基于生態系統方法的海洋空間規劃實踐與啟示

摘要：基于生態系統方法的海洋空間規劃是專注于特定的生態系統及其影響活動的范圍，以對整個空間的所有用海活動進行可持續發展的管理規劃。目前我國規劃體系尚處在不成熟階段，而國外發達國家的規劃先進經驗可為我國基于生態系統方法的海洋空間規劃帶來啟示性建議。文章選取了英國、比利時、澳大利亞、美國4個國家，運用文獻資料法對其基于生態系統方法的海洋空間規劃模式和實踐進行總結后，運用對比分析法從規劃目標、體系及分區分類模式、用途管制策略3個方面對各國進行對比以及差異性分析，并總結我國海洋空間規劃存在的相關問題，基于以上研究提出對我國海洋空間規劃的相關啟示性建議。結果表明：為進行基于生態系統的管理以實現多目標的可持續發展，我國應在規劃中對規劃數據及信息來源進行全面完善;加速推進陸海統籌發展、著重進行海岸帶的規劃;提高對監測和評估體系的重視、建立彈性指標;注重跨邊界的統籌規劃、進行綜合的管理，以滿足新形勢下我國海域發展管理的需求，保障我國的生態系統安全。

關鍵詞：海洋空間規劃;基于生態系統管理;海洋生態保護

中圖分類號：X55;P7 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）05-0080-08

0 引言

在過去半個世紀中，人類對生態系統以及海洋生境的改變比任何時期都更加迅速且廣泛[1]。海洋生物養殖增殖、海洋藥業、海洋礦產及油氣的開采、海洋能資源的利用、船舶航運、游憩等對海洋的開發利用活動增長了人類對用海空間的需要并將持續，使得在世界某些地區，實際可利用海洋空間遠遠小于人類所需求的海洋空間[2-3]。人類活動及其目標在時間和空間上的重疊，導致在沿海和海洋環境中發生沖突（用戶-用戶和用戶- 環境沖突），為了實現對經濟和環境的多目標可持續發展，促進所有海洋活動的綜合戰略和綜合規劃，海洋空間規劃在第一屆國際海洋空間規劃研討會上被提出，旨在提供可以有效處理這些情況的集成過程[4]。截至2018年8月，約70個國家或地區已經在國家、地區或地方級別上制訂了約140 個海洋空間規劃（MSP）計劃。而基于生態系統方法的海洋空間規劃將更關注整個區域的可持續發展，維護生態系統的理念原則將指引并實施于整個規劃管理階段，是在海洋環境中進行可持續發展的關鍵框架。近年來，我國政府高度重視海洋規劃管理，我國海洋空間規劃由此經歷了一個不斷發展完善的過程，目前我國的海洋空間規劃已經形成了一套包括海洋功能區劃、海洋主體功能區劃以及海洋生態紅線等具有特色的適應我國海域的規劃管理實踐，但由于發展較晚，仍在具體的管理措施上存在問題并缺少對生態系統的專注，而各海洋發達國家已進行大量基于生態系統方法的海洋空間規劃實踐。本文旨在專注各國海洋空間規劃中基于生態系統的部分進行總結對比并對我國海洋空間規劃給出建議。

1 海洋空間規劃相關概念及理論

海洋空間規劃是以生態系統為基礎，分析并分配三維海洋空間的一部分以用于特定用途，對海岸帶人類活動進行合理的布局與規劃，從而實現環境、社會、經濟社會等可持續發展目標的規劃管理和途徑，旨在為海洋管理提供一種基于戰略和計劃的綜合性管理機制去解決不同用海活動以及用海活動和海洋環境之間的沖突[5]。其規劃過程包括：確定需求并建立機構、獲得財政支持、在預規劃過程中確定規劃程序、組織利益相關者參與、定義并分析現有及未來狀況、制訂和批準海洋空間管理規劃、進行海洋空間規劃的實施和執法、監測和評價績效。海洋空間規劃作為一個連續的、迭代的和自適應的過程（圖1），其至少要包括3個進行中的階段：規劃和分析、實施、監督和評估。根據各個國家規定的不同，公眾及利益相關者在不同階段進行參與。

