家國一體：老齡社會治理的中國秩序

［摘 要］ 老齡社會治理兼具國家力量的制度設計與家庭建設的機制保障，不僅事關家庭的結構變遷或功能弱化的問題，也關乎國家在邁向重度老齡化新國情下的角色定位和職能界定的問題。西方的治理困境及中國的治理實踐表明，家國秩序是老齡社會治理的內在邏輯。如果不理解家庭與國家的秩序關系并予以理順，將無法有效構建老齡社會治理體系。作為一個復雜性議題，中國老齡社會治理的家國秩序不是西方福利國家在“家庭化、去家庭化或再家庭化”的主觀意志，而是在“家國同構”的關系共同體下動態的歷史演進。以家國一體為典型特征的老齡社會治理的中國秩序，既是嘗試對西方福利國家的理論修正，更是面向現代性與人民性的實踐表征。

［關鍵詞］ 老齡社會治理；家國一體；中國秩序；福利國家

一、中國老齡社會治理面臨的風險特殊性及再思考

20 世紀末至21 世紀初的世紀之交，被許多歷史學家和政治經濟評論家視為現代歷史的一個重要轉折點，亦是我國社會發生顛覆性人口老齡化轉型的重要時間節點。按照全國第五次人口普查數據，2000 年我國60 歲和65 歲及以上人口分別為1.3 億和0.88 億，各自占比10.3% 和7%。自此，中國歸屬于老齡化社會范疇。從初始到步入中度老齡化，再到如今邁向重度老齡化，我國正在經歷一場斷裂式的老齡社會大變革。人口老齡化態勢表現為來勢極快、發展極速、程度極深和不可逆轉等突出特點。必須指出的是，我國老齡社會發展階段與國家實現“兩個一百年”奮斗目標在關鍵歷史節點上相交匯。據全國第七次人口普查數據和聯合國以及相關科研預測，2020 年、2035 年和2050 年我國60 歲以上老年人口數量和比例分別為2.64 億與18.7%、達到4億與超過30%、突破5 億并將超過三分之一。與此同時，這三個時點也恰恰是我國全面建成小康社會、基本實現社會主義現代化以及建設成為現代化強國的攻堅階段。鑒于如此急劇轉變的人口新國情與老齡社會新形態，積極應對人口老齡化國家戰略在中國式現代化建設全局中占據重要地位，老齡社會治理也由此成為國家治理體系的重要內容。a 相較于其他先發老齡化國家，中國老齡社會治理還面臨其他較為特殊的風險面向。要提煉老齡社會治理的中國特征，必先溯源特殊性，思考為什么中國老齡社會治理面對如此之特殊的重大風險，卻始終能夠保持社會安全、穩定與發展。經過文獻梳理并結合經驗，我們將這些特殊性歸納為以下兩個方面。

一方面是人口與經濟的發展程度“不均衡性”。談及中國老齡社會治理的風險特質，“未富先老”的“不均衡性”始終是關注度最高的命題之一。從1986 年鄔滄萍最早提出關注“人口老齡化提前到來”與“中國經濟還不發達”的判斷；a 到此后1987 年馬瀛通在《中國人口科學》上主張“加速人口老齡化，促進社會經濟發展”；b1988 年喬曉春刊文對這一觀點進行再度論述；c 以及《人口研究》期刊在2006 年、2007 年、2015 年和2023 年四度刊文解釋并判斷中國的“未富先老”發展狀態。d 關于我國老齡社會治理中“老”與“富”的關系既與利益結構與社會關系的分層、分化密切相關，更是關涉治理目標是否能夠從維護老齡社會穩定，轉變為更好地滿足全生命周期下人民對美好生活的向往。無論是側重分析“老”對“富”的復雜影響，還是偏向討論“富”對“老”的條件制約，人口老齡化水平與經濟發展狀態的“不均衡性”始終是我國老齡社會治理持續關注的首要方面。“不均衡性”既導致人口老齡化城鄉倒置現象加劇，也在很大程度上限制了推進養老領域的公共服務均等化。

另一方面是養老保障體系的“不協調性”。即中國老齡社會治理面臨另一個嚴峻問題在于養老保障的“不協調性”。首先，“不協調性”表現在養老保障體系支柱結構極為不平衡。基本養老保險的第一支柱占比超過九成，企業/ 職業年金的第二支柱不到一成，個人參保養老的第三支柱才剛剛發展。其次，“不協調性”體現為養老財富儲備在代際與代內的功能失衡。在老齡人口規模快速增長與預期壽命逐漸延長的背景下，采用現收現付模式的第一支柱將存在嚴重缺口，長周期內將無法實現收入再分配與長壽風險分擔的互助共濟的社會功能。e 最后，“不協調性”還存在于現行養老保障政策激勵機制不相容。以第三支柱個人養老金為例，2022 年《個人養老金實施辦法》出臺。2024 年我國《政府工作報告》強調，在全國實施個人養老金制度，積極發展第三支柱養老保險。然而，如圖1 所示，我國自愿性積累的第三支柱養老資產覆蓋率較低。有研究指出，我國開設賬戶人數超過5000 萬戶，但實際繳存人數只略高于開戶人數的1/5，人均繳存金額約為2000 元，僅為1.2 萬元繳存上限的1/6。f

