湖南省農(nóng)村住房審批監(jiān)管系統(tǒng)設(shè)計(jì)

摘" 要：近年來(lái)，為有效利用農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，國(guó)家層面對(duì)農(nóng)村住房建房審批的要求愈加以規(guī)劃為導(dǎo)向。使用信息化技術(shù)手段提升審批工作效率、推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督，是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)全面生態(tài)空間治理的重點(diǎn)應(yīng)用方向。因此，該文通過(guò)分析農(nóng)村住房審批管理需求，設(shè)計(jì)基于WebGIS（網(wǎng)絡(luò)地理信息系統(tǒng)）的省級(jí)統(tǒng)建的農(nóng)村住房審批監(jiān)管系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)行政許可審批工作和監(jiān)管工作的數(shù)字化、規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村住房；國(guó)土空間規(guī)劃；實(shí)施監(jiān)督；WebGIS；行政許可

中圖分類(lèi)號(hào)：TP39" " " " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " " " 文章編號(hào)：2095-2945（2023）16-0138-04

Abstract： In recent years， in order to make effective use of rural collective construction land to achieve rural revitalization， the national level of rural housing construction approval requirements are more and more planning-oriented. The use of information technology to improve the efficiency of examination and approval and promote the implementation and supervision of territorial space planning is the current key application direction to achieve comprehensive eco-spatial governance. Therefore， by analyzing the needs of rural housing examination and approval management， this paper designs a provincial-level rural housing examination and approval supervision system based on WebGIS， so as to realize the digitalization and standardization of administrative license examination and approval and supervision.

Keywords： rural housing; territorial space planning; implementation supervision; WebGIS; administrative license

“三農(nóng)問(wèn)題”是目前為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)和諧發(fā)展、統(tǒng)一發(fā)展、科學(xué)發(fā)展亟需解決的重點(diǎn)問(wèn)題，其本質(zhì)是過(guò)快發(fā)展工業(yè)文明，而農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢，以致于城鄉(xiāng)差距逐漸擴(kuò)展。解決“三農(nóng)問(wèn)題”，首先要做到“以人為本”，以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，從“生態(tài)”“生活”“生產(chǎn)”3個(gè)方面做好全方面空間治理[1]，而宅基地建房正是農(nóng)民的剛性需求之一。但是長(zhǎng)期以來(lái)，各職能部門(mén)審批工作標(biāo)準(zhǔn)不一，信息難以協(xié)同共享，未能做到審批及時(shí)備案，也很難對(duì)建房作出有效監(jiān)管，以至于違反土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃、違規(guī)亂建的情況頻頻出現(xiàn)。

自2019年起，隨著鄉(xiāng)村振興概念的提出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與自然資源部多次發(fā)文要求規(guī)范宅基地建房審批管理。為了積極響應(yīng)推動(dòng)宅基地放管服改革和加快生態(tài)文明建設(shè)的號(hào)召，湖南省人民政府在2020年1月1日正式實(shí)施的《湖南省農(nóng)村住房建設(shè)管理辦法》中對(duì)禁止建房區(qū)域、審批面積限制、建房審查注意事項(xiàng)都做出重點(diǎn)要求[2]。2021年湖南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)三廳聯(lián)合制定《湖南省農(nóng)村村民住房建設(shè)管理流程圖》，在確定建房審批流程的同時(shí)也進(jìn)一步明確了辦理環(huán)節(jié)時(shí)間限制和各職能部門(mén)的職責(zé)劃分。

根據(jù)《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》，“要加快信息化建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)宅基地用地和建房規(guī)劃許可數(shù)字化管理”[3]成為了落實(shí)鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)關(guān)鍵性任務(wù)。本文遵循以上政策文件，分析研究農(nóng)村住房審批監(jiān)管業(yè)務(wù)要求，設(shè)計(jì)了一個(gè)面向省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村五級(jí)用戶的審批監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)行政許可工作與監(jiān)管工作的全流程線上管理，推動(dòng)宅基地建房監(jiān)管信息資源實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)變。

1" 需求分析

1.1" 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住房審批“一張圖”管理

集中管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與農(nóng)村宅基地等空間數(shù)據(jù)資源，從“圖”到“文”實(shí)時(shí)提供準(zhǔn)確的地類(lèi)、權(quán)屬、規(guī)劃和用地報(bào)批等基礎(chǔ)的管理信息，強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃重要性，使日常農(nóng)村住房審批監(jiān)管工作實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化、規(guī)范化和系統(tǒng)化，提高管理工作效率。

1.2" 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住房審批全過(guò)程管理

以信息化技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住房建設(shè)申請(qǐng)受理、現(xiàn)場(chǎng)踏勘、放線、住房建筑和監(jiān)管、竣工驗(yàn)收和違法監(jiān)管全過(guò)程管理，提高政府部門(mén)的辦事效率，降低行政成本，提高行政效能。

