高質量發展背景下我國高校學費政策動態調整研究

摘 要：新中國成立后，我國高校學費政策經歷了“助學金”公費期、“雙軌”過渡期、“并軌”治理期和動態調整期的探索之路。“動態調整”是基于高校學費政策歷史演變做出的正確決策，符合當前我國高等教育和經濟社會高質量發展的要求。進入新發展階段，黨的二十大開啟了科教興國的新征程，高等教育高質量發展進入快車道，這對高校學費政策提出了新挑戰與新要求。當前我國高校學費政策普遍存在調整頻次低、周期長、專業學費結構有待完善、浮動機制還需健全、差別定價體現不夠充分等問題。我們要把握新發展階段主要矛盾，立足地域、高校及專業發展客觀存在的差異，緊緊圍繞“動態調整”這條主線，通過建立連續穩定的調整周期，適當擴大高校在學費定價中的自主權，進一步優化專業學費結構，持續加大多維度多元取向的差別定價，健全自主靈活的學費浮動機制等措施，從根本上破解高等教育高質量發展中高校學費政策調整面臨的“老問題”與“新挑戰”。

關鍵詞：高質量發展；高校；學費政策；動態調整

2023年以來，四川、上海、吉林等多省（市）陸續調整了高校學費政策，“高校學費上漲”“高校學費告別5000元時代”一時引爆輿論場，成為各大主流媒體爭相報道的“新寵”。其實，高校學費政策調整是一個“老問題”“舊新聞”。近十年，全國就有兩次大規模且相對集中的調整，分別是2014年、2018年。2020年以后，幾乎每年都有不等數量省份相繼做出調整。高校學費政策調整并非一勞永逸，更不是一“調”定乾坤，實施動態調整已成為當前高校學費政策主旋律。那么，一個“老問題”又是如何引爆“新熱點”？

新中國成立以來，我國高校學費政策從公費到自費、“雙軌”到“并軌”、統一到多元，經歷了曲折而又漫長的探索之路，動態調整也是基于高校學費政策歷史演變做出的正確決策，符合當前我國高等教育和經濟社會高質量發展的要求。進入新發展階段，黨的二十大首次將教育、科技、人才一體化部署，協同推進，開啟了科教興國、人才強國、創新驅動發展的新征程。高校作為科技第一生產力、人才第一資源、創新第一動力的重要結合點，在新征程上要加強資源供給，落實必要支撐與保障，著力推動高質量發展[1]，這也對高校學費政策提出了新挑戰、新要求。首先，持續而又穩定的經費支持是高等教育高質量發展的物質基礎，在不斷增加國家財政性經費投入的前提下，要建立健全與經濟發展水平、居民收入狀況、成本-收益等相一致的高校學費動態調整機制，引導形成多主體參與經費保障的合力。[2]其次，高等教育高質量發展是以內涵發展、創新驅動、質量提高為核心，旨在構建“區域協調發展的空間布局結構、特色分類發展的層次布局結構以及多學科交叉融合的學科布局結構”[3]，使之與“新發展格局”相適應。通過對全國31個省（市、區）現行高校學費政策研究發現，普遍存在調整頻次低、周期長、學費結構劃分不合理、學費浮動機制不健全、差別定價體現不夠充分等問題，映射出政府管理方式、高校辦學自主權以及教育公平與效益等更為深層次問題，成為影響我國高等教育高質量發展的制度性障礙和政策性梗塞。因此，高校學費政策調整雖是老話題，但在高等教育高質量發展背景下，其內涵更深、要求更高、難度更大，成為高等教育領域研究的新熱點、新課題，具有新的時代意義和重要政策價值。

本文通過梳理我國高校學費政策演變，從歷史實踐的角度說明了“動態調整”的合理性和必然性；基于對各省學費政策調整四大核心內容——調整周期、定價形式、學費結構、浮動機制——差異化分析，指出現行學費政策在動態調整過程中存在的主要問題，并從實踐路徑提出一些思考和建議。考慮到我國高校規模龐大，結構復雜，且不同層次高校執行不同的學費政策，為便于本研究開展，需對“高校學費政策”概念作出界定。