區別以往海洋規劃管理專注特定物種、部門或者開發活動，基于生態系統的管理活動則是以三維空間為基礎，專注特定的生態系統及其影響活動的范圍，以對空間內的各個用海行為進行可持續發展的管理規劃[6]。這種對場所管理強調的是基于生態系統的管理區別于其他管理手段的重要特點，是從單純解決用海空間沖突到實行對生態系統可持續性的維持和保護，盡可能減少人類開發利用活動對海洋生境形成的影響[7]。歐洲兩個保護海洋環境的區域委員會保護東北大西洋海洋環境公約（OSPAR）和赫爾辛基公約（HELCOM）共同定義了一種海洋利用管理的生態系統方法：基于有關生態系統以及相應動態過程結合現有研究進展，對人類活動進行全面綜合的管理，從而識別對海洋生境健康具有重要的影響的人類用海活動以對其進行對應規劃管理，旨在實現資源和服務的可持續性利用并維護生態系統穩定性。

2 國際上基于生態系統的海洋空間規劃的不同模式與具體實踐

2.1 英國

英國海洋空間規劃是在對世界上最繁忙的海域進行長期實踐基礎上進行的。其中2014年開始實施的東部海洋空間規劃是英國基于生態系統方法進行海洋空間規劃的首例，該規劃進行了正式的海洋計劃編制方法以及制訂海洋計劃，同時進行了可持續性評估并貫穿整個規劃制定過程，并對潛在的經濟影響進行了評估且制訂了實施和監控計劃。該規劃將東部近海區域及遠海區域在同一個綜合過程中進行規劃管理，以解決每個計劃領域的大多數活動都需跨區域進行協調的問題，即降低由于部門分管造成的對海洋生態系統邊界的分隔影響;在規劃數據信息收集期間，運用數據信息對當前海洋生態系統保護情況及人類開發利用現狀進行分析，并在此基礎上對沒有進行海洋空間規劃的情況下進行生態環境資源狀況的預測，用來評估該海洋空間規劃對生態系統帶來的潛在影響并設立目標以進行監測;除收集海洋規劃信息外，也對與海洋相關的陸地數據信息進行收集分析，即在海洋空間規劃制定過程中就進行了多規合一，進行陸海統籌減少對陸地生態系統造成的影響;在制訂規劃過程中，建立多個備用方案并通過權衡取舍分析進行對比和篩選，以確定最符合經濟、生態、政治等目標可持續發展的最優規劃方案;在其監測和評價績效過程中，對其進行至少3年一次的情景監測、規劃監測以及結果監測，并根據監測報告實時對該規劃進行修改完善[8]。

2.2 比利時

比利時北海海域總體規劃將各個部門和人類活動當前和未來的管理目標轉化為空間愿景，運用結構法擬定各種情形，通過制定替代的空間方案，預測海洋區域未來的可能性和狀況并進行權衡取舍分析，即用基于生態系統的方法首先對各種開發利用方式進行分區定位，并將其對相關生態環境以及其他海域使用造成的影響進行評估分析，以評估該開發行為對于生態系統的適應性，最終根據社會、經濟、環境等重要指標來確定規劃方案。比利時還將各個空間視為單獨的結構區，在對各個結構區規劃時進行整體層面的統籌規劃，其結構規劃并未固定在單個空間內可以進行的相關用海活動，而是對該結構區的空間管理進行全面的戰略性展望。其總體規劃的兩個重要階段分別為采砂礫石和海上風能的分區劃界以及自然保護區的劃定，采砂區域新的空間規劃包括密集開采區的輪換、更多樣化的開采分區、開采數量的限制以及魚類產卵季節禁止采砂的規定，旨在減少對相關生態系統的影響[9];風場區域的選取也優先考慮了對生態系統的影響，在衡量時除選擇多風區外同樣也考慮了對整個區域空間框架的其他開發利用活動，如漁業以及相關生態系統的生物多樣性及環境問題的影響。比利時海洋空間規劃也從土地利用規劃中汲取經驗，對數據進行收集并建立地理信息系統基礎土層[10]，形成分析框架進行綜合的區域活動分析，考慮相關生態系統的適應性，而不是單單局限于一個特定的部門活動。