1.3" 實(shí)現(xiàn)建房質(zhì)量安全督察管理

建立省、市、縣三級(jí)建房質(zhì)量安全督察管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各級(jí)職能部門(mén)對(duì)年度新增建房的隨機(jī)抽檢，維護(hù)農(nóng)村建筑市場(chǎng)秩序，保障農(nóng)房建筑工程質(zhì)量和施工安全。

2" 關(guān)鍵技術(shù)

2.1" WebGIS技術(shù)

WebGIS（網(wǎng)絡(luò)地理信息系統(tǒng)）是GIS的進(jìn)階版，具有傳統(tǒng)GIS可對(duì)空間數(shù)據(jù)進(jìn)行瀏覽、編輯、更新等基礎(chǔ)功能，并具有通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)分享空間數(shù)據(jù)服務(wù)、快速分析檢索關(guān)聯(lián)信息的特點(diǎn)[4]。WebGIS技術(shù)已深入生活的方方面面，百度地圖的路徑規(guī)劃、森林資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和濕地監(jiān)測(cè)、消防應(yīng)急救援地圖制作等都使用到WebGIS技術(shù)。

2.2" 集群技術(shù)

集群（cluster）技術(shù)是一種可以將多個(gè)服務(wù)器按照有序節(jié)點(diǎn)組合，針對(duì)用戶高并發(fā)服務(wù)請(qǐng)求做出快速響應(yīng)的技術(shù)。在小規(guī)模數(shù)據(jù)量場(chǎng)景下，集群技術(shù)的優(yōu)勢(shì)并不明顯，但是隨著業(yè)務(wù)的增長(zhǎng)和數(shù)據(jù)量的增長(zhǎng)，當(dāng)一臺(tái)服務(wù)器面臨超高服務(wù)請(qǐng)求時(shí)，合理應(yīng)用集群技術(shù)可以調(diào)度所有服務(wù)器的剩余計(jì)算資源，按照服務(wù)請(qǐng)求權(quán)重分析資源需求，避免負(fù)載壓力過(guò)大[5]。

2.3" 空間分析技術(shù)

空間分析技術(shù)是一種基于地理空間數(shù)據(jù)進(jìn)行信息檢索、提取與關(guān)聯(lián)的技術(shù)[6]。地理空間數(shù)據(jù)包括帶有空間位置信息的數(shù)據(jù)、與空間位置相關(guān)的屬性數(shù)據(jù)及用于描述數(shù)據(jù)關(guān)系和特性的數(shù)據(jù)等內(nèi)容。空間分析技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)按需對(duì)多類(lèi)地理空間數(shù)據(jù)從空間屬性到非集合屬性進(jìn)行組合應(yīng)用，例如路徑規(guī)劃、資源網(wǎng)絡(luò)分配等，可以深入挖掘地理空間數(shù)據(jù)信息潛能。

3" 系統(tǒng)架構(gòu)設(shè)計(jì)

湖南省農(nóng)村住房審批監(jiān)管系統(tǒng)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)地理空間數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的自動(dòng)關(guān)聯(lián)匯交，在業(yè)務(wù)工作流中要能通過(guò)空間分析技術(shù)為審批工作和監(jiān)管工作提供決策性服務(wù)，系統(tǒng)硬件資源應(yīng)基于集群技術(shù)組合應(yīng)用。

系統(tǒng)采用“雙網(wǎng)+雙終端+N個(gè)應(yīng)用”的建設(shè)模式，雙網(wǎng)是自然資源專(zhuān)網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)，雙終端是計(jì)算機(jī)端與移動(dòng)端。N個(gè)應(yīng)用是建房審批、建房監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)分析和用戶管理。系統(tǒng)采用Java語(yǔ)言開(kāi)發(fā)，應(yīng)用功能為B/S體系結(jié)構(gòu)。系統(tǒng)總體架構(gòu)如圖1所示。

3.1" 數(shù)據(jù)層

采用PostgreSQL數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線等地理空間數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)成果數(shù)據(jù)進(jìn)行集中存儲(chǔ)。地理空間數(shù)據(jù)均部署在自然資源專(zhuān)網(wǎng)環(huán)境下。

3.2" 服務(wù)層

服務(wù)層包含空間分析服務(wù)、資源調(diào)用服務(wù)、權(quán)限控制服務(wù)和信息統(tǒng)計(jì)服務(wù)等基礎(chǔ)服務(wù)，保障系統(tǒng)業(yè)務(wù)應(yīng)用功能運(yùn)行的穩(wěn)定性。空間分析服務(wù)部署在自然資源專(zhuān)網(wǎng)環(huán)境下，通過(guò)光閘擺渡分析結(jié)果。