首先，我國高等院校從辦學主體劃分，有公辦高校和民辦高校；從辦學性質劃分，有普通高校和成人高校；從層次劃分，有本科高校和專科（高專）高校。其中公辦普通本科高校規模最大，是我國高等教育主力軍[4]，是實現高等教育高質量發展的關鍵。同時考慮到公辦普通本科高校學費政策相對獨立，因此，本文的“高校”主要指公辦普通本科高校。

其次，我國高校教學管理模式主要以學年學分制為主[5]，隨著教學改革不斷深化，部分高校逐步向完全學分制模式過渡，在學費政策上也隨之出現了學年制學費和學分制學費兩類不同學費政策。但從我國學費政策歷史演變和現行范圍來看，學年制學費執行時間更長、范圍更廣，且學分制學費標準以學年制學費為參考。因此，本文的“學費政策”主要指學年制學費政策。

此外，我國港澳臺地區享有高度自治權，其高等教育管理體系、運行方式與大陸存在根本差異，學費政策也各成一體。因此，本文的“高校學費政策”僅限大陸地區高校學費政策。

綜上，本文的“高校學費政策”主要指大陸地區公辦普通本科高校學年制學費政策。

一、高校學費政策歷史演變

（一）“助學金”公費期（1949-1984年）

1949年新中國成立，開創了中華民族歷史新紀元，揭開了中國高等教育事業發展的新篇章。同年召開的全國第一次教育工作會議明確了“教育必須為國家建設服務，學校必須向工農開門”的教育工作方針，凸顯了教育的“人民性”。[6]這為高等教育實行人民助學金或公費制奠定了政策基礎，極大促進了文化教育事業的發展。1952年，政務院發布《關于調整全國高等學校及中等學校學生人民助學金的通知》《關于調整全國各類學校教職工工資及人民助學金標準的通知》，規定全國高等學校統一執行人民助學金制，并明確了相應標準。至此，我國高等教育正式進入了公費時期。1955年、1977年國務院、教育部和財政部陸續頒布有關高等教育政策文件，對人民助學金發放的覆蓋面有所調整，但免學費的政策一直未變。

這一時期高校學費政策是建立在教育的“人民性”基礎之上，符合當時百廢待興的社會發展狀況及“兩為”教育方針，為文化教育事業發展、新中國建設人才培養做出了時代貢獻。但是建國初期社會變革大潮中普遍暗藏著急躁冒進的發展傾向，在高等教育領域，粗暴地將“大眾性”等同于“大眾化”，急劇擴張帶來“專”和“紅”、“質”和“量”等多重張力與矛盾聚焦，導致高校學費政策不能很好滿足“大眾的”高等教育發展的需要，影響高校健康持續發展。

（二）“雙軌”過渡期（1984-1996年）

1984年，教育部等三部門聯合下發《高等學校接受委托培養學生的試行辦法》，提出高校委托培養制度，委托培養學生所需學費由委培單位承擔。我國在高校多渠道籌措資金、促進高等教育可持續發展方面邁出了探索性一步。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》進一步肯定了委托培養制度，并授權高校可在國家計劃之外招收少量自費生。至此，我國高校進入免費和自費并存的“雙軌”時期。1989年，國家教委等部門陸續發布《關于改革高等學校畢業生分配制度報告的通知》《關于普通高等學校收取學雜費和住宿費的規定》，指出要轉變高校經費靠單一財政撥款窘況，要鼓勵聯合辦學、委托培養及自費上學，對計劃內招收學生開始收取學雜費，并規定了相應的收費標準。1992年，國家教委等三部門聯合下發《關于進一步改革和完善普通高等學校收費制度的通知》，指出統一收費標準的不合理性，并規定各高校可根據所在地區經濟發展狀況、學校及學科特點自行擬定收費標準，并由相關部門批準。

這一時期高校學費政策具有明顯的過渡性，是國家經濟體制轉變在教育領域的直接體現，也是改革開放對人才需求的外生動力與高校快速發展對經費需求的內生動力共同作用的結果，為高等教育建立多元化教育籌資體系做出了探索性的嘗試和努力，為今后各地區、各高校執行差異化學費政策奠定了先行基礎。

