公交市場化改革中政府和社會資本合作模式機(jī)制研究

［摘" " 要］ 我國人均汽車擁有量不斷提高，交通擁堵嚴(yán)重，公交的發(fā)展勢在必行。但是由于巨大的財(cái)務(wù)成本及單純的政府壟斷無法提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，公交市場化改革的浪潮不斷涌起。本文總結(jié)國內(nèi)公交市場化改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及國外公交市場化改革中政府和社會資本合作的經(jīng)典模式機(jī)制，分析國內(nèi)政府和社會資本合作機(jī)制存在的問題。結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代背景考慮乘客價(jià)值，剖析公交市場中政府、公交企業(yè)與乘客三者之間的關(guān)系，提出相應(yīng)的對策及建議。

［關(guān)鍵詞］ 公交市場化；乘客；政府和社會資本合作；模式；機(jī)制

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194. 2023. 07. 056

［中圖分類號］ F283；U491.1+7" " ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］" A" " " ［文章編號］" 1673 - 0194（2023）07- 0203- 05

０" " " 引" " 言

隨著城市人口不斷增加，私家車數(shù)量越來越多，城市交通擁堵問題嚴(yán)重。公交以其高承載率、高效率、綠色環(huán)保的優(yōu)勢吸引著城市交通的管理者。但是我國公交資本合作模式一直難以符合國情，針對公交市場化改革中政府和社會資本合作模式機(jī)制的研究具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

１" " " 國內(nèi)合作模式機(jī)制研究

我國從20世紀(jì)８０年代開始開展了公交行業(yè)改革。２０１０年以來，我國政府不斷頒布相關(guān)的引導(dǎo)性政策文件，鼓勵社會資本介入公共交通。

我國公交行業(yè)改革歷程可以分為四個(gè)階段，依次為公共壟斷階段、經(jīng)營權(quán)層面的改革、公交市場化和公交體制回歸。

第一階段：公共壟斷階段（1949—１９８4年）。１９８５年之前，我國的公交公司全部由國家控制。政府既是公交政策的制定者，又是公交的運(yùn)營者和管理者。在這個(gè)時(shí)期，公交具有純粹意義上的公益性。

第二階段：經(jīng)營權(quán)層面的改革（１９８５—１９９５年）。１９８５年之后，在較長時(shí)間內(nèi)公共交通服務(wù)依然維持政府壟斷的形態(tài)。但是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之下，公交的經(jīng)濟(jì)效益較低，服務(wù)質(zhì)量差，資金缺口大等問題不斷出現(xiàn)，所以部分城市實(shí)行競爭招標(biāo)，打破長期的壟斷格局。１９９３年，國有公交企業(yè)開始改制，根據(jù)中央提出的建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)主體的要求，明確提出實(shí)行公共交通專營權(quán)制度。［１］然后，各種社會資本漸進(jìn)式涌入公交市場。

第三階段：公交市場化（１９９６—２００５年）。該階段，國家在掌控對公交行業(yè)控制力的前提下，引導(dǎo)民間資本跨行業(yè)、跨地區(qū)參與公交運(yùn)營建設(shè)。蘭溪、十堰、北京等城市成為城市公交服務(wù)民營化改革的典范。

在該階段主要的經(jīng)營模式有兩種。特許經(jīng)營模式：允許社會資本擁有公交的經(jīng)營權(quán)。這種模式要求我國擁有完善的監(jiān)管考察體系。完全私有化：政府將公交服務(wù)的所有權(quán)及經(jīng)營權(quán)移交給社會資本。雖然這種模式激發(fā)了市場活力，但是也使市場秩序變得混亂，進(jìn)入公交市場的企業(yè)及組織良莠不齊。

第四階段：公交體制回歸（２００６年至今）。由于公交行業(yè)改革未收到應(yīng)有的效果，城市交通擁堵等問題日益嚴(yán)重，公交民營化多因資金鏈斷裂而失敗。我們需要不斷摸索尋找一種更適合的公交市場化改革模式。

從２０１０年后國家發(fā)布的一系列相關(guān)政策來看，民間資本介入公共交通依然前路光明。一時(shí)的失敗改變不了時(shí)代發(fā)展的軌跡，公交市場化改革正呈螺旋式前進(jìn)。

如今政府與社會資本合作模式（ＰＰＰ）成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要模式。目前，社會資本介入交通行業(yè)主要有８種投資模式，如表１所示。其中ＢＯＴ，ＢＴ投資模式屬于公私合作關(guān)系ＰＰＰ的范疇，是最普遍的投資模式。［１］

