長三角區域公平競爭審查例外制度構建思路

摘" 要" 在區域一體化與協同發展的背景下，市場競爭秩序與國家、社會、公共利益之間的協調權衡是長三角三省一市在政策制定過程中面臨最多的難題。競爭利益與其他利益并非絕對沖突，因此在政策公平競爭審查過程中例外制度的存在有其必要性，但如何確保例外制度合理適用，發揮該制度在多元化利益衡量中的協調作用，需從多層次多角度建立更具有可操作性的適用條件與程序，以競爭中性為原則，通過成本—收益分析法、均衡分析法等方法平衡多方利益，并根據適用原因的區別細化各種類型豁免的差異性審查標準，使例外制度既能規范政府權力運行，又能最大限度發揮政府社會保障的職能。

關鍵詞" 長三角；公平競爭；例外制度

長三角區域作為一體化發展時間最悠久、發育程度最高、基礎最好的區域之一，[1]如何協調區域利益、統一市場建設與經營者保護之間的關系，在鞏固地區內各城市及整體的競爭優勢的前提下縮小區域長久形成的發展差距仍是長三角區域一體化進程中所面臨的重要挑戰，為此需要建立健全跨區域公平競爭審查例外制度，打造長三角城市群之間的優質營商環境。

一、構建長三角區域公平競爭審查例外制度的必要性

（一）積極作用

公平競爭審查是一項通過對政府部門頒布的政策措施進行事前審查以防止政府對于市場競爭秩序的不利干預的制度，其貫徹與落實關系到長三角統一開放、競爭有序區域市場體系的構建。但長三角區域協同發展不僅需要建立高效統一的公平競爭市場以實現經濟高質量發展，還要著眼于綠色、公平、創新性發展，這就要求在實施公平競爭審查時關注其他目標利益，注重實現現代法治社會利益秩序的和諧。[2]作為協調公共利益與競爭利益之間的連接點，例外制度為基于國家安全保護、社會援助、資源環境等公共利益考慮而實施的妨礙公平市場建立的政策措施留下了豁免空間，體現了公平競爭審查在維護穩定市場競爭秩序之余的多元利益追求。

（二）現實需求

實現長三角一體化高質量發展面臨的最大阻礙就是各省市之間發展的不協調性。從2022年人均GDP來看，上海接近8萬元，江蘇、浙江約為5萬元和6萬元，安徽則不足3.4萬元，可以看出安徽與江浙滬相比，在經濟發展上仍然有所遜色。因此，基于實現一體化發展的需求與公共服務均等化的社會主義建設目標，在開展公平競爭審查時，對于政府間出于援助落后地區需要而實行的影響市場競爭的補貼政策等，應當根據具體情況決定是否進行整改。三省一市由于相鄰的地理位置、相似的文化背景與高度流通的區域市場，在公共事務、市場交流、環境污染治理等事關社會公眾利益的方面有很多合作與協商的機會，譬如在治理河流、大氣污染方面，涉及環境治理與援助的政策進行審查時就需綜合衡量多元利益決定是否適用例外制度。因此，迫切需要盡快建立統一高效的長三角區域公平競爭審查適用方法與標準規則。

二、構建長三角區域公平競爭審查例外制度的實踐困境

（一）適用標準不清晰

例外制度的適用集中規定于《公平競爭審查制度實施細則》（以下簡稱《實施細則》）的第四章，通過專章條文明確了可能構成例外豁免的三種情形，即國家利益、社會保障和社會公共利益，如環境保護、資源節約等。除了滿足上述情形以外，還需要制定機關說明該政策的實施具有必要性。就目前長三角各省市公平競爭工作開展實施制定的詳細手冊來看，都并未對上述三類例外制度適用情形做出具體的適用標準說明，如揚州市的《公平競爭審查工作規范》和蚌埠市的《公平競爭工作操作指南》等文件。在長三角區域協調發展中有很多涉及到區域援助、環境保護的政策，對該類政策應當適用絕對豁免還是根據具體情況分層次適用豁免條例，都是值得商榷和思考的問題。

（二）審查模式不合理

目前長三角區域在政策文件的公平競爭審查上一致采取對增量文件和存量文件進行全面自我審查模式，該模式存在一些問題。首先，在審查范圍上對于政府政策性文件一律展開全面審查，但在實際審查時由于審查人員相關專業知識的欠缺，經常會混淆競爭審查與合法性審查的邊界，忽略了政策對競爭性市場的影響考察。其次，審查流程上先進行公平競爭效果的審查篩選，看政策是否構成破壞競爭的作用，如果有則對照例外適用規定分析是否構成豁免情形，最終決定政策能否施行或是否需要整改、取消。在長三角一體化發展中，很多時候要考慮利益多樣化與均衡性效果，過于強調對完全競爭性市場的保護可能不利于多元價值的協調。[3]最后，自我審查模式難以保證監管權的獨立性。符合例外情形的政府政策大多關系到省際間重大利益，在審查時更應當保持中立性，以防出現權力尋租與濫用，形成貿易壁壘與行政壟斷，致使以促進社會發展而特意制定的規定模糊的例外情形適用標準淪為行政主體盤剝更多利益的工具。[4]