（三）“并軌”治理期（1996-2013年）

1996年，國家教委等三部門聯合下發《高等學校收費管理暫行辦法》，指出高校學費標準可結合辦學條件、經濟發展水平及居民經濟承受能力等因素，按照不超過生均教育培養成本的25%的比例，經相關部門審核批準后進行調整。至此，我國高校學費收取有了明確政策規定，學費標準制定也有了直接依據，這也意味著我國高校學費由公費、自費并存的“雙軌”轉入全面收費的“并軌”期。次年，全國高校基本完成招生“并軌”，這也為學費“并軌”后的可行性提供了生源依據。此后，高校學費隨著生均教育培養成本遞增連續上漲，1997-1999年學費增長率達到27.65%，1999-2000年學費增長率達到15%左右[7]。短期內學費大幅度上漲引起社會廣泛關注，政府管理部門高度重視，制定了一系列關于加強高校收費管理、穩定學費標準的政策及制度，確保高校學費政策的科學性、學費標準的合理性和收費過程的透明性。2007年，國務院下發《關于建立健全普通本科高校高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》，進一步明確了收費管理規定，要求此后5年內高校學費標準不得高于2006年秋季相關標準。自此之后，高校學費調整工作進入五年“休眠期”。

這一時期高校學費政策具有改革開放后盛行的“拿來主義”色彩，深受布魯斯·約翰斯通（D.Bruce Johnstone）的成本分擔理論、薩繆爾森（Samuelson）的公共產品理論影響，同時也表現出了社會主義國家特有的對教育資源配置強大的宏觀調控能力。“并軌”初期的強勢治理和后期的嚴厲管控，為快速發展中的高等教育探索構建長效的學費管理體系提供了豐富的理論基礎，為此后高校學費動態調控積累了寶貴的實踐經驗。但長達5年的學費穩控也為此后全國大規模、大幅度學費調整埋下了伏筆。

（四）動態調整期（2013年至今）

2013年，學費“限漲令”到期，高校面臨著過去5年教育成本持續增加的巨大壓力，過去10年不斷擴張后借新還舊、負債經營的普遍窘況，調整學費政策成為高校亟需而又普遍的呼聲。2013-2014年，廣西、天津、江蘇、福建、山東、貴州、寧夏、湖北、湖南、浙江、黑龍江11省市陸續調整高校學費政策，最大的變化在于學費標準的調整，浮動比例一般控制在5-30%之間，漲幅一般控制在20-35%之間[8]，也有個別省份的漲幅超出50%，如寧夏高校文史類、理工農類、醫學類學費的漲幅均超過了50%[9]。這在社會各界引起了巨大反響，被各大媒體戲稱為“報復性上漲”“‘漲’聲一片”。為此，2014-2016連續三年，教育部等多部門聯合下發《規范教育收費治理教育亂收費工作的實施意見》，在嚴格高校收費管理的同時，進一步明確了學費調整思路，提出各地要按照屬地化管理原則，根據辦學成本、群眾經濟承受能力，建立健全高校收費標準動態調整機制。2020年，教育部等五部門聯合下發《關于進一步加強和規范教育收費管理的意見》，再次重申各地應按照規定的管理權限和屬地化管理原則，綜合考慮經濟社會發展水平、教育培養成本和群眾承受能力等因素，建立健全教育收費標準動態調整機制。至此，我國高校學費政策全面進入動態調整期。2020-2023年，每年都有不等數量省份制定新的高校學費政策，調整了學費標準，設定了浮動比例，并授予相應的定價自主權。

這一時期，我國高校在經歷了規模擴張的外延式發展之后，逐步轉向以追求質量為主的內涵式發展道路，高校學費政策動態調整反映了當前高等教育高質量發展對持續加大教育經費投入的保障性需求。“動態調整”是一個過程，也是一種結果。從過程來看，因地制宜的屬地化管理徹底改變了過去學費政策統一管理下長期固化、缺乏彈性、不夠靈活的弊端，順應了高等教育高質量發展的內在需求，更能及時反映經濟社會變遷與高等教育發展的交互關系；從結果來看，凸顯了地域間客觀差異，擴大了高校自主權，更加符合以公平和效率為價值追求的政府政策目標。

