淺析預(yù)算管理一體化在行政事業(yè)單位中的應(yīng)用

［摘" " 要］ 預(yù)算管理一體化以管理規(guī)則為核心，以信息技術(shù)為手段，構(gòu)建預(yù)算管理一體化平臺系統(tǒng)，利用系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、自動化管理，確保財(cái)政資金使用環(huán)節(jié)清晰、透明。預(yù)算管理一體化通過對預(yù)算實(shí)施的全過程管理，提升預(yù)算控制效果和優(yōu)化財(cái)政資源管理，推動行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理轉(zhuǎn)型升級，充分發(fā)揮財(cái)政資金效益和事業(yè)單位職能。

［關(guān)鍵詞］ 行政事業(yè)單位；預(yù)算管理一體化；應(yīng)用

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194. 2023. 07. 007

［中圖分類號］ F810.6" " ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］" A" " " ［文章編號］" 1673 - 0194（2023）07- 0028- 03

０" " " 引" " 言

在國家的統(tǒng)一推動下，預(yù)算管理一體化在各行政事業(yè)單位的應(yīng)用日趨成熟，管理制度和信息技術(shù)相結(jié)合的管理模式，不斷為各單位的預(yù)算管理賦能，為解決各單位預(yù)算管理問題提供了新途徑，為行政事業(yè)單位樹立新型財(cái)務(wù)管理理念、優(yōu)化管理體系、提升管理能力帶來了新契機(jī)。預(yù)算管理一體化的應(yīng)用進(jìn)一步強(qiáng)化了各級財(cái)政部門的協(xié)同效應(yīng)，對構(gòu)建中央、地方一體化治理格局，實(shí)現(xiàn)國家、省市、地方預(yù)算一體化管理奠定基礎(chǔ)。

１" " " 實(shí)施預(yù)算管理一體化的意義

１．１" "政策背景

２０２０年８月新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》頒布實(shí)施，為預(yù)算管理一體化實(shí)施提供了法律保障。［１］２０２１年李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出要強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理。財(cái)政部也相繼出臺了《預(yù)算管理一體化規(guī)范》（以下簡稱“規(guī)范”）和《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，完成了預(yù)算管理一體化上層建筑的搭建，將預(yù)算管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)對各級預(yù)算數(shù)據(jù)的集中管理，提升了預(yù)算的約束力和管理的規(guī)范性以及預(yù)算執(zhí)行剛性，全面推進(jìn)預(yù)算管理一體化在行政事業(yè)單位的應(yīng)用。

１．２" "預(yù)算管理一體化實(shí)施的意義

（1）是深化預(yù)算制度改革的要求。在預(yù)算管理一體化的條件下，政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃，將各級單位的所有收支融入預(yù)算管理體系之中，以預(yù)算數(shù)據(jù)為依托，制定各項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，提高預(yù)算的約束力和規(guī)劃職能。這就要求各級政府加快推進(jìn)預(yù)算管理一體化，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理各環(huán)節(jié)、各級政府及部門之間的高效銜接，提高對各單位的資源、資產(chǎn)、資金的統(tǒng)籌管理能力。

（2）是實(shí)現(xiàn)財(cái)政“緊平衡”的重要保障。在當(dāng)前財(cái)政收支矛盾客觀存在的前提下，面對新形勢、新問題，行政事業(yè)單位在落實(shí)政府帶頭過“緊日子”的理念不放松的同時，繼續(xù)鞏固減稅降費(fèi)成果，提高預(yù)算質(zhì)量，充分發(fā)揮預(yù)算對公共資源的統(tǒng)籌規(guī)劃能力，優(yōu)化支出管理，充分發(fā)揮財(cái)政資源效益。因此，要積極推進(jìn)預(yù)算管理一體化在行政事業(yè)單位的應(yīng)用，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政緊平衡奠定基礎(chǔ)。

