建設宜居宜業和美鄉村背景下鄉村治理多元規范體系的優化策略

[摘 要] 鄉村治理一直是我國全面建設社會主義現代化國家的重要內容。中共十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”，其中鄉村治理是國家治理的必要組成部分。黨的二十大報告進一步強調“全面推進鄉村振興”，著重提出建設宜居宜業和美鄉村，體現了我國對鄉村治理的高度重視與深刻把握。縱觀我國鄉村治理發展路徑，面對鄉村治理的復雜化與現代化發展趨勢，在建設宜居宜業和美鄉村的背景下，鄉村治理應順應時代變革，結合實際情況，統籌規范內容，明確主體權責，促進適用協同，扎實推進宜居宜業和美鄉村建設，助力實現鄉村治理現代化的時代目標。

[關鍵詞] 鄉村治理；多元規范；治理理論；合作共治

[中圖分類號] K249 [文獻標識碼] A [文章編號] 2096-2991（2024）04-0001-07

我國一直高度重視鄉村治理問題。在探索鄉村治理體系和治理能力現代化過程中，多元規范因其主體的廣泛性和決策的民主性，以及實施模式高度符合我國國情而備受關注。在實現社會主義現代化的價值引領下，我國提出宜居宜業和美鄉村的建設目標。為順應社會的發展和鄉村社會治理的需求，實現宜居宜業和美鄉村的美好愿景，我國應識別現行的鄉村治理多元規范體系的短板，尋求全方位的完善策略，優化多元規范協同治理機制，推動鄉村治理現代化。

一、鄉村治理規范多元化的進程及功能

鄉村振興戰略的推進和宜居宜業和美鄉村目標的確立，對我國鄉村治理提出了新的要求 。縱觀我國鄉村治理變遷過程，鄉村治理多元化規范體系的形成并不是一蹴而就的，鄉村治理多元規范對建設宜居鄉村極具價值。分析鄉村治理多元規范的發展進程及功能，可進一步厘清推進鄉村治理體系和治理能力現代化的要素及脈絡，繼而促進鄉村治理多元規范的協同適用，以達到建設農民宜居的現代化鄉村的目標。

（一）鄉村治理規范多元化進程

長久以來，鄉村治理問題都是我國社會治理的重要內容之一。基于我國龐大的農業人口和以農為本的產業結構，鄉村治理在國家治理體系中發揮著基礎性的作用。近年來，面對社會生活發生的巨大轉變，黨和國家充分認識到優化鄉村治理多元化規范體系對實現國家治理體系和治理能力現代化發揮著重要的作用。總結我國近年來的中央一號文件1可以發現，我國鄉村治理主體經歷了從一元到多元的轉變，多元規范體系也逐漸完備。在1982年的中央一號文件中，農村基層黨組織是單一的鄉村治理主體，此時的鄉村治理規范主要為國家法律、政策和黨內法規，依靠黨的基層組織進行統合，治理結構與規范都具有單一性。21987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布后，村民委員會的普遍建立標志著村民自治已經成為大勢所趨，推行由黨領導的“鄉政村治”，鄉村治理主體和規范形式都在趨向多元化。黨的十八大以來，黨著眼于國家長治久安、人民安居樂業，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。自2014年起，中央一號文件多次提及加強農村黨組織領導下的村民自治建設。2016年的中央一號文件提出完善多元共治的農村社區治理結構，此時我國鄉村治理主體已經擴展為黨組織、村委會、民兵組織、婦聯等多元治理主體，村規民約、普遍承認的習慣法、道德禮儀等鄉村治理規范也逐步被國家承認。32023 年的中央一號文件對扎實推進宜居宜業和美鄉村建設作出重點部署，強調扎實推進鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理等重點工作，加快建設農業強國，建設宜居宜業和美鄉村，為全面建設社會主義現代化國家開好局起好步打下堅實基礎。在新的時代背景下，原有的鄉村治理多元規范體系和協同適用關系已經不能滿足高效鄉村建設的需要，實現“和”與“美”交融并行的和美鄉村建設，健全鄉村治理體系，推進鄉村治理現代化，已成為當前我國鄉村建設的應有之義。