縱觀我國高校學費政策演變歷程（見圖1），從根本上講，高等教育自身發展帶來的成本增長是學費政策不斷調整的內生動力，而經濟社會快速發展對專業人才需要則是學費政策不斷調整的外在推力。進入新發展階段，黨的二十大開啟了高等教育高質量發展的新征程，高校學費政策面臨著新的挑戰，建立靈活有彈性、公平有效率的動態調整機制是當前及今后高校學費政策調整的主方向，因地制宜的多元化標準及不斷擴大的高校定價自主權將成為學費政策調整的主旋律。

二、高校學費政策動態調整差異化分析

自2013年我國高校學費政策進入動態調整期，至今已有十年，各省按照屬地化管理原則，制定了不同的高校學費政策。本文圍繞學費政策調整的四大核心內容——調整周期、定價形式、學費結構、浮動機制進行差異化分析，旨在全面呈現我國高校學費政策動態調整執行狀況及存在問題。

（一）調整周期

從我國高校學費政策演變歷史來看，打破全國統一標準，賦予高校一定學費定價自主權，開啟高校差異化學費政策有關文件，最早可追溯到1992年國家教委、財政部、國家物價局聯合下發的《關于進一步改革和完善普通高等學校收費制度的通知》，但此時尚處“雙軌”期，學費主要是學雜費。1996年后，國家教育委員會、國家計劃委員會、財政部聯合下發《高等學校收費管理暫行辦法》，是“雙軌”轉入全面收費的“并軌”期后，最早有關高校學費標準自主定價（省級人民政府批準后執行）的文件，但此后經歷了幾年調整后又面臨著長達5年的學費“限漲令”。因此在政策制定、實踐路徑上都未形成自主、全面的動態調整長效機制。

基于上述考慮，本文對高校學費政策調整周期統計從2013年開始。學費“限漲令”到期后，各省高校學費政策陸續做出調整。由于高校學費政策遵照屬地管理原則，不同省（市、區）高校學費政策調整時間、周期及頻次并不相同（見圖2）。

從調整省份來看，全國31個省（市、區）中有27個作了調整，占比87%；北京、重慶、新疆、西藏4個省（市、區）一直未作調整，其中北京、重慶、新疆仍執行2000年學費標準，西藏仍執行2003年學費標準。從調整時間來看，全國共有2輪相對集中調整，分別是2014年（11個）、2018年（6個）。2014年是近10年調整省份最為集中一年，這與2013年學費“限漲令”到期有著直接的關系，學費政策調整期不宜過長，學費標準長期固化不僅對高校辦學產生巨大經濟壓力，影響教學質量，加重教育不公平，后期也可能會導致大規模、報復性上漲的風險。[10]2020年后調整省（市、區）明顯增加，這與2020年教育部等五部門聯合下發的《關于進一步加強和規范教育收費管理的意見》有著一定關系。從另一面也反映出高校學費政策動態調整思路逐漸被學校及廣大教育消費者認可。從調整頻次來看，全國31個省（市、區）中調整1次的有20個，調整2次有6個省，調整3次有1個省。各省（市、區）調整周期長短不一，長則20年，短則2年，并無明顯規律可循。

我國地域遼闊，東西部發展不平衡，高校學費政策調整深受地域經濟、民族文化、區域治理等多重因素影響，這決定了我國高校學費政策調整的敏感性及復雜性，各省（市、區）要因地制宜，制定切合本地區實際情況的高校學費政策，這是導致各省（市、區）調整時間不盡相同的主要原因。但從調整頻次和周期看，我國高校學費政策普遍存在低頻次長周期的問題，調整往往是對高校辦學成本壓力及國家有關學費政策的被動回應，缺乏計劃性、前瞻性，這在一定程度上放大了政策的滯后性，與新時代教育及經濟領域高質量發展形成鮮明對比。

（二）定價形式

我國高校學費標準的確定是“從根本上排除了教育市場供求關系、人均可支配收入或受教育者預期收益等其他基礎定價機制”，是建立在成本分擔機制之上、政府主導下的公共定價行為。[11]因此，不同地域不同高校學費標準的背后是政府不同定價形式、管理理念的體現。從現行的各省（市、區）高校學費政策來看，高校學費定價方式主要有以下幾種（見圖3）。