反思而言，對我國老齡社會治理所面對的風險特質進行深入思考正是剖析中國式治理與養老保障問題的前提和關鍵。雖然中國老齡化社會建設是在經濟水平并不發達的情況下展開，與此同時面臨著養老保障體系不完善與制度不健全等現實困境，但是中國在人口老齡化程度逐漸加深的社會轉型期并沒有發生經濟滑坡、政治動蕩和民生凋敝等國家發展危機。這意味著，人口轉變進程下中國老齡社會治理在復雜性、嚴峻性與不確定性中并存著微妙的平衡秩序。

作為一個飽含內在章法的中國性問題，我國老齡社會治理與其他老齡化轉型國家有很大不同，必須結合中國情境做出重構性闡釋。無論是新制度經濟學的交易費用分析范式與理性選擇理論，還是公民福利提供從國家到多元部門轉型的福利多元主義，抑或是基于利益- 行為角度出發的制度設計議題，現有西方老齡社會治理文獻普遍認識到國家在應對人口老齡化時存在著治理困境，因此多數研究都遵循一般性的國家主導解釋思路。a 這一“社會福利制度化不足”的理論將老齡社會治理定位于福利國家視角，b 而非動態的建構主義視角。更有甚者，如此視角不僅未能觀察到中國作為老齡人口規模世界第一的發展中國家在老齡社會轉型所取得的成就，還片面地將人口老齡化視為是一種社會問題。其解釋機制較為單一，可簡單表述為：中國未能通過有為政府、有效市場和有力政策進行銀發經濟動員以及第二次分配提供社會福利，造成了養老保障的社會不足。但進一步的疑問在于，當前中國老齡社會治理確實面臨微觀養老需求與宏觀制度供給之間的巨大縫隙，那么又如何解釋中國的長壽時代、中國的預期壽命奇跡，以及中國式現代化與養老服務高質量的齊頭并進？ c 到底何種主體及行動機制填補或消解了其間的失衡？有研究從新結構經濟學提出見解，中國式老齡化的結構，d其中社會文化稟賦指的是孝道倫理傳統。有學者更為明確提出，僅僅調節人口政策、老齡政策或部門政策都不足以全面應對人口老齡化與現有社會經濟體制之間的矛盾，需要在社會整合的視角下在政府與市場之外把家庭找回來。e

基于這一任務，本研究嘗試穿梭與貫通于“家庭- 國家”的秩序關系，具體將從以下幾個方面展開研究工作：首先，在國家視角的制度規范維度之外，提出“家國秩序”是理解老齡社會治理的新維度；其次，反思西方福利國家在“家國異構”秩序下的老齡社會治理實踐；最后，梳理在“家國一體化”格局下中國老齡社會治理的結構調整與演化邏輯。我們希望通過這樣的討論，為理解中國老齡社會治理提供不同見解，并進一步引發對趕超發達國家現代化進程中養老保障、家庭建設與重度老齡化社會轉型的相關思考。

二、家國秩序：理解老齡社會治理的新思路

老齡社會治理即在國家與社會的關系中加入人口老齡化這一新情境，要分析老齡社會治理思路就必須先回到治理的基本概念。按照1995 年聯合國全球治理委員會的定義，“治理”指的是各種公共的或者私人的機構和組織在管理共同事務上所采用的方式總和。a 這一經典定義強調過程性視角，旨向在調和及調整各種利益矛盾和社會沖突中所采取的共同行動而付出的持續性努力，其中既有迫使人們服從的正式制度，也有符合公共意愿的非正式安排。不難看出，治理內涵包括了規范和秩序兩個維度。首先，規范即由正式或非正式的制度安排形成的一個整體系統，規范維度塑造出治理的外部框架；其次，秩序即體現“公共性”的行動單元之間的細化關系，秩序維度演化出治理的內部形態。從既有文獻梳理來看，老齡社會治理的研究視角延續了國家支配社會的固有思路，更多關注規范維度而非秩序維度。