（3）是加快建立現(xiàn)代化預(yù)算制度的要求。預(yù)算管理一體化是建立現(xiàn)代化預(yù)算制度的重要內(nèi)容，涵蓋了預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、績效考核、獎懲等全部環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算、制度、業(yè)務(wù)的有機(jī)融合，有助于完善國家治理體系、提高政府治理水平。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出要“建設(shè)全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”。預(yù)算管理一體化也是深化預(yù)算改革的具體應(yīng)用，它以信息技術(shù)為支撐，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算管理規(guī)則、指標(biāo)、流程的有力調(diào)控，完善了預(yù)算管理制度，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理改革目標(biāo)。

２" " " 預(yù)算管理一體化的主要內(nèi)容

２．１" "做好中期預(yù)算規(guī)劃，健全項(xiàng)目庫周期管理機(jī)制

當(dāng)前，各級單位尚未建立起相關(guān)的中期財(cái)政管理機(jī)制，中期財(cái)政規(guī)劃的目標(biāo)和規(guī)模是基于各級單位預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)自上而下制定的。［２］預(yù)算管理一體化實(shí)施后，單位和政府的各項(xiàng)支出都將以項(xiàng)目預(yù)算的形式進(jìn)入項(xiàng)目庫進(jìn)行統(tǒng)一管理，并對項(xiàng)目信息實(shí)行全過程管理和全流程記錄。“資金跟著項(xiàng)目走”成為最基本的管理理念，各級單位在制定預(yù)算時必須結(jié)合單位的中長期發(fā)展規(guī)劃，注重前期籌備和規(guī)劃，落實(shí)預(yù)算項(xiàng)目儲備和績效評價，健全項(xiàng)目庫管理機(jī)制。

２．２" "規(guī)范統(tǒng)一基礎(chǔ)信息管理，夯實(shí)預(yù)算管理基礎(chǔ)

基礎(chǔ)信息是實(shí)施預(yù)算管理一體化的基石，包括政府采購信息、資產(chǎn)信息、政府收支分類信息、單位和人員信息、支出標(biāo)準(zhǔn)和會計(jì)科目信息，以及績效指標(biāo)等所有涉及預(yù)算執(zhí)行的數(shù)據(jù)信息，是單位進(jìn)行預(yù)算編制、上報(bào)審核與批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行與績效考評以及財(cái)政補(bǔ)助核算的重要依據(jù)。通過這些數(shù)據(jù)信息，監(jiān)管審核部門能夠快速、全面地掌握各單位的基本情況，極大地提高了審核部門對各單位預(yù)算費(fèi)用核定和執(zhí)行監(jiān)管的效率。事實(shí)上，基層單位預(yù)算管理往往涉及多個部門，情況較為復(fù)雜，存在的問題也多，如數(shù)據(jù)不全、數(shù)據(jù)陳舊、資產(chǎn)信息混亂，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)各異等。因此，預(yù)算單位必須加強(qiáng)基礎(chǔ)管理工作，優(yōu)化和完善基礎(chǔ)信息，制定基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)管理標(biāo)準(zhǔn)，全面提升基礎(chǔ)信息的真實(shí)性、全面性、及時性、有效性，客觀反映本單位的實(shí)際情況。

２．３" "注重預(yù)算執(zhí)行管控，完善資金管理機(jī)制

通過預(yù)算管理一體化的實(shí)施，將與預(yù)算執(zhí)行相關(guān)的各項(xiàng)工作全部納入一體化平臺進(jìn)行統(tǒng)一管理，有效提升了預(yù)算執(zhí)行的管控力度和效果。預(yù)算執(zhí)行的可行性成為各單位在編制預(yù)算過程中重點(diǎn)關(guān)注的因素，各單位應(yīng)提前分解執(zhí)行指標(biāo)，規(guī)劃執(zhí)行進(jìn)度。行政事業(yè)單位應(yīng)注重預(yù)算支出與采購的有效銜接，不斷提高預(yù)算調(diào)整和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理的規(guī)范性，持續(xù)優(yōu)化預(yù)算管理內(nèi)部控制機(jī)制，為預(yù)算績效管理奠定基礎(chǔ)。