Ｐｅｒｃｏｃｏ根據(jù)私有部門參與程度和風(fēng)險(xiǎn)從公共部門向私有部門轉(zhuǎn)移程度將PPP分成四大類，如表２所示。

２" " " 國外合作模式機(jī)制研究

２０世紀(jì)８０年代前，公交壟斷是主流。由于政府壟斷導(dǎo)致公交服務(wù)質(zhì)量差，市場低迷，于是政府部門逐漸放開公交市場，自上而下進(jìn)行市場化改革，一些國家的民間資本逐漸進(jìn)入城市公交的設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營。并且一種政府和市場合作的公私合作模式（Ｐｕｂｌｉｃ－Ｐｒｉｖａｔｅ Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ， ＰＰＰ）開始進(jìn)入城市公交服務(wù)領(lǐng)域。各國選擇的ＰＰＰ模式又有所區(qū)別，最常用的兩種模式是競爭招標(biāo)和特許經(jīng)營。［２］

競爭招標(biāo)：社會資本對公交的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行競爭。常用的公私合作競爭性招標(biāo)政策工具包括管理合約、總成本合約、凈成本合約和特許等。［３］這四種合約的特點(diǎn)如表3所示。

特許經(jīng)營：社會資本經(jīng)政府特別同意獲得公交的經(jīng)營權(quán)。

國外城市公交行業(yè)的市場化改革大都取得了比較可觀的成果，經(jīng)濟(jì)效益和服務(wù)質(zhì)量都得到相應(yīng)提高，參見表4和表5。

下面是一些國家公交市場改革的具體情況。

一是英國的公交服務(wù)改革。英國率先發(fā)起公交行業(yè)市場化改革，最早實(shí)行公交放松管制與競爭性招標(biāo)政策。這種模式實(shí)現(xiàn)了低支出高效率，但伴隨公交行業(yè)的惡性競爭，證明放松管制政策并非完全理想的政策。

二是法國的公交服務(wù)改革。法國的改革幾乎與英國同步，并且最早制定《交通法》，旨在大力推進(jìn)城市公共交通發(fā)展，實(shí)行公交優(yōu)先政策。制定票價(jià)方面考慮多重因素，包括薪資階層、地區(qū)因素等，并且強(qiáng)調(diào)乘客有獲得公交服務(wù)信息的權(quán)利。

三是德國的公交服務(wù)改革。德國積極推行公私合作（ＰＰＰ），其市場化改革的重點(diǎn)是放松市場、積極競爭、改善管理，而不是進(jìn)行私有化。并且德國政府的有效介入，使其公共交通效率和服務(wù)質(zhì)量大大提高。

四是美國的公交服務(wù)改革。美國城市公交的發(fā)展的特點(diǎn)是以城市自身多中心、分散性發(fā)展，著重發(fā)展低成本的ＢＲＴ系統(tǒng)，開創(chuàng)了“以城市公共交通為導(dǎo)向”的城市交通可持續(xù)發(fā)展模式（ＴＯＤ，Ｔｒａｎｓｉｔ－Ｏｒｉｅｎｔｅｄ－Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ）。ＴＯＤ模式的特點(diǎn)在于商業(yè)、文化、教育、工作、居住等的一體化，出行者可以選擇公交、自行車等多種出行方式。

五是韓國首爾的公交服務(wù)改革。針對乘客驟減、公交運(yùn)營商財(cái)政困難的問題，首爾政府采用公私合營政策，將管理機(jī)構(gòu)和設(shè)施建設(shè)整合為一體，提高了運(yùn)行效率，客流量相應(yīng)增加。政府改變經(jīng)營者收入分配方式，以運(yùn)行里程為標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動運(yùn)營商積極性。首爾公交改革充分以公眾的出行需求為前提，學(xué)習(xí)美國ＴＯＤ模式，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)乘客、公交與城市的協(xié)調(diào)化發(fā)展。

３" " " 完善公交市場化改革中政府和社會資本合作模式的建議

３．１" "積極引入競爭模式

公交市場化改革中政府和社會資本合作模式機(jī)制的優(yōu)劣不取決于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)制度是市場經(jīng)濟(jì)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，關(guān)鍵在于引入競爭模式。［１０］最初，我國政府壟斷公交市場，雖然保證了員工的福利及乘客的利益，但是出現(xiàn)巨大的財(cái)務(wù)赤字，公交服務(wù)的質(zhì)量也停滯不前。在放寬公交市場的準(zhǔn)入門檻后，壟斷消失，競爭出現(xiàn)，服務(wù)質(zhì)量及效率提升顯著。后續(xù)公交市場的低迷，更多是源于我國市場經(jīng)濟(jì)的不完善，由此引發(fā)惡性競爭，私營企業(yè)中又開始出現(xiàn)新一輪壟斷。