（一）生命政治與福利治理：規范維度下的老齡社會治理

規范維度下的老齡社會治理總體遵循“國家中心主義”的分析視角。無論是基于西歐國家人口出生率和死亡率為歷史資料的人口轉變理論，還是關注國家體制下社會保障制度的福利國家理論，抑或是關注國家轉型過程的發展論、依附理論或世界體系理論，始終以國家為研究對象，秉持國家決定論。在這一視角下，老齡社會治理主要基于國家的政治功能與行政職能對人口結構進行調整、對代際利益進行再分配以及對老齡產業、老年服務與為老組織進行管控。雖然存在走向國家主義的弊端，但是老齡社會治理現代化仍不可避免地走上“政治權威合理化、行政機構專業化、大眾參與廣泛化”的一般性治理模式。b 將國家視為一種政治場域及政府政策系統，以“國家”為中心討論各種老齡社會的制度決策或福利安排，由此形成兩種主要的分析路徑：生命政治和福利治理。

生命政治（bio-politics）的分析路徑提出“規訓（disciplinary）”“生命權力（bio-power）”“國家理由（state reason）”等概念，主要關涉應對人口老齡化的價值性判斷，指向現代國家或政治力量對人口總體層面及生命體本身的干預、影響與調控。在西方生命政治的話語體系下，老齡社會治理總是與“國家意志下的生命權利”相掛鉤，落腳于對出生、死亡、遷移以及健康的規制性介入。老齡政策、生育政策與衛生健康政策等應對人口老齡化的制度設計是將國家權力施壓于人口過程。提高生育率、延長健康預期壽命與調節人口遷移流動都是為了服務于國家發展，更好地實現國家治理。福柯將其稱之為“人口的生命政治”，即“人口系列- 生物學過程-調節機制- 國家”的國家權力個人化嬗變。a 人口老齡化事關國家安全的整體性治理，國家通過種種制度機制確保“人口”狀態的最優化。進一步說，不同于對個體的規訓或懲罰，生命政治通過積極性的、生產性的制度設計將“人口”或“人力資源”的質量、數量及結構進行策略實踐，確保國家層面的生物學指標（出生率、死亡率和各種疾病的患病率等等）可控與可調節。b在生命政治的分析思路中，無論是人口知識的生產（比如老齡化相關的積極或消極觀念）或人口干預的政策都是老齡社會的治理技術。

福利治理（welfare governance）的分析路徑則從老齡社會治理的有效性判斷出發，細致刻畫政府角色在應對人口老齡化的決策行動。追問政府如何通過體制、決策、主體、行動及過程實現提高老齡社會福利覆蓋率及程度水平的政治目標，即在福利多元主義的理論基礎上探索如何在既定制度的規范框架下擴展老年福利的發展性空間。福利治理是西方福利國家在民生保障與社會福利領域的改革演化，涉及福利定義的變遷、福利生產與傳輸的具體機制以及多元主體的互動實踐。c 包括應對人口老齡化沖擊在內的社會風險分擔是福利決策的起點，然而過于規模龐大且發展迅速的老齡化進程導致公共養老金供應銳減。如何打破政府在老年福利生產及分配過程中的壟斷角色，而以多元主體參與替代之，成為老齡社會福利治理的要義所在。即便如此，政府在老齡社會治理結構所呈現出的決定性、適應性以及彈性或柔性，仍是解釋老年福利改革的焦點。例如，老年護理能否成為應對人口老齡化的一項新興福利，既關乎政府是否將正式或非正式護理風險認可為社會風險，d 從而提供相應社會保護；也與福利國家、公共財政與機構利潤在養老金融化的國家配置相聯系。e 因而有學者稱，福利治理雖然體現了重新定位政府的福利責任，但是不可能從根本上解決西方國家的福利危機。

必須承認，不管是規范維度還是秩序維度，上述兩種研究視角對西方國家老齡社會治理的價值偏好、設計理念、政策設定與福利多元等結構因素都進行了較為深刻的把握。在這些“國家中心主義”的分析中，雖然涉及國家或政府以外的多行動主體，但是對于家庭，尤其是家庭和國家的關系仍是相對被忽視的（如圖2 所示）。可以說，如果不關注到老齡社會中家國倫理的治理邏輯，即家國秩序，那么就無法準確理解老齡社會治理的整體性。

（二）提出“國家與家庭”秩序關系的老齡社會治理新思路

再從“治理”的原意引入，《政治學》中即以國家的退場（rolling back of the state）定義“治理”概念的邏輯起點，a 以此區分治理（governance）與統治（government）。有學者以法國政府政策的歷史階段劃分為依據，提出現代治理從頭起便須區別于傳統的政府統治概念。b 甚至可以說，當代西方治理的學理思想想要論證并實踐的就是去國家中心化，消解國家權威以促進治理多元。隨著“沒有政府統治的治理”理論發展與實踐推進，一些研究者發現消解國家的邏輯立場并非萬能，其效力十分有限。雖然元治理、網絡治理、變革治理、多中心治理等理論主張層出不窮，但是治理的興起及其失敗的風險始終存在。在這一背景下，治理體系現代化的國家邏輯再度出場，認為國家只是更為復雜和廣泛的社會系統的一個主體，仍應當承擔保證社會制度有效與社會凝聚增強的首要責任。