2.3 澳大利亞

澳大利亞大堡礁海洋公園（GBRMP）是眾所周知的海洋公園分區的典例，其分區管理規劃以維護大堡礁生物多樣性和生態系統為目的，專注于脆弱的島嶼和礁石保護，以保護更脆弱的物種和生態系統。在初期的規劃中，GBRMP約有4.5%被指定為“禁區”，當20世紀90年代后期監測結果表明未實現生態保護目標時，澳大利亞便進行了重新分區，將禁區增大到面積區域的1/3。在2003年進行新的區域劃分，為了更符合生態系統的要求，采用和陸地生物圈相似的分區方法，根據開發利用的類型及強度將GBRMP分為8個不同用途的管理空間（表1）[11]。在過去30年中，GBRMP的規劃從關注單一特定部門到復雜生態系統，成功建立了一種多用途空間管理的辦法，可以實現高水平的環境保護和廣泛的人類活動同時進行。隨著海洋環境和政策的動態變化，以連續的方式進行海洋空間管理，對其進行累計影響和評估管理，旨在增強其風險管理的實用性以及重要生態環境的有效保護，通過界定、評估和管理3個階段，可以監視和評估初始計劃并使其適應不斷變化的環境。

海洋生物區域規劃為改善整個生態系統的管理，通過生物物理特征和海洋生物多樣性的綜合圖景，描述每個海洋區域的海洋環境和保護價值，可以使政府獲得每個海洋海域的全面信息，以確定區域優先事項，并概述解決這些優先事項的策略和行動，再通過匯集多來源的數據信息制定規劃。

2.4 美國

美國的海洋空間規劃是在世界上最大的專屬經濟區中實施基于生態系統的綜合沿海和海洋空間規劃管理，采取“大洋生態系統”的區域規劃系統，分為東北地區、中大西洋地區、南大西洋地區、墨西哥灣地區、加勒比海地區、西海岸地區、阿拉斯加地區、北極地區、太平洋群島地區、北美五大湖地區，其各個分區區域規劃將自行制定。其中東北地區是其規劃最成功的地區，其在規劃過程中基于生態系統的方法逐漸形成一系列工具，包括監管評估、海洋生物特征性評價、娛樂性評價、基線評估和區域海洋科學計劃。該地海洋空間規劃并未制定明確的空間分區計劃，其跨越生態環境和用海活動將開發利用活動分為10個類型，并提供網站以獲得不同用海類型的分布區域，根據不同類型的情況以及對生態系統的影響進行具體用海活動的需求的管制。在其規劃過程中著重突出了基于生態系統方法的規劃，不僅對用海活動、海洋生態活動、海洋經濟等方面進行了基線評估，還對海洋規劃目標密切相關的恢復和養護活動進行清點，加強海洋生態系統修復和保護的機會以減少實施規劃可能對海洋生態系統造成的不良影響及破壞。

2.5 中國

中國海域廣闊，海洋資源種類繁多，但海域管理規劃起步較晚，自1980年以來，我國通過借鑒國外相對先進的海洋空間規劃體系逐步開始了海洋空間規劃的實踐摸索，目前已形成了一套包括海洋功能區劃、海洋主體功能區劃、海洋生態紅線等具有特色的符合我國海洋特點的海洋空間規劃實踐。