“鄉村治理的目標之一是構建穩定和諧的鄉村社會秩序，而秩序的形成又以規范為前提，鄉村治理必須‘依規治理’，因此規范是健全鄉村治理體系的基礎。”[1]隨著治理主體的增多，治理規范也由單一化轉為多元化，我國目前較為典型的鄉村治理規范包括國家法律、政策、黨內法規、村規民約、習慣法、道德禮儀等。多元規范的形成是效力連貫且體系化的統一多元系統，各種規范均具有其獨特的社會治理功能與價值，在新時代推進鄉村治理現代化過程中起到了不可替代的作用。

（二）鄉村治理多元規范的功能

鄉村治理中的正式規范主要包括國家法律、政策和黨內法規，其由國家強制力保障實施，功能主要體現在兩個方面：第一，構建基礎秩序的功能。“通過法律的建構，本身就可以創造原本不可能存在的諸種權力”[2]，由此突顯法律的秩序建構功能。在探索鄉村治理多元規范的道路上，通常由國家頒布法律法規，或制定戰略性宏觀政策，這些法律法規和政策在鄉村治理現代化道路上起著指引與導向作用。在正式規范構建秩序的基礎上，各類自治主體和非正式規范在軌道內運行，圍繞黨和國家的大政方針加快推進鄉村治理能力現代化轉型和鄉村治理規范的多元化發展。第二，保護農民權益的功能。多元規范調整的鄉村社會可能存在多主體的利益糾紛，而正式規范的主體是國家公權力，承擔著保障農民權益的重要使命。鄉村治理現代化的核心是農民權益保護的法治化和治理的法治化。[3]在傳統社會向現代化轉型的過程中，鄉村治理事務呈現出高流動性和高信息性等特征，正式規范仍保持著高效性與公平性，長效穩定地保障著鄉村社會的運轉，在其他規范失調、無法發揮積極作用時，“從立法的源頭上為農民的權益提供法律保障，使國家法成為鄉村社會安全的防護堤”[4]。

除上述正式規范外，鄉村治理規范中還存在一類自發性規范，常見的有村規民約、道德和民間習慣，統稱為非正式規范。該類規范區別于正式規范，通常與國家公權力保持著一定距離，在鄉村治理中有以下三種功能：第一，促進村民自治。非正式規范能夠最大程度體現村民的自治意愿，在鄉村社會治理實踐中體現著村民的共同意志。這類規范在黨的指引下，將現代法治化與鄉村治理的本土化結合起來，促進了村民自治和農村社會的和諧穩定。第二，補充正式規范。在鄉村治理規范體系中，正式規范位于核心地位，但由于法律自身具有滯后性的特點，且在本土化程度較高的農村地區，治理過程中出現立法空白的現象時有發生。這時，非正式規范將發揮補充作用，充分表達村民自治意愿，為解決治理難題提供村民服從度較高的解決路徑。第三，推動鄉風文明建設。新時代背景下，國家對鄉村治理提出了自治、法治、德治相結合的治理路徑，發揮非正式規范在鄉村治理中的效用，能夠發掘并傳承鄉村文化中崇尚道德、注重操守的優秀傳統文化，是建設德治鄉村的重要載體之一，有助于培養村民的正確價值觀，弘揚健康鄉風民俗。

二、鄉村治理多元規范協同中的現實問題

即便有上述兩種極具價值的規范類別，我國鄉村治理實踐中仍存在著不足之處。進入21世紀后，農村青壯年勞動力大量流向城市，造成農村人口在年齡結構分布上的不合理，鄉村生活方式也隨之發生轉變。建設宜居宜業和美鄉村的目標之一便是為農民提供就近就業機會，擴大農村發展空間，進行農村人居環境整治，實現鄉村全面振興。但我國目前的鄉村治理在解決日趨復雜的鄉村事務時尚有不足，現行的多元規范協同仍有待完善。