暫且不論治理界定中“國家回退”抑或是“向國家回退”的概念爭議，更需要看到的是所需要治理的國家在本質上是有差異的，不同國家在社會形態發展上也有本質區別。在不同的社會發展階段以及不同的社會人口構成下，國家與社會的關系以及邊界可能并不統一。c 從這個角度說，馬克思主義關于國家、家庭與市民社會之唯物史觀的辯證性討論極具啟發意義。馬克思認為，家庭和市民社會本身把自己變成國家，它們才是原動力……政治國家沒有家庭的天然基礎和市民社會的人為基礎就不可能存在。它們是國家的必要條件。基于此，從馬克思主義“經濟基礎決定上層建筑”的基本原理切入，本研究重點關注老齡社會新形態下家國秩序與社會治理之間的內在聯系，分析老齡社會治理在中國語境下的演變規律。

從“國家與家庭”的秩序關系探討中國老齡社會治理，既包含方法論的辯證，也具有話語體系的辨析。一方面，在方法論層面上，我們試圖將“家庭”在現代老齡社會治理中找回來。家庭與國家是人類文明的兩大基本單元，家庭與國家的關系差異將生成出不同的文明路徑。然而“家國關系”發展到如今，在西方主流國家治理或社會治理思想中，家庭多被視為“私領域”而與“公領域”所隔絕。直觀地看，現代化與家庭主義矛盾凸顯，“家庭化”即傳統，“去家庭化”才意味著現代性。西方資本主義國家老齡社會治理自然以“全能政府”解構“自然家庭”。雖然布迪厄在社會實踐與行動理論中強調，家庭通過人口再生產與物質再生產，在社會秩序維持中扮演著決定性角色，a 也有學者討論家庭作為福利國家再分配原則的必要性與可行性，b 但是老齡社會治理中家庭的主體性不再顯著，西方家庭政策也更多關注兒童福利與性別視角下的工作家庭平衡。似乎老年人在老齡社會中只是獨立的個體，而非家庭的成員，老齡社會治理也更加關乎自由主義下的個人與國家的關系，而非家國秩序。另一方面，在自主話語體系上，本研究嘗試從“國家”到“家國”的關系變革推演出老齡社會治理的中國秩序。中西方“家國觀”截然不同，中國的家國情懷不只是家庭主義，不止于愛國精神，而是身家國天下一體貫通的倫理情懷。c 有研究進一步指出，老齡社會治理的中國優勢是正在形成“身- 家- 群- 國- 世”相貫通的整體性治理格局。d 就前述分析的學理視角而言，從國家中心到家國秩序的視角轉變提供了一個探索中西方老齡社會治理制度對比以及形成歸因的動態視角。由此拓展相關研究對老齡社會治理從規范到秩序的結構性認知，即思考不再局限于老齡社會制度要素本身，而是更進一步追問不同文明形態所催生的“家國異構”或“家國一體”將如何建構迥異的老齡社會治理邏輯。

三、“家國異構”下老齡社會治理實踐：對西方國家的觀察

國家職能與家庭歸屬以及家國關系，是任何時代下政治倫理都始終關注的重要議題。在近現代西方國家的文化語境下，國家與家庭分屬于截然不同的領域，自然兩者所遵循的組織原則與發展脈絡也有著迥異差別。恩格斯對此是這樣解釋的，在各個歷史時代，家庭都是主要的社會生活與經濟產生之組織形式；然而，在社會大分工的推進下，人類社會具備了由血緣關系向階級關系演進的歷史條件與社會基礎之時，國家伴隨著私有制演進與階級統治發展而產生。隨著血緣關系逐漸弱化，個體得以從家庭與氏族中掙脫，更多地以國家公民的獨立人格與政治身份享有多項社會權利。至此，家庭是私人空間、國家是公共空間，社會契約論將家庭擱置于個體與國家之外。家庭與國家也不可避免地存在一定程度上的對立，由此衍生出西方國家的社會政治形式為“家國異構”。e“家國異構”下的老齡社會治理模式看似突出“現代性”特征，強調個性解放與自我追求，實則將家庭排斥在外，使國家與市場更為緊密聯系在一起，以實現資本主義的利益最大化。