３．２" "營造公平公正的市場環(huán)境，完善法律法規(guī)

３．２．１" "明確政府，公交企業(yè)及乘客的責(zé)任并透明化

公交市場中，有三方主體權(quán)責(zé)配置問題，如圖１所示。

三方都希望自己的利益最大化，所以三方之間存在博弈關(guān)系，而乘客目前屬于弱勢群體。政府作為管理者、監(jiān)督者，在制定政策時(shí)可以利用互聯(lián)網(wǎng)將信息公開，提高民眾的知情度及參與度，保證政策的公平性、公益性等，對企業(yè)要多加管理制約，對乘客要保障利益；企業(yè)作為重要利益相關(guān)者與服務(wù)者，要有社會公益意識，在合理獲得利益的同時(shí)兼顧社會效益。乘客作為客戶，應(yīng)重視被賦予的企業(yè)批評權(quán)和政府監(jiān)督權(quán)。

３．２．２" "充分發(fā)揮法律法規(guī)的約束作用

資本不加約束就是一頭失智野蠻的兇獸。西方一些發(fā)達(dá)國家在完全開放公交市場后，資本角逐下的小型企業(yè)架不住大型企業(yè)的壓迫，蜷縮于公交市場的一角。規(guī)模巨大數(shù)量較少的公交企業(yè)的經(jīng)營者為了利益而抬高票價(jià)，減少福利性的支出，員工及乘客利益受損，公交企業(yè)的功利性逐步取代公交的公益性。因此，必須完善與公共交通相關(guān)的法律法規(guī)并嚴(yán)格執(zhí)行。

３．３" "政府資金需到位

在我國，為給人民群眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，公交企業(yè)一直虧損。公交市場化改革使政府將這個(gè)虧空移交給企業(yè)，并且認(rèn)為公交市場的責(zé)任也大量移交給了企業(yè)組織。所以政府減少了大量的投資［４］，致使大量公交站臺簡陋，不具備基本遮陽擋雨的功能。除此之外，政府資金的缺席，使公交站臺建設(shè)大幅度延期，阻礙城市公共交通發(fā)展。而企業(yè)組織為了獲得利潤，將會提高票價(jià)，降低服務(wù)品質(zhì)。此外，回報(bào)收益的不確定性及收入不高等因素，影響社會資本的積極性，使公交發(fā)展的資金鏈不穩(wěn)定甚至斷裂，與公交市場化改革的初衷相違背。

３．４" "提高公交市場的利潤

企業(yè)組織的目的是盈利。如果回報(bào)收入不高，市場風(fēng)險(xiǎn)大，社會資本的積極性就會遭到打擊。在成本方面，高品質(zhì)服務(wù)與票價(jià)低廉的矛盾無法直接調(diào)和，所以企業(yè)組織應(yīng)更多從“開源”角度出發(fā)。［９］

３．４．１" "考慮“乘客價(jià)值”實(shí)現(xiàn)“開源”

“乘客價(jià)值”有兩方面含義：對于公交運(yùn)營者來說，“乘客價(jià)值”是公交乘客給其帶來的收益，包括票款收入、公交卡賬戶現(xiàn)金流收益，以及廣告收益；另一方面的“乘客價(jià)值”是公交運(yùn)營者提供給公交乘客的出行服務(wù)所體現(xiàn)的貨幣價(jià)值。［１］企業(yè)可以培養(yǎng)一批“忠誠”的客戶，適當(dāng)?shù)亟邮找恍V告，發(fā)展?jié)撛诘娜肆Y源。

３．４．２" "智能加公交實(shí)現(xiàn)“開源”

智慧交通迅速發(fā)展，公交線路的分析有了更加科學(xué)高效的方法。公交企業(yè)可以引進(jìn)有效的算法，尋求更好的路線分布，提高公交的運(yùn)行效率。

４" " " 結(jié)束語

公交市場化是全球性問題。研究國內(nèi)與國外的公交市場化改革中政府和社會資本合作模式機(jī)制，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。為完善公交市場化改革中政府和社會資本合作模式，本文提出以下建議：積極引入競爭模式；營造公平公正的市場環(huán)境，完善法律法規(guī)；政府資金需到位；提高公交市場的利潤。

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