（一）多元規范間不協調現象偶有發生

多元規范作為鄉村社會處理糾紛的主要依據，在規范內部尚存在著內容上的不協調。首先，正式規范間存在不協調。正式規范涵蓋的內容極其廣泛，法律層級復雜，上至憲法下至條例規章，當上位法與下位法存在內容上的不協調時，鄉村治理便會出現落實困難、缺乏細化規定等問題。而作為正式規范的政策多以紅頭文件形式發布，“文件在被賦予了國家權力符號意義的同時，構成了基層秩序的規范來源和權威形式”[5]。政策具有實時性，不同層級甚至同一層級的政策有時也可能存在不協調現象。其次，非正式規范間存在不協調。由于非正式規范具有較強的本土性和自發性特征，不同地域、不同時期的非正式規范都存在不協調的可能。正所謂“十里不同風，百里不同俗”，不同區域的居民接受著差異性的生長環境與文化熏陶，從農事節氣到民間藝術、從祖傳家訓到鄉村禮俗都表現出差異化。這時，跨社群的治理規范便會因為缺少共識，出現非正式規范的不協調。除了村落間天然形成的差異，不同鄉村制定的村規民約針對同一事務的規定也會出現互不兼容的情況。最后，正式規范與非正式規范間存在不協調。最為突出的表現是國家法與習慣法之間可能存在的抵牾。國家法遵循法的創制規則，遵循理性主義而制定，習慣法多生于鄉土間的自發認可，兩者的創制邏輯與生成機制不同，無法完全等置是必然現象。例如，在我國某些少數民族地區，村民仍然不承認女子的繼承權，這明顯與我國《繼承法》秉持男女平等的理念相悖。

由此可見，在鄉村治理實踐過程中，針對某一鄉村事務的同類規范存在內部不協調，亦或是國家理性與村民自治無法等置的情況偶有發生，導致多元規范體系的治理效用未得到充分發揮。為實現新時代鄉村治理體系和治理能力現代化的目標，須重視我國鄉村治理多元規范間的不協調現象。

（二）多元主體尚未完全實現協同治理

隨著我國治理模式進入現代化發展階段，城鄉二元結構體制逐步松動，鄉村治理環境趨向復雜。我國鄉村治理主體已由一元轉向多元化方向發展，在實際工作中，鄉村治理多元主體尚未完全實現協同治理，不能發揮最大治理效能。鄉村治理過程中，多元治理主體間權限和職責尚未完全明確界定，主體的趨利性可能會導致互相推諉或治理缺位的情況。“特別是在治理遇到急、難、險、重等事項的時候，簡直難以找到一個合適的治理主體來承擔治理任務。”[6] 這一觀點可能稍顯極端，但確實是個別極端情形的寫照。目前，我國鄉村治理體系中的治理主體一般包括村委會、村民自治組織和村民。但結合我國鄉村治理現狀來看，部分鄉村仍僅依靠村委會和村支書，村民的鄉村事務參與度較低。這種單一治理結構過于依賴村干部的素質，在社會結構轉型的背景下，可能無法有效解決復雜的鄉村事務，也將不利于推進我國鄉村自治進程。除此之外，由于鄉村社會治理體系的系統化尚未完全形成，基層黨組織、村委會等多元治理主體在處理事務時如果不能及時有效溝通，將難以協同應對鄉村事務，導致鄉村自治主體治理行為的不規范。盡管我國鄉村治理一直保持著高度的自治性，但在征地拆遷、干部選舉等鄉村事務的管理責任劃分上仍略顯乏力，自治主體行為失范的現象偶有發生。可見，實現多元主體協同治理已經成為處理鄉村事務的核心問題。若主體治理失序，由主體監督實施的多元規范也將變成一紙空文，無法實現治理的科學性與有效性，不利于構建良好的鄉村治理環境。

