲性審查的全面崛起，注入了強勁的動力。

就審查重點內(nèi)容而言，決定明確將“采取的措施與其目的是否符合比例原則”列入其中，亦是極具亮色的制度創(chuàng)新。

與行政領域控制行政裁量權(quán)的比例原則相比，憲法監(jiān)督領域的比例原則旨在防止立法裁量權(quán)的濫用，因而更具有治本價值。將比例原則確立為審查標準，不僅為合憲性、合法性尤其是適當性審查提供了更為精準的尺度，也大大拓展了備案審查的廣度、深度和嚴格度，對于防止“問題立法”對公民基本權(quán)利的過度限制或保護不足，意義深遠。

尤其應當看到，備案審查的終極目標是“有錯必糾”，而這取決于糾錯機制是否具有足夠的效能和力度。

多年來，備案審查實踐動用的糾錯手段，從最初的溝通、協(xié)商，逐步發(fā)展出更具壓力的督促、約談等等，成功促成了制定機關自我糾錯，而最為剛性的撤銷權(quán)，則處于備而不用的狀態(tài)。

這樣的事實，既證明具有深厚基礎的協(xié)調(diào)式政治傳統(tǒng)，能以較低的成本實現(xiàn)糾錯目的，同時也意味著，撤銷權(quán)并非沒有存在的必要，恰恰是以其強大的震懾力為后盾，才確保了柔性手段的行之有效。

從決定所構(gòu)建的糾錯機制看，既肯定了溝通、提出書面審查意見等柔性方式，也強化了依法作出糾正、撤銷決定等剛性方式，并詳細規(guī)范了各種糾錯手段的啟用順序和具體流程。

這種從柔至剛、逐層升級的糾錯機制，堅守最后的監(jiān)督防線，兼顧現(xiàn)實的政治傳統(tǒng)，彰顯的正是中國式的制度智慧。

決定的誕生，開啟了全國人大常委會備案審查提質(zhì)增效的新征程，并將對地方人大產(chǎn)生強烈的示范效應。

從更長的時間維度看，具有階段性總結(jié)特征的決定，也是備案審查制度建設的新起點，在踐行決定過程中所積累的經(jīng)驗、所收獲的新知，必將反哺未來的備案審查專門立法，催動憲法監(jiān)督的制度和實踐走向更加完善的境界。

而這，正是決定的現(xiàn)實和長遠價值之所在。