一是基準價。在這種定價形式下，政府實行浮動管理，學校可在基準價基礎上，按照規定的浮動比例，自主確定具體收費標準。目前河北、河南等18省（市、區）采用這種定價形式，占比高達58%。二是限高價。在這種定價形式下，政府實行上限管理，高校根據各專業成本、學校財務狀況等因素，在政府規定上限范圍內自主確定各專業具體學費標準。目前遼寧、吉林等7個省（市、區）采用這種定價形式，占比23%。三是定額價。在這種定價形式下，政府實行定額管理，學校定額收費。目前新疆、西藏等5個省（市、區）采用這種定價形式，占比16%。四是波段價。在這種定價形式下，政府實行區間管理，高校按照政府區間指導價，根據各專業成本、學校財務狀況等因素自主確定具體收費標準。目前只有重慶市采用這種定價形式，占比僅為3%。

從公共政策視角看，政府作為學費標準的制定者和監督者，既要收攏學費定價權，保障教育公平，同時也要賦予高校一定自主權，確保政策執行效益。“定額價”和“波段價”執行起來簡單、統一，彈性不足，也不夠靈活，不能很好體現公平與效益兩大基本準則，在近10年各省學費政策中很少采用。相比之下，“基準價”既能彰顯政府主導地位，又可兼顧學校自主權，更切合公共政策對公平與效益辯證統一的要求，是現行學費政策中采用最為普遍，占比最高的定價方式。黨的十八大以來，政府不斷加大簡政放權力度，加快推進政府管理方式轉變，讓公權力回歸公共服務。在高等教育領域，學費政策要立足區域發展不平衡、高校及專業發展客觀存在的差異，賦予高校更多學費定價自主權。“基準價”作為多方主體利益制衡的結果，政府在學費標準調整上相對謹慎，在一定程度上不能更好地體現與經濟發展水平、居民收入狀況、成本-收益等相一致的政策要求。“限高價”正是在高校擴大辦學自主權的內在訴求與政府職能轉變的外在動力的共同作用下，逐漸成為新時代高校學費定價的主流方式，2018年以后，調整執行的高校學費政策大多采用了這一定價方式，如遼寧（2021年）、吉林（2023）、上海（2023）等。

但同時我們也看到，因高校學費政策尚未形成連續穩定的調整周期，學費政策調整相對滯后，目前，“基準價”“定額價”在高校學費政策中仍然普遍執行，“限高價”是當前主流但不是主要的定價形式，政府授權“一定范圍內”的自主定價權還是相當有限。

（三）學費結構

調整專業學費結構是制定高校學費政策的重要內容，也是政府實施差別定價的主要舉措。不同層次高校不同類型專業不僅在生均教育培養成本上有所不同，在招生、就業等方面也表現出不同競爭力。因此，優化專業學費結構，以專業運營成本為基礎的分類差別定價，不僅符合優質優價市場原則，也能發揮高校學費準價格機制的市場調節及引導作用。

從全國各省現行高校學費政策看（見表1），優化專業學費結構，實行分類差別定價已成為共識。全國31個省（市、區）中，除西藏、黑龍江外，其余29個省（市、區）均實行分類差別定價，劃分類別從3-9類不等，其中4類劃分法最為普遍，占比超過50%。從具體專業劃分來看，各省普遍采用專業大類劃分法，即按照專業學科性質劃分，如陜西等7個省（市、區）將專業學費結構劃分為文科、理工、醫學、藝術等4大類。藝術類和醫學類劃分認可度最高，分別有27個和24個省（市、區）采用。

因高校學費政策是以“成本分擔”為頂層設計與原則性規定，專業學費結構優化也必須以各專業實際運營成本為主要依據，但目前各省價格主管部門對高校成本監審普遍從總體辦學層面進行核定，并未細化到各學科各專業，因此專業學費結構優化從根本上缺乏最為直接的依據，在實際執行中容易以學科性質籠統劃分，造成“一刀切”的思路誤區。如，按照2023年教育部發布最新《普通高等學校本科專業目錄》，體育教育、藝術教育、教育技術學與人文教育、學前教育等同屬教育學大類，但前者在運行成本上明顯比后者高，國內個別省份做了具體調整。藝術大類中理論類專業與實踐類專業間在運行成本上存在顯著差異，從當前各省執行政策來看，僅有10個省（市、區）做了分類劃分。