（三）多元規范適用機制尚未完全建立

目前，在正式規范和非正式規范共同組成的鄉村治理規范體系中，存在多元規范適用機制不完善的情況，使得多元規范在鄉村治理中無法最大程度發揮能動性與耦合效應。多元規范在鄉村治理中發揮的作用不是非此即彼，而是相輔相成的。各類規范的互動實施，不僅豐富了鄉村治理手段，還可以整合鄉村治理資源，實現對多元規范的高效利用。鄉村治理結構的穩定需要多元規范體系的良好運行作為保障，這就要求鄉村治理多元規范保持功能上的協同性和完善的自我實施機制。正式規范與非正式規范擁有一定程度的價值共識，在大多數鄉村治理問題中兩者均需要交互實施，并非不可兼得，但在鄉村治理實踐中常常因缺少協同性機制為治理主體提供支持，限制了鄉村治理中多元規范在解決鄉村事務中的協同應用。

三、鄉村治理多元規范體系的優化策略

“宜居宜業和美鄉村建設涉及農村生產、生活、生態各個方面，涵蓋物質文明和精神文明各個領域，既包括‘物’的現代化，也包括‘人’的現代化，還包括鄉村治理體系和治理能力的現代化，內涵十分豐富。”[7]在現代鄉村治理中，應當重視多元規范體系優化，完善協同機制。

（一）協調多元規范體系

習近平總書記指出，“實施鄉村振興戰略是關系全面建設社會主義現代化國家的全局性、歷史性任務”[8]。在鄉村振興的背景下，宜居宜業和美鄉村的提出對多元規范體系的結構合理化提出了更高的要求。完善多元規范體系，在化解鄉村各類矛盾時強調依法治理，處理農民切身問題時做到有法可依，既是實現鄉村振興戰略的重要保障，也是推進我國鄉村治理體系和治理能力現代化的應有之義。

首先，完善正式規范體系。應當加大對涉及農業農村的法律法規及相關政策的研究力度，力求實現科學性與民主性，減少法律體系內部諸多規范間出現不協調的情況。究其根本，避免規范內部不協調要靠立法權的有序實施和監管制度的有效運轉。正式規范作為多元規范體系的基礎，是開展鄉村治理的前提，當前正式規范中涉及的立法主體較多，應當著重加大法律法規的監督力度，不斷在鄉村普及高質有效的法律政策，實現鄉村治理體系有效落地。當出現正式規范內部不協調時，應實現法律法規和政策在鄉村治理中的有機連接，保持正式規范內部的協調。其次，整合非正式規范體系。為保障村民自治的正常運行，非正式規范之間的沖突也應該通過整合規范體系得到解決。構建非正式規范體系時，要結合本地實際，通過村民內部的自治化解糾紛，將其消解在萌芽狀態。當兩地間非正式規范發生摩擦，強行整合文化差異成本高且回報率低時，應當秉持對文化多樣性的尊重態度。進入不同文化區域的主體需要保持審慎的態度，通過不斷的文化交流與融合，達到非正式規范內部的和諧。最后，通過程序性規范化解國家法與非正式規范之間的潛在不協調。當正式規范與非正式規范處于不協調狀態時，往往缺少相應程序為糾紛的解決提供法律支持，這導致了在制定規范時，缺少法律對此現象的規制，在處理實際事務時，也無適用上的優先性。因此，當正式規范與非正式規范處于不協調狀態時，應由正式規范構成穩定核心，在程序性規范體系的輔助下，保障其他規范在鄉村治理中的有序實施。

打造共建共治共享的鄉村治理格局要求自治組織的有效參與，前提是保證黨對鄉村治理工作的絕對領導，保證正式規范作為鄉村治理的主導性規范不變。正式規范代表的是國家權力，也是法治社會的底線，當非正式規范超越這一底線時，就不存在適用的空間。因此，為保證各類規范在應用中的可操作性與可行性，避免不協調導致規范失靈情況的發生，必須堅持在黨的領導下，完善多元規范體系，在保障民生等農村實際問題上提升治理效能。