２．４" "優(yōu)化國庫集中支付制度運(yùn)行機(jī)制

《規(guī)范》對國庫集中支付機(jī)制進(jìn)行了優(yōu)化處理。一是利用系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)支付自動化審核。預(yù)算管理一體化實(shí)施后，行政事業(yè)單位的所有支付業(yè)務(wù)都將在系統(tǒng)中進(jìn)行辦理。單位在系統(tǒng)發(fā)起資金支付申請，系統(tǒng)根據(jù)預(yù)設(shè)的審核標(biāo)準(zhǔn)和流程進(jìn)行審核，再通過關(guān)聯(lián)銀行完成支付，最后再與銀行進(jìn)行結(jié)算，實(shí)現(xiàn)了支付過程系統(tǒng)化管理。利用一體化管理系統(tǒng)能夠有效加強(qiáng)預(yù)算支出與采購等環(huán)節(jié)的銜接，對提高支付效率、規(guī)范支付行為十分有效。二是支付審核根據(jù)系統(tǒng)設(shè)定項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)和流程完成。［３］單位對項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)實(shí)行精細(xì)化管理，各項(xiàng)指標(biāo)已明確且細(xì)化，無須再制訂用款計(jì)劃。因此，預(yù)算指標(biāo)確定后，當(dāng)事業(yè)單位提出資金使用申請時，財(cái)政部門根據(jù)預(yù)設(shè)的控制指標(biāo)進(jìn)行支付審核，實(shí)現(xiàn)支付與項(xiàng)目明細(xì)和項(xiàng)目預(yù)算直接對應(yīng)。

２．５" "深化資產(chǎn)預(yù)算管理，注重資產(chǎn)與預(yù)算銜接

在預(yù)算管理一體化中，資產(chǎn)信息包括資產(chǎn)基礎(chǔ)信息、資產(chǎn)財(cái)務(wù)信息和資產(chǎn)使用信息，將資產(chǎn)購置納入預(yù)算管理體系中，以期實(shí)現(xiàn)對單位資產(chǎn)配置、變動及使用情況的實(shí)時監(jiān)管，使得各級部門的資產(chǎn)管理水平邁上一個新臺階，全面建立預(yù)算管理與資產(chǎn)管理銜接機(jī)制。存量資產(chǎn)信息作為財(cái)政部門進(jìn)行資產(chǎn)配置和運(yùn)營預(yù)算審核的重要依據(jù)必須真實(shí)有效，確保資產(chǎn)信息和會計(jì)核算信息時刻保持一致，并準(zhǔn)確及時地錄入系統(tǒng)，資產(chǎn)變動帶來的收入必須全部上繳，新增資產(chǎn)落實(shí)預(yù)算申報(bào)，嚴(yán)禁無預(yù)算采購資產(chǎn)。各單位應(yīng)盡快落實(shí)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合，提高預(yù)算編制水平和資產(chǎn)管理能力。