（四）浮動機制

學費浮動機制是彰顯高校辦學自主權、保留學費一定彈性、實施差別化定價的重要路徑，是兼顧教育公平及效率、平衡不同利益群體對教育個性化需求最為有效的舉措。目前，除北京、重慶、新疆、西藏、天津、黑龍江、湖南、甘肅外，有23個省（市、區）根據學校層次、學位等級、專業質量或類型明確設置了不同的學費浮動比例（見表2）。

學費浮動機制核心在于“分院校分專業”差異化浮動，各省普遍以“質量”為取向，從院校、專業兩個層面設置不同的上浮比例。按照優質優價的市場原則，質量越高，浮動比例越大，但各省對于“院校層次”“專業層次”劃分標準并不一致。

首先，各省對“院校層次”劃分存在三種不同標準。一是按照“985”“211”重點建設高校和“雙一流”建設高校劃分；二是按照不同層次學位授予權劃分；三是省內自主劃定重點院校。但明顯看出，2018年以后，國家對“985”“211”工程做出重大變革，提出“雙一流”建設重大戰略[12]，各省浮動機制相應作了及時調整，普遍取消了對“985”“211”高校學費支持政策，入選“雙一流”建設高校學費上浮比例相對更高。如陜西省規定：取消現行“985工程”“211工程”高校全專業上浮10%的政策，普通本科按照“雙一流”整校全專業最高上浮10%，博士授權點學校按照不超過本校開設專業數的50%比例最高上浮8%。其次，各省對“專業層次”劃分存在兩種不同標準。一是獲批國家或省級“雙萬計劃”、特色專業、示范性專業等；二是省內自主劃定的優質專業。如安徽省規定：各公辦普通高校可根據辦學成本、學科建設等情況，自主決定不超過全部本科專業數20%的優勢專業，執行學費標準上浮政策，上浮幅度最高不超過10%。其中，國家“雙一流”建設學科專業學費標準上浮不超過20%。

不同維度、多重標準在同一取向上混用的現象，在各省現行學費政策中普遍存在，在一定程度上影響著學費浮動機制合理性。

三、高校學費政策動態調整的思考與建議

各省高校學費政策動態調整過程中呈現的問題，從表面上看，是對高校學費政策歷史演變規律認識不深入，對“動態調整”思路落實不到位的結果；但從本質上講，則是高等教育高質量發展的應然選擇與當前高校發展不平衡不充分的實然現狀之間的矛盾在學費政策上的直接體現。因此，我們要把握新發展階段主要矛盾，立足地域、高校及專業發展客觀存在的差異，緊緊圍繞“動態調整”這條主線，通過建立連續穩定的調整周期，適當擴大高校在學費定價中的自主權，進一步優化專業學費結構，持續加大多維度多元取向的差別定價，健全自主靈活的學費浮動機制等措施，從根本上破解高等教育高質量發展中高校學費政策調整面臨的“老問題”與“新挑戰”。

（一）建立連續穩定的學費調整周期

高校學費政策是政府、高校、教育消費者三方在政府投入、教育培養成本、居民經濟承受力三大核心指標上動態博弈的結果，任何一方的過度倚重都會引發整個教育生態的失衡。因此，建立連續穩定的學費調整周期，構建與經濟發展水平、居民收入狀況、成本—收益相一致的學費政策，是學費動態調整機制的應有之義。

我國幅員遼闊且高等教育規模龐大，2019年高等教育進入普及化階段[13]，2022年高等教育毛入學率達到59.6%，高等教育在學總規模4655萬人[14]。在即將到來的高等教育后普及化新發展階段，高等教育在讀存量和未來增量上都將會保持一個較大規模水準。因此高校學費政策調整必將牽動著上千所高校和千萬個家庭，影響群體極大，調整周期確定須嚴謹穩妥、科學合理。調整周期過長，勢必會造成學費固化，增加高校辦學成本壓力，同時，政策的滯后性也會導致在貫徹國家有關高等教育新發展理念、新發展戰略的滯后性，為高等教育高質量發展帶來制度性壁壘。調整周期過短，不易體現政策的穩定性，將會在龐大的教育消費群體中產生抵觸情緒，尤其對于教育消費水平相對較低的農村教育消費群體。此外，我國為確保高等教育學費政策的公平性，制定了“教育收費公示制度”“教育收費聽證制度”和“教育成本監審辦法”等，學費調整流程長、程序嚴、環節多，學費政策頻繁調整也會導致人力、物力、財力等方面的過度消耗。