2002年1月，《中華人民共和國海域使用管理法》生效，建立了海洋功能區劃系統，該系統依據生態功能和優先使用有關的標準將海洋劃分為不同類型的8個功能區以期踐行保護發展的原則，進行對海洋的合理開發和可持續利用，其功能性海域是根據地理和生態特征、自然資源、當前用途和社會經濟發展需求而指定的人類活動發展海域[12]。2010年實行的第三代海洋功能區劃確定了可量化的國家目標，例如確定了海洋保護區域的占比以加強對生態系統的保護措施，并通過將專屬經濟區劃分的5個海域進一步分為29個海域對原規劃方案進行修改，目前海洋功能區劃已成為中國海洋發展規劃、海洋資源管理和建立海洋自然保護區的基礎。國務院2015年發布實施《全國海洋主體功能區規劃》，該規劃依據主體功能，將三維海洋空間區劃為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域、禁止開發區域4個區域，以進行開發區域強度的區別。對考慮整個生態系統后劃分出為保護海域生態功能的限制開發區域以及部分對海洋生態有著重要影響的禁止開發區域的劃分形成，都體現了海洋空間規劃基于生態系統的理念，旨在實現生態系統的保護和多目標的可持續發展。2016年《中華人民共和國海洋環境保護法》正式將海洋生態紅線制度在法制方面得以確立，該制度是將重要海洋生態功能區、生態敏感區和生態脆弱區劃定為特殊區域并進行管制保護，其除了對海洋保護區的保護外，還對間接影響海洋生態的其他區域進行劃定保護，旨在加強對我國生態系統的維護[13]。

3 國內外海洋空間規劃差異性分析

3.1 海洋空間規劃的動態性

澳大利亞大堡礁海洋公園區劃隨著政策和海洋生態環境的變化，進行連續的海洋空間規劃，針對現狀實施的海洋空間規劃以求其符合生態系統的標準，減少并及時維護對生態系統造成的損害;美國也對其規劃過程中根據評估所展現出來的問題對規劃進行持續性、適應性的修改，這些國家都體現了其規劃的連續性和動態性[14]。

我國的海洋功能區劃涵蓋兩個主要特點，一是主要分區方式即基于自然屬性而進行的分區，由于自然屬性是長期存在難以改變的，這就間接導致區域分化具有穩定性，難以依據政策和環境進行連續性動態性的改變;二是我國區劃政策一經審批不得隨意進行修改，在規劃時難以對未來的矛盾沖突進行完全的預測，這就導致我國的海洋規劃難以適應不斷變化的外界形式，缺乏海洋空間規劃的動態性及連續性。

3.2 陸海統籌

目前55%的國家在海洋規劃中都考慮了陸海統籌的問題。英國在規劃初期進行相關數據與信息收集時不僅收集海洋相關信息，還收集了相關陸域信息，在規劃初期就進行了多規合一，促使其在預規劃時就更廣泛地考慮到海洋與陸地的相互影響;同時其海洋空間規劃與陸地空間規劃在海岸帶區域就出現了由海事管理機構和陸地管理機構共同進行管理的重疊部分，二者進行跨部門的統一綜合管理可有效地對兩個區域進行基于生態系統的規劃管理，是海陸一體化的體現。

我國之前長期進行海陸分制，海域和陸域分別由不同的管理機構進行規劃管理以及政策編制，陸域具有較為精細的管理體制，而海域管理體系相對來說較不成熟，多停留在流程層面。為促進海陸一體化，我國“十三五”規劃提出推進陸海統籌，形成“多規合一”[15]。為實現陸海統籌，我國組建新的自然資源部并將海洋管理職能整合納入，各項改革規劃逐步實施，目前已于2017年在廣東省海岸帶推進海陸總體保護利用規劃。相比于其他海洋發達國家，我國雖已意識到海洋一體化的重要性和自身不足，但仍由于開始較晚尚未形成獨立完善的海陸一體化體系。

3.3 海洋空間信息系統

美國東北部的海洋空間規劃在開放信息網站上將各類規劃數據進行統一整合，對數據進行透明公開的整理以及存儲，構建東北海洋數據網站;在其對用海活動進行規劃時，基于該網站提供的用海類型現狀及生態方面等綜合信息進行分析以對該用海活動進行具體的評判規劃。

當前，我國正大力推進空間規劃領域的“多規合一”，而其基礎就是建立我國統一完善的海洋空間信息系統，進行規劃數據信息的整理統籌。自2020年起，我國正在積極構建國土空間基礎信息平臺，將自然資源三維立體化描繪，構建“全國一張圖”，但相較于其他國家而言，仍處在初始的起步階段。