由于家庭的缺位或異位，國家的雙重角色失調將導致老齡社會治理體制的三重失衡。必須深刻意識到，“家國異構”秩序下老齡社會治理出現“去家庭化”與“國家即市場”的兩個可能后果。一方面是“去家庭化”將使老齡社會治理存在偏向性。有學者以“家庭主義（familialism）”與“去家庭化（de-familialization）”兩個概念描述國家對家庭的態度，以此類型化區分西方福利國家在養老育兒等社會政策上的福利體制差異。a“去家庭化”及“隱形的家庭主義”都指向的是減輕家庭的養老責任與照護負擔，以家庭之外的市場或社會組織提供公共照護和社會養老服務。另一方面是“國家即市場”則將影響老齡社會治理的效能。從規范維度上說，國家（通過政府）為應對人口老齡化設計養老保障的社會權利格局，市場是提供相關養老服務的執行者。然而在“家國異構”秩序下，國家在老齡社會治理中本身就扮演著雙重角色。國家即市場，意味著國家既作為現代政府的角色代理，行使人口與經濟調節、老齡社會管理與老年公共服務等政府職責；又作為引導甚至操控市場的指揮棒，將公共權力與養老產業、養老金融和養老服務等市場聯系，難以維持老齡社會公平與穩定。從社會治理的內在結構上進一步推演，這兩個結果將以政府職能工具化與社會支出再分配偏差的演化路徑，進而導致三個層面的老齡社會治理體制失衡：治理思想瞄向度失準、治理工具調節性失效和治理機制生命力失能。

（一）“家國異構”下老齡社會治理思想的瞄向度失準

治理思想是老齡社會治理體制的基礎，即與老齡社會治理有關的意識形態或上層建筑。“家國異構”下老齡社會治理思想并不根植于家國文化，家庭政策、家庭建設與家庭價值觀與積極應對人口老齡化并不直接關聯。老齡社會治理體制及其治理思想偏離積極老齡觀的社會訴求，終將導致老齡社會治理失衡。老齡社會治理思想的瞄向度失準的突出表現在于，家庭社會支出、老年社會支出以及健康社會支出在總體社會支出中單列，且家庭社會支出也未隨著一個國家或地區的人口老齡化態勢而隨之遞增。

西方國家老齡社會治理失衡是其以“家國異構”為導向的治理思想的必然結果。可以認為，由于治理思想的瞄向度失準，西方國家從來沒有掀起過徹底的老齡化社會革命。1980 年至2020 年是西方國家人口老齡化加劇的重要時期，但是與老年相關的社會保障、社會福利與社會保護等領域的老年社會支出并未與人口結構相適應。讓人難以理解的是，這一現象在社會民主主義、歐洲大陸體制和自由主義體制等多種西方福利國家體制中普遍存在。

如表1 所示，以65 歲及以上老年人口占比為標志，這些國家普遍在1980 年步入比例超過7%的輕度老齡化社會，2000 年前后轉為比例超過14% 的中度老齡化社會，2020 年進一步邁向比例超過20% 的重度老齡化社會。需要反思的是，家庭社會支出普遍增幅較小，并未與老年社會支出呈現顯著的相關關系，甚至在瑞典和荷蘭等國家，家庭社會支出還發生縮減現象。事實上，老年人口比例不斷提高，養老、衛生、醫療、照護和消費等方面的總支出一定會增加。而既然這些西方國家在老年和家庭等方面的公共社會支出沒有相應提升，那么老齡社會治理的成本主要由私人支出或家庭支出所替代。甚至有研究認為，在西方國家財政緊縮時期，老齡社會治理并未形成協調思想，老年社會支出與家庭社會支出不僅存在相互矛盾的現象，而且前者對后者還具有擠出效應。a 在此情景下，老年人總體生活滿意度不高，持續貧困風險比率普遍處于10% 左右（表2）。

（二）“家國異構”下老齡社會治理工具的調節性失效

老齡社會治理工具指的是在老齡社會生產關系之中所形成的獨具特點的政策工具與治理手段。“家國異構”的秩序視角下，家庭作為老年社會保障生產與福利傳輸系統中的重要單位，在西方國家老齡社會治理中長期未得到應有的重視。西方國家福利制度的形成模式主要從政府與市場的關系模式出發，以“階層分化”和“去商品化”建立分析框架，忽視了家庭對老年照料的重要貢獻以及其內隱的性別分化。a 這導致了從二戰之后到20 世紀90 年代西方國家人口老齡化快速發展階段，老齡社會治理工具強調從“家庭主義”向“去家庭化”轉變。然而由于老年支出負擔加重與福利赤字等原因，越來越多的西方國家意識到家庭亦應當是應對老齡化風險的核心主體，而試圖“再家庭化”，調和家庭與國家的關系，設計與實施重返家庭或再造家庭的治理工具，為老齡社會治理提供可持續的生計基礎（表3）。