3.3" 應(yīng)用層

應(yīng)用層主要將不同應(yīng)用功能按照使用場(chǎng)景劃分到建房審批、建房監(jiān)管、統(tǒng)計(jì)分析和用戶管理這4個(gè)應(yīng)用模塊中，并根據(jù)服務(wù)層中的權(quán)限控制服務(wù)向不同用戶提供應(yīng)用功能。

3.4" 用戶層

用戶層包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民（集體經(jīng)濟(jì)組織成員）等各級(jí)各類(lèi)用戶，在用戶層可以對(duì)用戶組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行管理。

3.5" 展示層

展示層是用戶進(jìn)行相應(yīng)的應(yīng)用操作后，在計(jì)算機(jī)端或移動(dòng)端用戶界面顯示的操作結(jié)果，供用戶閱讀、查看。

4" 系統(tǒng)功能設(shè)計(jì)

4.1" 建房審批模塊

建房審批模塊在計(jì)算機(jī)端與移動(dòng)端均有部署，面向申請(qǐng)建房村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員提供應(yīng)用功能。在此模塊中可實(shí)現(xiàn)建房申請(qǐng)的線上審批和證書(shū)核發(fā)，具體工作流程如圖2所示。

村民在移動(dòng)端App發(fā)起建房申請(qǐng)，錄入必要信息。村級(jí)小組在移動(dòng)端填寫(xiě)審查意見(jiàn)，審查通過(guò)后指導(dǎo)村民在App選擇村鎮(zhèn)建筑工匠和設(shè)計(jì)方案，并同時(shí)在線下公示。公示7日后，村級(jí)小組在App填寫(xiě)公示完成情況，系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)推送以上信息至計(jì)算機(jī)端。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府人員在計(jì)算機(jī)端受理申請(qǐng)5個(gè)工作日內(nèi)用移動(dòng)端App采集擬建房范圍線來(lái)完成現(xiàn)場(chǎng)踏勘，系統(tǒng)將擬建房范圍線自動(dòng)推送到自然資源專(zhuān)網(wǎng)下進(jìn)行合規(guī)性檢測(cè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府中各事務(wù)機(jī)構(gòu)根據(jù)申請(qǐng)信息、合規(guī)性檢測(cè)報(bào)告給出會(huì)審意見(jiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建房審批負(fù)責(zé)人作出審查決定：若不同意建房則發(fā)出短信告知申請(qǐng)村民，若同意建房則核發(fā)《宅基地批準(zhǔn)書(shū)》和《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》。審批成果自動(dòng)推送至縣級(jí)自然資源主管部門(mén)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)備案。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府人員在計(jì)算機(jī)端發(fā)起定樁放線，村民在移動(dòng)端App確定具體時(shí)間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府人員在指定時(shí)間協(xié)助村民完成定樁放線并在移動(dòng)端App填寫(xiě)完成信息。

4.2" 建房監(jiān)管模塊

建房監(jiān)管模塊在計(jì)算機(jī)端與移動(dòng)端均有部署，面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員和省、市、縣三級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)用戶提供應(yīng)用功能。在此模塊中可實(shí)現(xiàn)建房過(guò)程巡查和安全質(zhì)量專(zhuān)項(xiàng)抽查，具體工作流程如圖3所示。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員在計(jì)算機(jī)端對(duì)已完成定樁放線的項(xiàng)目分配巡查執(zhí)行人員，該人員在移動(dòng)端App填寫(xiě)基坑驗(yàn)槽和日常巡查信息。

省、市、縣三級(jí)住建部門(mén)人員對(duì)已完成至少1次巡查的本年度建房項(xiàng)目進(jìn)行抽查，抽查執(zhí)行人員實(shí)地檢查后，在移動(dòng)端App填寫(xiě)抽查信息。住建部門(mén)人員在計(jì)算機(jī)端給出初步整改意見(jiàn)，若涉及違建問(wèn)題按需向自然資源部門(mén)和住建部門(mén)征求意見(jiàn)，匯總整改意見(jiàn)后向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府發(fā)起整改任務(wù)通知。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府人員完成整改后，在移動(dòng)端App上報(bào)整改完成情況。