3.4 公眾參與程度

美國的海洋空間規劃有著完善的參與制度，多樣的參與類型以及廣泛的參與對象;比利時北海海域規劃中，與相關國家進行了充分的跨界協商，利益相關者與公眾也具有較高的參與度;英國在海洋空間規劃時也讓公眾及利益相關者貫穿整個規劃過程，公眾與利益相關者的參與程度及參與方式多樣性以及其內部矛盾的解決程度都會對海洋空間規劃的成功與否產生影響，利益相關者與公眾應充分參與規劃，并且在規劃過程中組織者應分配足夠的資源以在整個規劃中提供對公眾參與的大力支持。

我國目前對利益相關者及公眾參與尚未重視，公眾及利益相關者參與程度較弱。一是由于我國的垂直化管理結構導致利益相關者難以參與而導致缺失;二是由于我國海洋空間規劃僅在監測和評估階段引入了公眾參與，這就意味著公眾和利益相關者只能對規劃成效進行參與評估，而單一的參與方式如聽證會和問卷調查也致使公眾參與往往流于表面化與形式化，政府仍處于主導地位，公眾參與制度難以起到有效作用。

3.5 監測與評估

對海洋空間規劃的監測和評估是規劃的最后一步，英國對其規劃進行至少3年一次的情景監測、規劃監測以及結果監測，并根據監測報告實時對其規劃進行修改;比利時運用其對海洋生物評估的框架成為其沿岸基于生態系統方法的海洋空間規劃的有效工具;澳大利亞大堡礁海洋公園在其規劃過程中依據規劃目標分別對其生態、經濟、社會進行了50余項定期和不定期的監測，并根據檢測結果對規劃進行不斷的修改和調整，以期進行連續的海洋空間規劃。

我國雖也漸漸重視評估和檢測過程，但起步較晚，重視程度不足，仍存在評估指標難以選取、難以量化、評估不夠全面等，沒有形成一套適宜我國海域的評估和監測機制，還須對評估機制和工具進行完善。

4 對我國海洋開發與管理相關工作的啟示

4.1 對規劃數據和信息來源的全面完善

規劃數據在海洋空間規劃中起到了很大的作用，其全面性和準確性將對未來規劃實施的分析和在進行權衡取舍分析時起到重大影響，不能全面完善的規劃數據和信息可能直接導致整個規劃在初始階段出現失誤，致使其在規劃時忽略某些活動對生態系統的潛在影響，對其造成不可修復的破壞。

①在規劃編制時，應將生態系統相關數據信息報告納入數據來源并在規劃時將此類數據作為規劃的重要依據之一，以達到符合基于生態系統進行規劃的目的。②要建立更全面、更完善、更準確的數據信息庫，對我國現有的數據進行收集整理和利用，擴大、填充數據庫并拓寬信息來源渠道，以此達到對海洋現狀更精準的了解及評估，才能更好地進行基于生態系統的海洋空間規劃。③要在將海洋數據納入編制信息來源的同時也將陸源信息納入。由于生態系統具有連貫性并互相影響，不能只單單關注用海活動對特定區域造成的影響，要在進行數據編制時就將陸源信息同樣視作規劃的重要參考信息，在規劃初始階段就進行多規合一，可以有效規避該規劃與其他陸地管理規劃在正式實施后出現矛盾的情形。④要及時對數據來源信息進行實時的更新與整合，建立海洋空間信息系統，加強對我國的國土空間信息平臺的構建。我國海洋功能區劃中就出現了數據信息來源陳舊無法準確反映現狀的情況，這會影響整個分區結果從而難以達到對生態系統進行保護的目的，這提醒了我們要加速建設長期全面穩定的數據信息平臺，我國的國土空間信息平臺的建立可以在已有信息的基礎上對數據進行整合管理，實現全國規劃一張圖，旨在加強各管理部門平臺間的信息交互，起到對信息及時的更新以及更全面展示的作用，對其建設力度的加強可對規劃數據與信息起到及時的整合管理的作用。