但到目前為止，“家國異構”下的整體老齡社會治理價值觀，其相應的治理工具并未發揮出有效的調節作用。無論是直接或間接的現金轉移，還是針對老年群體的養老服務，抑或是保障工作家庭平衡的彈性時間，這些老齡社會治理工具都未形成包容、積極且有效的政策合集。如表4 所示，西方國家近20 年內老年社會福利的增幅與構成都未發生顯著變化。將西方國家的老年社會福利區分為現金福利與服務福利兩個方面，分別導向養老金與為老服務等治理工具的協調配合。但整體上看，這些西方國家老年福利仍以現金模式為主，并且老年現金與服務的福利差值普遍較大。

（三）“家國異構”下老齡社會治理機制的生命力失能

老齡社會治理機制是否有生命力，不在于機制的復雜性或外在形式，而關鍵是其是否與社會形態相適應，是否能夠有效處理人口轉變中的老齡問題，管理代際之間的社會矛盾以及調和公私領域的利益沖突，從而使得老齡化社會發展依舊充滿活力而且有序和諧。有學者提出，凡主要關涉在個人那部分生活的應當屬于革新，凡主要關涉在社會那部分生活的應當屬于社會。a這一標準看似清晰，但是在老齡社會治理中界定個人自由與社會生活、家庭責任與國家職能的種種邊界卻相當復雜。

這是因為，在老齡化社會，特別是人口結構趨于重度老齡化的社會中，人口紅利、老年撫養比、生產與消費等一切生產力與生產關系的性質都將發生根本性變化。這就決定了在老齡社會新形態里，個體自由與社會秩序的平衡被打破，“家國異構”下的治理機制生命力可能削弱至喪失。一方面，“家國異構”導致政府管控力度較大，家庭投入尤顯不足，并未實現西方國家與家庭在共同支撐老齡社會形態上的帕累托最優。b 以老齡社會治理最為棘手的長期護理領域為例，當前西方國家由家庭自愿或自費支出的長期護理支出整體水平較低。即使在家庭自主投入程度最高的比利時、瑞士與英國，其占GDP 比重仍不到1%。另一方面，這些國家在未來二三十年內的養老金支出停滯不前，并未發掘靈活有效的治理機制為老齡社會提供足夠的養老公共財政儲備。根據世界銀行的預測數據，至21 世紀中葉，西方國家中老年撫養比仍在逐漸加深，然而養老金支出卻大體維持當前水平（如表5 所示）。

四、家國一體與老齡社會治理的中國秩序

（一）家國一體下中國老齡社會治理的總體邏輯革新

顯然，包括中國在內，世界多個國家的老齡化態勢加劇與老年社會支出不匹配，彰顯了老齡社會治理在國家與家庭關系上的深刻悖論：一方面，維持老齡化社會的經濟增長活力，保持老年人口的延遲退休與青年人口的穩定就業，以及養老保障的代際公平，需要加強有為政府的建設，以積極角色促進國家在人口老齡化轉型中的深度參與和方向主導。但另一方面，以體制催生養老保障的激勵不相容、判定代際與代內的社會權利公平愈發困難，以及面對瑣碎、復雜和非理性的養老照料及服務過程的無力，又往往使得國家力量控制老齡社會面臨治理失衡的危險。毋庸置疑，這里的困難在于如何使具備強大治理能力的國家和逐漸功能弱化的家庭，維持責任與義務、問責與監督、博弈與重組之間的動態平衡。這就意味著，國家不再僅僅是老齡社會治理的“守夜人”或“干預者”，而需要根據不同階段的人口新國情和社會發展條件，確定國家與家庭的治理關系，探索“家國一體”的治理新秩序。在社會形態及其主要矛盾的動態發展變化中，只有國家意志與人民意志相統一，才能從根本上確保社會治理現代化變革中保持社會秩序相對穩定。a 也即，面對邁向重度老齡化與人口負增長的社會治理背景與風險挑戰，國家與家庭的治理秩序需要保持動態重構。

然而，以家庭為中心或家庭福利為主要特征的“東亞福利體制”也未能全面、充分且準確地闡釋“家國一體”與老齡社會治理的本質聯系。有研究關注到，日本、韓國、新加坡和中國香港臺灣等國家和地區隨著后工業社會轉型，生育率普遍下降與預期壽命逐漸延長，這些國家也和多數西方國家一樣面對人口老齡化與老齡社會治理的難題，出現社會福利代際分化與年齡支出比率失調現象。b 不同的是，家庭在上述東亞國家具有更為重要的作用。家本位的東亞文化傳統決定了東亞國家的整體社會福利及老年社會支出都相對較少，更多選擇家庭形式提供養老保障和老年照料。因此，在東亞福利體制下，老年社會福利的政府支出較低，以強烈的補缺概念制定零散的、片斷的和有偏向性的老年社會保障方案。在社會政策是為了促進經濟發展的生產主義東亞福利理念下，c 國家與家庭的關系實則是國家- 家庭- 市場的關系，即政府支持家庭建設是為了更多社會成員從事生產活動，以“商品化”“階層化”將福利分配與勞動者的實際貢獻相掛鉤。雖然“輕老年撫養、高經濟增長與低社會建設”的東亞福利模式曾帶來了人口紅利的騰飛奇跡，但是對老齡社會治理卻難以為繼。急劇增長的老年人口數量與比例使得家庭無力承擔如此艱巨的養老責任，東亞地區成為世界范圍內總和生育率最低的區域，代際契約與世代互惠的持續性遭到嚴峻挑戰。