4.3" 統(tǒng)計(jì)分析模塊

統(tǒng)計(jì)分析模塊部署在計(jì)算機(jī)端，便于用戶掌握農(nóng)村住房審批和監(jiān)管情況。該模塊為不同級(jí)別用戶定義了不同權(quán)限，每一級(jí)用戶可查看轄區(qū)內(nèi)下一行政層級(jí)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的農(nóng)村住房審批和監(jiān)管統(tǒng)計(jì)信息。模塊默認(rèn)提供建房申請(qǐng)數(shù)據(jù)、完成發(fā)證數(shù)據(jù)、建房巡查項(xiàng)目數(shù)據(jù)、巡查次數(shù)等10余種專(zhuān)題的統(tǒng)計(jì)，以及提供按照申請(qǐng)時(shí)間、行政區(qū)域、受理時(shí)間及所在環(huán)節(jié)等條件篩選。用戶可以按需進(jìn)行專(zhuān)題篩選和條件篩選，導(dǎo)出得到Excel格式的統(tǒng)計(jì)分析報(bào)表。

4.4" 用戶管理模塊

用戶管理模塊部署在計(jì)算機(jī)端，該模塊向各級(jí)各類(lèi)用戶提供用戶的新增、個(gè)人信息變更、權(quán)限配置等基本功能。為便于用戶靈活管理，在此模塊中初始設(shè)置省、市、縣三級(jí)的自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建的職能部門(mén)管理員賬號(hào)，以及所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的管理員賬號(hào)。由管理員來(lái)分配和管理本級(jí)的業(yè)務(wù)用戶，管理權(quán)限不可跨部門(mén)和行政級(jí)別。

5" 特色應(yīng)用

5.1" 輔助決策的合規(guī)性檢測(cè)

采用SOA架構(gòu)將WebGIS技術(shù)、空間分析技術(shù)、信息交互技術(shù)集成在工作流中，將政策規(guī)范、管理辦法中禁止建房和限制建房要求等轉(zhuǎn)化為可量化的檢測(cè)規(guī)則。充分發(fā)揮自然資源專(zhuān)網(wǎng)下的地理空間數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，將三條控制線、土地利用總體規(guī)劃、現(xiàn)狀農(nóng)用地等與檢測(cè)規(guī)則相結(jié)合形成圖文一體化的檢測(cè)模型，向?qū)徟藛T提供輔助決策服務(wù)。檢測(cè)報(bào)告示例如圖4所示。

5.2" 空間關(guān)聯(lián)應(yīng)用

通過(guò)WebGIS技術(shù)將項(xiàng)目信息與地理空間數(shù)據(jù)相關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)地塊屬性數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)更新，保證項(xiàng)目臺(tái)賬、統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果的實(shí)時(shí)性，實(shí)現(xiàn)以圖管地，給建房審批和監(jiān)管工作提供精確定位保障、精細(xì)化管理。

5.3" 引導(dǎo)式信息填報(bào)

在計(jì)算機(jī)端和移動(dòng)端App，建房審批模塊與建房監(jiān)管模塊均采用引導(dǎo)式頁(yè)面設(shè)計(jì)，指導(dǎo)依據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展、自身權(quán)限完成建房申請(qǐng)、必備材料和審查意見(jiàn)等信息填報(bào)，向下一環(huán)節(jié)批轉(zhuǎn)時(shí)給出填報(bào)信息總覽與二次確認(rèn)提醒，有益于用戶快速了解系統(tǒng)功能并減少用戶誤操作。

6" 結(jié)束語(yǔ)

本文通過(guò)總結(jié)分析，得到農(nóng)村住房審批監(jiān)管工作的3項(xiàng)重點(diǎn)需求，又基于需求導(dǎo)向，遵循《湖南省農(nóng)村住房建設(shè)管理辦法》和《湖南省農(nóng)村村民住房建設(shè)管理流程圖》設(shè)計(jì)形成了建房審批應(yīng)用流程和建房監(jiān)管應(yīng)用流程，并根據(jù)應(yīng)用流程開(kāi)發(fā)相應(yīng)的應(yīng)用功能，構(gòu)建全省統(tǒng)一的農(nóng)村住房全過(guò)程管理工作機(jī)制。農(nóng)村住房審批監(jiān)管系統(tǒng)向擬建房村民提供了便捷的申請(qǐng)渠道，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員提供了規(guī)范化的審批與監(jiān)管應(yīng)用服務(wù)，向自然資源主管部門(mén)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)提供了行政許可業(yè)務(wù)的自動(dòng)備案和電子證照匯交功能，向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)提供了建房安全質(zhì)量監(jiān)管應(yīng)用功能。

依據(jù)系統(tǒng)的總體架構(gòu)和應(yīng)用功能設(shè)計(jì)，該系統(tǒng)可以根據(jù)各部門(mén)職能職責(zé)和用戶需求，提供“審批前”的村級(jí)小組協(xié)助初審、“審批中”的建房輔助決策和“審批后”的建房安全質(zhì)量督察，實(shí)現(xiàn)從源頭管理農(nóng)村住房建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全省統(tǒng)一審批流程、統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)則、統(tǒng)一用戶體系，提升行政許可審批效率，強(qiáng)化執(zhí)法督察和用途管制。

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