當前，各省學費政策調整并未很好呈現周期性。從流程上看，學費政策調整往往是高校在辦學成本的壓力下倒逼政府決策部門的結果。自2013年我國進入學費動態調整階段后，經歷了10余年的探索發展，現亟需形成由政府決策部門主導、自上而下、多主體參與、連續穩定的動態調整長效機制。考慮到我國國民經濟計劃、社會發展規劃都以5年為一個周期，高校普遍實行彈性學制，4-6年為一屆。因此，建議我國高等教育學費政策調整周期設置為5年較為合理，這也有利于教育消費者形成一種預期，便于采取相應的教育儲蓄行為，為政策的執行奠定民眾基礎。[15]

（二）適當擴大高校在學費定價中的自主權

隨著我國政府職能轉變和“放管服”改革的縱深推進，在高等教育領域，政府逐漸從高等教育管理的直接參與者、改革的主要干預者和發展的重要掌舵者，逐漸向間接參與者、服務者、引航者轉型。在學費政策中最為直接的體現是學費管理方式的轉變，即從政府定價逐漸轉變為政府指導下的高校自主定價，這對于落實和擴大高校辦學自主權具有十分重要意義。高校在優化專業學費結構的基礎上，通過自主的“差別定價”+靈活的“浮動機制”，可以更好地發揮價格機制在教育資源配置中的調節作用，促進高等教育可持續高質量發展。

但從目前高校學費政策執行的情況來看，高校在學費定價中的自主權相當有限。如，在四種定價方式中，高校自主權呈現“上限價＞基準價＞波段價＞定額價”的規律，執行上限價的省份占比僅有20%。在浮動機制中，“重點高校”“優質專業”的劃分往往套用國家有關標準，存在“一刀切”“同質化”問題，政策執行不夠靈活，高校學費定價自主權在本就不大的政策預留空間中不能更好、更充分發揮作用。

當然，高校在學費定價中的自主權并不是越大越好，這主要與我國高校學費政策頂層設計有關。高校學費定價是政府主導下，以“成本分擔”為核心的公共定價行為，而高校作為典型的非生產性部門，又缺乏相應的成本監控機制，容易患上嚴重的“成本病”，即美國著名經濟學家鮑莫爾（Baumol）提出的“個人服務成本畸形問題”（cost disease of personal services）[16]，高校容易陷入“培養成本膨脹→學費上漲→高校擴大開支→培養成本再次膨脹→新一輪學費上漲”的惡性螺旋循環怪圈[17]。政府作為政策制定及執行主導方，必須采取相應措施，使政策保持一定的制衡性，這也就框定了高校在學費定價中的自主權，即“自主”必定是在一定范圍內有限的“自主”。

（三）進一步優化專業學費結構

專業學費結構優化是以專業運營成本為基礎的。首先，國家及省級政府部門要完善高校成本監審有關制度，既要從高校總體層面核定生均教育培養成本，反映不同層次不同類型高校間辦學成本差異，也要從具體專業層面核定生均教育培養成本，反映不同專業辦學成本差異，為專業學費結構性調整提供詳實、可靠的數據支撐。其次，專業學費分類要按照專業成本相近原則歸類，但從政府指導價的視角來看，應該避免“過細”“過統一”兩個極端。“過細”不僅限制高校自主權，同時也不利于專業結構動態調整，新興專業、新增專業學費在頻繁備案中會失去“指導價”的意義；“過統一”忽略了不同專業運行成本差異的基本前提，不僅不利于不同專業間良性競爭，也會帶來更多的教育不公平問題。此外，各省政府有關部門需配套制定符合本省實際的《高校專業學費類別目錄》，與教育部公布的《普通高等學校本科專業目錄》一一對應，以文件形式、制度方式明確專業學費結構性調整的依據，杜絕調整的隨意性，提高調整的操作性，從根本上破除按學科性質籠統劃分的思路誤區。如，心理學、教育技術學可授予教育學或理學學位，教育學學科普遍歸入“文科”大類。按照上海市2023年公布的《關于優化本市公辦高校本專科學費形成機制的通知》，文科類（含教育學）學費最高不超過6500元/生·學年，理工體類最高不超過7000元/生·學年，二者相差500元，這會引發高校亂收費和“打擦邊球”收費現象。[18]