家國一體下的老齡社會治理，是一條另辟蹊徑的治理體系現代化之路，強調在治理思想、主體、范圍、對象、機制及過程等諸多要素與環節中動態調整國家與家庭在老齡社會治理秩序中的關系模式。上文的論述隱含了一個觀點：無論是倡導國家在場的政治權威，還是主張家庭中心的東亞觀念，在某種程度上說都反映了在一定歷史階段下的西方現代性與資本主義生產方式。在中國語境下，這種廣義的家國一體指向運用強大的國家動員力量與深厚的家庭價值歸屬，以共同體框架對社會主義老年福利與公共利益老齡產品及其相應的全生命周期生產生活予以引導與平衡。當代英國學者馬丁·雅克在對中國崛起的原因分析中認為，“國家家庭化”是中華文明的一大產物，也是中國治理異常有效之根源。d“家”對于每一位中國人而言都是一種“根的隱喻（root metaphor）”。“國家家庭化”的家國一體，不僅支配著人們敬老孝老與適老化的行為習慣，也是中國老齡社會在權力、權利與利益再生產上的立足點。由此推演，中國式養老，中國人認識老齡社會與應對老齡問題的方式都與西方國家有著本質差異。

以家國一體把握中國老齡社會治理秩序兼具本體論、認識論與方法論的意義。其一，將家國一體視為中國老齡社會團結與社會凝聚的首要特征；其二，將國家與家庭的關系演變作為透視中國老齡社會治理運行過程的實踐場域；其三，跨越個人主義與家庭主義的鴻溝，改變西方福利國家在老年社會支出與家庭社會支出的比較方法，將老齡社會治理置于以“年齡傾向（age orientation）”的統計口徑下，對老年社會保障支出、減少老年貧困和強化老齡健康進行綜合性評價。簡言之，家國一體下中國老齡社會治理總體邏輯革新，就是建立包容型的國家與家庭關系以及與之相適應的社會經濟體制，以解決國家治理與老齡社會治理的均衡建構問題。

（二）家國一體塑造中國老齡社會治理秩序

回到本文開頭提出的研究問題，為什么在人口與經濟發展程度極為不均衡，養老保障體系較為不協調的老齡化社會建設過程中，中國老齡社會治理保持高度穩定性的同時，還能以較高治理效能與治理現代化水平推進老年人口規模世界第一的中國式現代化？結合上文分析可以認為其答案在于，家國一體的中國式家國關系是老齡社會治理秩序革新的張弛之道。

家國一體的動態路徑較好地回應了中國老齡社會治理在國家治理與家國情懷這兩個方面的雙重訴求。事實上，不局限于老齡社會新形態，社會治理一直具有宏觀與微觀的并存任務，即建設性訴求與情感性訴求。建設性訴求脫胎于計劃經濟時期國家建設的總體性任務，雖然帶有強烈的歷史沿革與制度延續，但是老齡社會新形態下如何以生產性老齡化與新人口紅利助力經濟發展，成為老齡社會治理實現建設性訴求的一大難題。相較于自上而下的建設性訴求，情感性訴求是在社會轉型、現代化與全球化沖擊下如何依舊保存社會凝聚與代際團結的自下而上的訴求。這里說的情感性訴求是一種積極老齡觀下的社會情緒，在個體主義興起與工業社會生產方式下，代際公平、互惠與和諧成為老齡社會治理的另一難題，尤其是失能老年人的家庭養老照護困境。a 建設性訴求和情感性訴求構成老齡社會治理的總體性需求，既強調老齡社會治理不斷回應國家建設的外部環境；也意味著治理結構的開放性日益凸顯，需要對外部環境的壓力輸入予以限定，以家國情懷對治理秩序進行糾偏。就此而言，家國一體塑造中國老齡社會治理秩序的雙元路徑及其邏輯是：一方面，家國一體搭建了中國老齡社會治理以國家治理為基礎的秩序框架；另一方面，家國一體化的關系進程重新塑造中國老齡社會的秩序分化。