３" " " 推進(jìn)預(yù)算管理一體化應(yīng)用的措施

３．１" "健全預(yù)算管理一體化制度

各級行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合本部門的特點(diǎn)和性質(zhì)，利用信息技術(shù)建立健全的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，并應(yīng)用到具體的管理流程中，科學(xué)編制預(yù)算，利用一體化預(yù)算管理推動單位整體管理水平的提升。具體來說，一是落實(shí)項(xiàng)目庫管理。將單位的所有支出都以項(xiàng)目預(yù)算的形式納入項(xiàng)目庫管理體系之中，并根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、內(nèi)容、用途進(jìn)行分類管理，確保支出與實(shí)際項(xiàng)目用途相對應(yīng)。二是各部門要根據(jù)項(xiàng)目支出情況做好分析預(yù)測，完善項(xiàng)目儲備工作，為項(xiàng)目申報(bào)和評審做好準(zhǔn)備，以期盡快完成項(xiàng)目入庫管理。單位應(yīng)不斷提高項(xiàng)目儲備質(zhì)量，確保項(xiàng)目合理有效；在編制項(xiàng)目預(yù)算時，要加強(qiáng)項(xiàng)目調(diào)研和分析，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的可行性，合理分配資金，科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施順序，提高預(yù)算調(diào)整和項(xiàng)目指標(biāo)細(xì)化工作的準(zhǔn)確度。三是落實(shí)預(yù)算年度管理。對于規(guī)模較大需要跨年度實(shí)施的項(xiàng)目，需要做好項(xiàng)目支出分析和預(yù)測工作，對項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行年度分解。［４］經(jīng)財(cái)政部門審核通過后，就可以根據(jù)年度實(shí)際支出情況制定預(yù)算并納入單位總的年度預(yù)算編制計(jì)劃中；對于未提前申報(bào)的項(xiàng)目預(yù)算，則納入下一年度預(yù)算規(guī)劃中，如此就可以極大地提高預(yù)算編制的真實(shí)性、準(zhǔn)確性及有效性。四是確保項(xiàng)目實(shí)施的所有環(huán)節(jié)都是以項(xiàng)目預(yù)算為核心，將預(yù)算編制和執(zhí)行不斷細(xì)化至基層管理單元，把項(xiàng)目作為單位進(jìn)行會計(jì)管理和預(yù)算指標(biāo)設(shè)置的依據(jù)，確保預(yù)算管理的有效性。

３．２" "提高精細(xì)化預(yù)算管理水平

首先，行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)資金需求制訂與之相匹配的預(yù)算管理優(yōu)化方案，并做好精細(xì)化預(yù)算管理培訓(xùn)工作，全面提高單位預(yù)算管理精細(xì)化程度。其次，優(yōu)化預(yù)算管理流程，根據(jù)預(yù)算管理組織架構(gòu)、管理原則及關(guān)鍵事項(xiàng)制定精細(xì)化管理流程，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性和前瞻性，結(jié)合實(shí)際效果定期對流程進(jìn)行評估改善，使得精細(xì)化管理流程日趨完善。最后，優(yōu)化預(yù)算編制方法。行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時應(yīng)以零基預(yù)算為主，綜合考慮單位實(shí)際項(xiàng)目需求和財(cái)政資金狀況，結(jié)合單位發(fā)展規(guī)劃，確保預(yù)算編制合理可行、科學(xué)有效。在確定中長期目標(biāo)時，宜采用滾動預(yù)算。根據(jù)項(xiàng)目規(guī)劃方案，按照跨年度中長期預(yù)算編制平衡原則，滾動編制三年內(nèi)預(yù)算，提高預(yù)算編制的完整性，促進(jìn)單位持續(xù)發(fā)展。

３．３" "建立預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系

建立全面、系統(tǒng)的支出標(biāo)準(zhǔn)體系為預(yù)算編制和預(yù)算績效評價提供依據(jù)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，結(jié)合行業(yè)、區(qū)域、項(xiàng)目類型性質(zhì)細(xì)化各項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)。支出標(biāo)準(zhǔn)的建立要立足于“穩(wěn)”，要以一體化系統(tǒng)收集的數(shù)據(jù)和預(yù)算編制、執(zhí)行數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用不同項(xiàng)目支出數(shù)據(jù)橫向?qū)Ρ龋俳Y(jié)合財(cái)政部門設(shè)置的項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)來制定。首先，在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中按項(xiàng)目類型和區(qū)域預(yù)設(shè)支出模板，加強(qiáng)對預(yù)算編制的約束性，以期降低行政成本和規(guī)范經(jīng)費(fèi)支出。其次，篩選出一批基礎(chǔ)好、具有延續(xù)性、管理水平高的項(xiàng)目作為試點(diǎn)，對這些項(xiàng)目近三年來的財(cái)務(wù)支出和項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況深入分析，力爭優(yōu)先在基礎(chǔ)設(shè)施、文體活動、信息化建設(shè)等領(lǐng)域取得成效，再逐步推廣。再次，建立支出標(biāo)準(zhǔn)體系要結(jié)合預(yù)算編制和財(cái)政部門及各省市出臺的支出標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)劃分項(xiàng)目類型，結(jié)合區(qū)域財(cái)政水平和單位性質(zhì)完善項(xiàng)目支出模型建設(shè)，盡快完成預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。對于一些尚未設(shè)立支出標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)專家出臺暫行標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算支出約束條例。最后，要制定支出標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)管理機(jī)制。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收支、社會物價水平等變化定期對支出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，確保支出標(biāo)準(zhǔn)的可行性。總之，要盡快建立起科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、客觀實(shí)際的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系。