（四）加大多維度多元取向的差別定價

成本分擔理論、公共產品理論及教育公平理論作為制定高校學費政策的三大理論基礎，從三個維度定義了專業學費差別定價的三種不同取向。首先，高等教育高質量發展帶來的成本增長是學費政策動態調整的內在動力，在成本分擔理論框架下，生均教育培養成本是制定專業學費標準的根本依據，“成本”理所當然成為高校學費差別定價的第一取向；其次，高等教育作為一種準公共產品，也應遵循優質優價、按質論價的市場準則，“質量”也就成為了高校學費差別定價的第二取向；此外，不同專業培養的人才在勞動力市場上的收益是不同的，這也直接催生了“熱門”和“冷門”專業的產生，按照教育資源配置過程公平性原則，“收益”理應成為高校學費差別定價的第三取向。

從高校學費政策演變歷程和當前各省學費政策執行情況來看，“成本”和“質量”是專業學費差別定價的主要取向。比如，按照“專業成本”差異，優化專業學費結構，通過四種不同的定價形式劃定不同專業學費標準，體現了成本取向的差別定價；按照“優質優價”的市場原則，通過“分院校分專業”設置不同的專業學費上浮比例，體現了質量取向的差別定價。但“收益”取向的差別定價在高校學費政策中少有體現，長期被忽略。

不同類型高校、不同類型專業人才培養收益是不同的，主要原因是不同學科專業背景的人才在以勞動分工和專業化為特點的就業市場上表現出不同的競爭優勢，如師范類、農林類高校普遍不如理工類、財經類高校，基礎性學科普遍不如應用型學科。從不同行業勞動報酬看，2022年城鎮非私營單位金融行業平均工資174341元，幾乎是農林類行業平均工資58976元的3倍（見表3）。“收益”是導致專業“熱-冷”兩極分化的主要推手，也是造成招生市場供求失衡的重要因素。因此，高校學費政策在“教育公平”的維度上，按照“誰受益誰擔負”的原則，理應體現“收益”取向的專業學費差別定價。

（五）健全自主靈活的學費浮動機制

總體上來看，各省基本形成了“分院校分專業”差異化學費浮動機制，但因院校和專業劃分的標準不一致、依據不明晰，暴露出一些制度性的問題。一是對重點院校的劃分不夠合理。“985”“211”重點建設高校與“雙一流”建設高校是我國在不同的歷史時期在高等教育領域做出的重大戰略部署，他們在各自的歷史時期承擔著不同的歷史使命。進入新時期，部分省份在院校劃分中并沒體現新戰略、新要求，個別省份還存在混用不同時期劃分標準的問題。此外，“院校層次”劃分的三個標準完全是三個維度上對“重點院校”做出的界定，但在政策執行中被普遍混用，并在上浮比例上呈現出一定的梯度差。如河南省規定“雙一流”建設高校可上浮15%；具有博士、碩士學位點授予權的高校可上浮10%。二是院校及專業劃分不夠靈活。目前各省普遍套用國家有關教育政策，簡單、統一劃分院校和專業層次。但對于西部地區省份而言，入選“985”“211”工程、“雙一流”建設高校和具有博士學位點授予權高校鳳毛麟角，且兩類高校高度重合，按此標準劃分，惠及面小，難免失去政策的指導性和公平性。因此，立足本省實際情況，結合國家有關政策，因地制宜自主劃定本省重點院校和專業更為合理。

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（責任編輯 陳志萍）

收稿日期：2023-06-26

作者簡介：王清，北京師范大學教師教育研究中心博士研究生，青海師范大學教務處講師；程世岳（通訊作者），青海師范大學高原科學與可持續發展研究院講師；李瓊，北京師范大學教師教育研究中心教授，青海省人民政府-北京師范大學高原科學與可持續發展研究院特聘教授，教育學博士。（北京/100875）

*本文系國家社會科學基金教育學一般項目“中國共產黨保障青藏少數民族受教育權百年發展研究”（BGA20054），教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“中國教師教育質量的評價體系研究”（19JJD880001）的成果之一。