以國家治理為前提保持家庭主體性，是家國一體塑造老齡社會治理中國秩序的第一條路徑。其一，在積極應對人口老齡化國家戰略下保持家庭主體性，既不是模仿西方福利國家的“去家庭化”，也不是簡單的以家庭為中心的“再家庭化”，而是走向國家治理為核心任務的“家國銜接與合作”模式。這種家國一體的中國社會政策模式本著民生保障實際效果最大化的原則，將家庭作用與國家責任融于老齡社會新形態，通過制度協調實現功能互補與相互強化，共增老齡社會福祉。a 其二，保持家庭主體性是中國老齡社會治理在國家治理現代化進程中的延續與創新。家庭主體性不僅是中國傳統文化的倫理基礎，也是老齡社會結構的內在形式。《禮記·大學》“古之欲明明德于天下者，先治其國；欲治其國者，先齊其家；欲齊其家者，先修其身”的先秦家國思想提出已經兩千多年，家庭主體性始終是“孝”“悌”“慈”與國家富強相統一的價值關照。于是，在中國獨有的家國情懷下，道路、國情與優勢構成了老齡社會治理應有中國選擇的三個重要維度，b 家庭而非個人，與老齡社會治理制度、國家治理體系就此形成一個“內協調、外適應”動態開放的治理秩序系統。

依據國家與家庭的關系變化清晰治理結構，具體在治理形態、治理行為、治理資源與治理責任等多主體及多層次下鞏固家國一體化是塑造老齡社會治理中國秩序的第二條路徑。這一條路徑并不是“就養老談養老”，而是強調將家國一體化的動力機制根植于老齡社會治理秩序的內部邏輯。首先，按照認知、體系、能力與成本的老齡化社會治理評價框架，改革開放40 年來，我國初步實現了人口老齡化社會治理現代化，既在全社會中加強對老齡化的科學認知，也明晰了國家和政府職責以及提升了基層民主自治和養老保障的行動效率與成本控制。a 再深入分析，其中國家與家庭從抑制與分離到強化與鞏固的關系變化進一步推動了中國特色老齡社會治理秩序的生成與變革。從抑制與分離到強化與鞏固的國家與家庭的關系變化推動了中國老齡社會治理秩序在不同經濟發展格局下的演變與細化。計劃經濟時期，我國還未進入老齡化社會，涉老的社會治理結構相對混雜。當時國家與家庭的關系是抑制與分離的狀態。養老保障問題以集體與個人的關系予以處理，因治理管控與弱治理激勵的單位制及城鄉分割而呈現總體性的治理績效困局，養老保障問題逐步成為全社會關注的重要治理難題。伴隨市場經濟改革，我國人口老齡化態勢逐漸凸顯，并于21 世紀初正式步入老齡化社會，在此期間國家與家庭的關系進行調整、強化與鞏固。循此，中國老齡社會治理秩序在政府與市場、中央與地方、代際與代內、志愿與慈善等多個國家治理與社會治理層面下分解，分別以指導制、行政發包制、合作制和時間銀行制在各自領域中探索運行細化治理機制。例如，在居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務模式指導下，市場更多以家庭為單位構建養老金融賬戶，開展家庭適老化改造等；又如中央以創建幸福家庭活動為行政發包項目，為城鄉困難家庭尤其是計生特殊困難家庭解決生產生活問題；還如，2021 年中央預算內支持養老托育服務體系建設資金達到70 億元，以實現治理資源流動與代際合作。對應上述家國一體化實踐，治理形態控制、治理行為下沉、治理資源控制和治理責任內化進一步深化與精分國家與社會的治理邊界，層次分明的中國老齡社會治理秩序被塑造出來，并促使產生新的家國關系與養老保障制度聯結。

老齡社會治理不僅是規范維度下的制度建設，也是秩序維度下的實踐過程，家國一體化所塑造老齡社會治理的中國秩序，更是面向中華傳統、邁向重度老齡化以及挺向中國式現代化的理論抽象與經驗表征。以家國一體作為分析思路來嘗試構建中國老齡社會治理本土化理論，是探索國家性、家庭性與養老保障的交織，也是在老齡社會新形態下整體把握中華文明的國家性格及其家庭變遷，更是在中國式現代化新征程中實現養老服務高質量發展、老齡社會治理體系與治理能力現代化的關鍵所在。堅持老齡社會治理的家國一體邏輯，不僅具有現實的中國意義，也具有反思西方與東亞福利體制的理論價值。因此，老齡社會治理的中國秩序以更大的開放性吸納家庭的差異性與功能分化至關重要，倡導以家國一體融入現代化治理體系，將為世界范圍內的老齡社會大變革與人口治理開辟新的文明類型。

（責任編輯：仇雨臨）

［基金項目］ 教育部人文社科重點研究基地重大項目“重度老齡化社會的新格局與新應對研究”（編號：22JJD840009）。