（二）明確鄉村治理主體權責

宜居宜業和美鄉村的建設目標還應包含實現鄉村治理主體間的和諧共治。在治理過程中，要深入挖掘鄉村治理主體潛力，助力建成產業興旺、生態宜居的鄉村社會，明確鄉村治理主體權責，以達到完善鄉村治理多元規范的有序適用。目前，鄉村治理多元主體相互配合處理事務能力有待加強，多元主體間尚缺乏有效溝通，多元規范不能最大程度發揮效用。以上現象的出現并不是因為多元主體間缺乏鄉村治理共識，而是因為權力主體間尚未完全實現清晰的權責劃分，從而影響了健康有序治理環境的構建。例如，在解決自然災害或公共衛生事件時，鄉村治理主體尚無法發揮治理的最大效用，偶爾出現應對不及時、處理效率低等問題。因此，在構建鄉村治理模式時應堅定依靠黨和政府的宏觀統籌，多方位保障自治權力的落實，明確并強化鄉村治理中的主體權責。

首先，堅持基層黨組織的領導與指引。在鄉村治理的多元主體中，黨的基層組織應當發揮領導作用。在鄉村社會治理體系中，基層黨組織起到總攬全局、協調各方的作用。[9]在鄉村社會出現治理難題時，基層黨組織應當提升統籌協調能力，承擔治理過程中的核心使命，同時增強對自治組織、黨員干部、人民群眾的指引與監督，高效處理鄉村社會內部矛盾。其次，建設服務型基層政府。黨的十八屆三中全會強調加快轉變政府職能，“增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府”[10]。鄉政府作為我國基層行政機關，應在法治軌道上建立服務型政府，在處理鄉村事務時，秉持服務人民的原則，避免多元主體互相推諉，為鄉村治理做最堅實的支撐。這不僅有利于推進法治鄉村建設，還能保證政府行為受其他多元主體監督，提升了鄉村治理多元規范的治理水平與質量。最后，提升村民自治水平。在公權力主體對相應權責進行承擔與兜底后，村民自治制度也應當煥發活力，真正實現基層自治。例如，在鄉村選舉事務中，國家將權利讓渡于村民，村民在參與民主選舉過程中增強自治意識與參與感；通過召開村民代表大會，激勵村民參與鄉村事務管理。2014 年的中央一號文件中就提出，鼓勵農村地區積極探索實現自治的有效途徑， 更好地發揮自治主體參與國家事務的主動性，進而推進多元主體權責的合理分配。[11]在鄉村自治過程中，要注重發揮《村民委員會組織法》的規范作用，對自治內容、主體以及主體權責作出限制性規定與進一步的細化，防止村民自治權的不當使用，促進多元主體治理體系穩定發揮效用。

（三）完善多元規范適用機制

建設宜居宜業和美鄉村的目標要求，積極發展村級民主，重視村民在鄉村治理中的參與度。在鄉村治理問題中考慮村民的實際生產生活需要，充分尊重村民意愿。因此，在鄉村治理多元規范的優化過程中，要進行正式規范與非正式規范的協同適用。非正式規范是國家正式規范發展演化的土壤，為村民提供日常生活、道德觀念和行為方式的指引 。然而，隨著現代社會的高度復雜化，僅依靠非正式規范已無法滿足社會發展的需求，必須實現非正式制度與正式制度的協同發力。[12]