4.2 加強陸海統籌，關注海岸帶規劃

很多海洋開發利用活動如海上風電廠的建設和實施以及油氣能源等資源的輸運都需要橫跨海洋和陸地，所以需要二者管理系統共同進行規劃管制，而同樣由于生態系統的連貫性和不可切割性，其無法僅局限于海洋或陸地之一進行管理，海洋問題往往也有陸源的影響因素，因此陸海統籌在基于生態系統的管理中不可或缺[16]。英國將其遠海海域和近海海域一同進行管理規劃以解決每個計劃領域的大多數活動都需跨區域進行協調的問題，即降低由于部門分管造成的對海洋生態系統邊界的分隔影響，并將海陸規劃重合部分進行協調統籌，值得注意的是其并不是單一的進行統一管理，而是這兩種規劃在可持續性方向及生態系統方法上達成了一致的目的，并在管理的同時互相配合，考慮對方所帶來的綜合影響并進行規劃，這對其進行基于生態系統的規劃起到了重要的影響作用。而比利時在規劃初期就將部分陸地劃定為沿海區域對其進行綜合統一的管理，如禁止陸域相關活動從管道中直接向海洋排放廢物以致海洋污染。我國也應加強海陸統籌，加速對相關規劃的落實和實施，應優先著重對海岸帶地區實施相關保護分區規劃，將其作為特殊規劃單元進行規劃編制，與國土總體規劃相互協調適應，健全其相關體系制度，避免由于海陸一體化未能貫徹落實而導致的生態系統惡化。

4.3 提高對監測和評估的重視，制訂彈性指標

監測和評價績效作為海洋空間規劃的最后一個步驟往往相對不被重視，但對于規劃的實時評估和監測是對一個規劃正確性的衡量及判斷，以及是否需要對規劃進行更新和修改的重要手段，也是進行具有連續性、動態性的海洋空間規劃的基礎。對規劃不正確的認定以及不及時的修改都會對生態系統造成損害，難以實現多目標的可持續性發展。海洋空間規劃并不是一成不變的規劃，而是一個對海域進行適應性管理的過程，對規劃進行定期的、全面的監測和評估有助于在規劃過程中對規劃所展現的問題進行原因分析并及時修改，以期得到更完善的海洋空間規劃，也有助于針對環境的變化制訂更適宜于生態系統的規劃，保證規劃對生態系統及政策的動態適應性。同時在監測和評估過程中，也要建立統一的評估指標，并制訂可以依據環境和政策實時進行調整的彈性評估指標，以幫助我國進行更準確更具有適宜性的評估監測。如英國在東部的規劃實踐中，就進行了至少3年一次的包含情景規劃和結果的監測評估，以對規劃進行實時修正;澳大利亞的大堡礁實踐中對實施情況的評估和監測以及規劃調整非常重視，其基于規劃目標對生境、人文經濟、管制效應等層面的影響而進行至少50項定期和不定期的監測，以評估規劃分區是否適宜以及相關管理措施是否有效，并基于相關評估結果對原規劃進行不停的修訂，其在2003年提出的新的分區方案更有效地對生態系統進行了合理利用。

4.4 注重跨邊界的統籌管理，進行綜合規劃

生態系統具有連通性和相互性，與周圍的其他生態系統有著廣泛的聯系和影響，在對某一特定區域進行規劃時，往往也會對其周邊區域生態系統造成影響，同樣其周邊區域進行海洋開發利用時也會不可避免地對該區域產生影響。因此，對海洋區域的跨邊界協調管理是基于生態系統方法進行規劃的重要基礎，這種跨邊界管理不僅僅體現在跨行政區域邊界，也體現在跨部門管理邊界[17]。我國對跨邊界管理的協調機制以及具體管理方案都需更加重視并加以探索，可以建立各個部門之間的綜合管理協調機制，在各個層面上制訂明確具體規劃管理目標，促進各個部門之間的協調交流以進行跨邊界的海洋規劃統籌管理。

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基金項目：海南省自然科學基金項目（420RC746）