３．４" "強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理

首先，要明確責(zé)任主體，提高預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。預(yù)算執(zhí)行要嚴(yán)格按照項(xiàng)目預(yù)算，嚴(yán)禁資金挪用，謹(jǐn)防預(yù)算超支。根據(jù)項(xiàng)目類型和內(nèi)容，確定預(yù)算執(zhí)行單位，落實(shí)部門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行剛性。其次，要建立預(yù)算績效考評機(jī)制。行政事業(yè)單位應(yīng)建立起以目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算績效考核機(jī)制。結(jié)合各單位的性質(zhì)特點(diǎn)合理設(shè)置量化的考核目標(biāo)和評價指標(biāo)，為績效管理和執(zhí)行問責(zé)提供依據(jù)。注重過程管理，合理劃分項(xiàng)目考核節(jié)點(diǎn)，及時反饋執(zhí)行結(jié)果。最后，完善獎懲措施。獎懲是預(yù)算執(zhí)行的保障，是發(fā)揮績效考核激勵作用的具體體現(xiàn)。本著“獎勵先進(jìn)、鞭策平庸、懲治落后”的原則，發(fā)揮預(yù)算管理人員的主觀能動性和責(zé)任意識，提高預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性。

３．５" "推進(jìn)預(yù)算管理一體化應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)

預(yù)算管理一體化應(yīng)用系統(tǒng)在實(shí)際應(yīng)用中存在一些問題，如系統(tǒng)支付功能等尚需進(jìn)一步完善，與財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)的兼容性尚未完全解決，因此要不斷優(yōu)化預(yù)算一體化管理系統(tǒng)。首先，行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，完善功能模塊，制定財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)處理標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一會計(jì)科目，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理和財(cái)務(wù)核算功能整合。其次，要優(yōu)化項(xiàng)目庫編制流程，提高系統(tǒng)界面的友好性。鑒于當(dāng)前系統(tǒng)的重點(diǎn)是項(xiàng)目的申報(bào)和審核，忽視了項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督考核，因此應(yīng)嵌入項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行評價模塊，完善項(xiàng)目庫管理。［５］總之，行政事業(yè)單位在應(yīng)用預(yù)算管理體一體化系統(tǒng)過程中，要根據(jù)業(yè)務(wù)變化和實(shí)際應(yīng)用效果，加強(qiáng)系統(tǒng)升級建設(shè)，完善系統(tǒng)功能。

４" " " 結(jié)束語

預(yù)算管理一體化是預(yù)算全過程管理和信息技術(shù)結(jié)合的產(chǎn)物，是深化預(yù)算改革的重大舉措，對提高預(yù)算管理的科學(xué)性、規(guī)范性效果顯著，通過對業(yè)務(wù)系統(tǒng)的整合，實(shí)現(xiàn)了對項(xiàng)目的全過程管理，有助于政府進(jìn)行資源整合、統(tǒng)籌分配，提高了資源配置的科學(xué)性和合理性。行政事業(yè)單位應(yīng)加快建立起以預(yù)算為核心的管理體系，推進(jìn)預(yù)算管理一體化的全面應(yīng)用，提高財(cái)政資金效益，更好地發(fā)揮社會治理職能。

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