首先，打造共識凝聚機制。當正式規范與非正式規范在內容上無法規避不協調狀態時，利用協同機制可以在價值層面尋找原則性的共識。正式規范與非正式規范在制定過程中內含著不同的利益訴求，但在多種社會價值中，各類規范最終指向公共利益最大化的實現。當然這種機制的效用只是暫時的，但多元規范在互動過程中得到了深化和調整，在此基礎上可保持規范的基礎價值導向一致。其次，允許協調試錯。在處理鄉村治理多元規范面臨的困境時，要全面看待各類規范的優缺點，承認各自的獨特性并維持其發揮作用的空間，協同各類規范進行功能互補。當然，這種協調整合的結果取決于政治、經濟、文化等許多復雜的因素。因此，要對鄉村治理多元規范體系成熟前的自我調節和試錯優化給予尊重。2019年，中央農辦、農業農村部、國家鄉村振興局發布《全國鄉村治理典型案例》，其中提到湖北省秭歸縣創新村民自治形式。該村村委會針對居住分散、利益協調困難的問題，以村落理事會為自治主體，吸引村民參與“幸福村落建設”。1秭歸縣積極響應正式規范號召，同時采納非正式規范，擁有鄉村治理的自主性，真正讓村民感受到多元規范鄉村自治的優越性，有效化解了“神經末梢”的管理缺位。秭歸縣的成功并不是一蹴而就的，而是通過對多元規范進行協同、積累試錯經驗、推動制度反思，既遵循了正式規范，堅守“依法而治”的原則和價值導向；又充分尊重非正式規范，發揮其靈活性與調整機制，實現了鄉村治理多元規范的高效運轉。

四、結 語

在新時代的背景下，建設法治中國，提升社會治理能力與治理水平已經成為中國法治建設版圖中必不可少的一環 。鄉村治理作為我國社會治理的重要組成部分，正日趨成熟。但伴隨著城鎮化的不斷發展，鄉村治理在人口占比、資源利用、社會結構上都迎來了新的挑戰。為了補齊鄉村發展短板，優化鄉村生產、生活、生態空間，適應鄉村建設新要求，鄉村治理中多元規范體系的統籌與協同發揮著不可替代的作用。在鄉村治理空間下，正式規范是構建良好鄉村社會秩序的基礎，非正式規范深刻反映著村民的自治需求。因此，優化鄉村治理多元規范格局是當今我國社會治理需要面對的現實問題。面對鄉村治理中所產生的現實問題，在優化現有多元規范體系時，不僅要堅守依法治國的底線，還要尊重鄉村獨特的道德風俗，統籌利用多元規范優勢，明晰各主體權責，激發村民參與自治的積極性。根據各類規范的形成邏輯和適用場域，有效處理多元規范間的各種問題，完善多元主體間權責分配，發揮鄉村治理規范協同效用，使各類規范相互補充、相互支撐，各自展現功能優勢，完成鄉村治理多元規范體系的優化，共同促進鄉村治理現代化。

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[11]2014年中央一號文件 （全文）[EB/OL].（2014-01-20）[2024-03-21].http：//www.moa.gov.cn/gk/zcfg/qnhnzc/201401/t20140121_3743917.htm.

[12]姬亞平，吳騰.鄉村治理中多元規范的作用與協調[J].信訪與社會矛盾問題研究，2019（5）：27-36.

【責任編輯 王凌宇】

Optimization Strategies for the Diversified Normative

System of Rural Governance under the Background of Building Livable， Business friendly and Beautiful Countryside

SONG Zhicui， ZHANG Xiaotong

（School of Law， Beihua University， Jilin， Jilin 132013， China）

[Abstract] Rural governance has always been an important part of China’s comprehensive construction of a socialist modernized country. The Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China proposed “the modernization of the national governance system and governance capacity”， among which rural governance is an essential component of national governance. The 20th National Congress of the Communist Party of China further emphasized “the comprehensive promotion of rural revitalization”， emphasizing the construction of livable， business friendly， and beautiful Countryside， reflecting China’s high attention and profound grasp of rural governance. Looking at the development path of rural governance in China， in the face of the complexity and modernization trend of rural governance， in the context of building livable， business friendly and beautiful countryside， rural governance should adapt to the changes of the times， combine with the actual situation， coordinate and regulate the content， clarify the main rights and responsibilities， promote application and coordination， solidly promote the construction of livable， business friendly and beautiful countryside， and help achieve the goals of modernization of rural governance.

[Key words] rural governance; multiple norms; governance theory; cooperative governance