（三）區域間行政壁壘嚴重

除了基于國家利益、社會保障目的與公共利益需求而成立的三種相對具體的例外規定適用情形之外，三省一市在公平競爭實施準則制定時也都保留了兜底條款。即只要滿足必要性要求，不嚴重妨害市場競爭秩序的政策措施，可在做好定期評估的前提下繼續實行該措施。這一規定的內容為除三種特定情形以外的特殊行業留下了補貼性政策的適用空間，如農林業、高新技術行業等。長三角區域橫跨多個省市，各地政府可能會出于經濟發展與行政區劃利益考慮實施一些由政府主導的、在一定程度上破壞公平競爭秩序的政策，造成例外制度的濫用，破壞區域性高效流通大市場的建立。

三、構建長三角區域公平競爭審查例外制度適用的路徑思考

（一）宏觀層面：以競爭中性為原則，以謙抑性適用為理念

實現長三角一體化高質量發展，必須認識到區域、市場、政府三者都具有重要作用，其中區域基于發展訴求對政府與市場的關系提出了要求，是處理市場與政府關系的前提，市場穩定均衡賦予參與主體平等地位，政府根據區域利益和平衡區域發展速度的需要對發展過程進行干預。三者之間相互影響、互為前提的關系要求在公平競爭審查上必須先從宏觀上確立市場與政府之間彼此促進而并不是非此即彼的關系，也即競爭中立原則。在公平競爭審查問題上堅持這一原則要求政府政策不能致使市場主體獲得不正當競爭優勢。具體落實到長三角區域的公平競爭審查例外制度適用上，則需要將這種競爭中立價值導向擴展。首先，該政策施行是否具有必要性，如依靠市場自身作用可更高效完成發展目標則優先堅持市場自發性調整。其次，在政策實施確有必要性時要采取對市場秩序影響最小的落實方案。最后，要根據社會經濟政治環境變化動態評估該政策繼續實行的必要性，及時進行調整，而非一成不變。

除了要堅持中立原則，市場作用與政府調控之外區域利益的存在使例外制度在三省一市公平競爭審查中發揮了不可替代的作用。市場自發調節的優勝劣汰機制往往無法與區域一體化發展相協調。而政府掌握著集中資源的能力可以通過稅收、補貼等政策措施或具體行為緩解區域間市場發展不協調導致的馬太效應，這也是在競爭中立原則之下適用例外制度的重要原因。但基于例外制度對于政府權力是一項法律規定意義上的豁口，如果適用不當反而可能讓地方政府以此為理由干擾區域間本就失衡的競爭秩序。因此在例外制度的適用上必須保持謙抑性理念，根據現有《實施細則》的內容，在滿足必要性要求的基礎上進行多元化利益衡量再最終決定是否適用該豁免條款。

（二）中觀層面：引入多種方法，平衡多方利益

1.成本收益分析法的引入

成本收益分析法是法律經濟學的基本分析方法之一。從經濟學角度出發就是在一項公共投資開始之前，通過估算得出該投資可能取得的收益，將收益與預期成本進行對比，根據全部收益與全部成本比率的大小比較所有投資方案決定利益最大化的結果。成本收益分析法在法律經濟學上的應用最常見的是在法律的制定上。以預先估算法律成本高低與可能獲得的社會收益并進行比較的方式來決定某項法律的供給與否。而公平競爭審查的對象——政府政策的施行，與法律制定一樣都是特殊公共物品供求關系的表現，它涉及到多重利益的博弈，尤其是關系到國防建設、環境保護、扶貧等例外情形時更是如此。因此可以在審查時考察評估該政策施行形成的機會成本，即市場秩序成本、尋租成本、企業信賴利益成本，與該政策帶來的社會利益、消費者福利、創新利益等政策收益進行比較，將成本收益比較結果作為衡量政策是否應當整改的重要因素。

2.均衡分析法的應用

均衡是一切法律活動最終協調機制和最高秩序遵循所必須依憑的原則。政策措施如果想要取得長久施行的合理性，它就必須能夠實現這種權力授予與限制之間的平衡?；诰夥治龇ǖ乃悸?，公平競爭例外情形的適用不能以市場秩序遭受到超出限度的破壞為適用前提，它對競爭秩序的負作用必須要與對社會保障利益、國防利益、環境保護等利益形成均衡，不致使遵守市場秩序的經營者造成過大損害。均衡分析法在公平競爭審查例外情形適用中可以作為必要性判斷的一種工具。此外，為了實現各方利益的均衡，可以在適用該豁免條款時，對因政府干預資源配置而利益受損的經營者采取一定的補償以實現真正意義上的帕累托最優。

（三）微觀層面：實體與程序相結合，明確例外制度適用標準

1.實體構建：分類型細化例外情形具體適用標準

從長三角各省市現行出臺的公平競爭審查相關規章文件來看，對于例外制度適用的具體情形仍是實施細則中的三種，根據豁免原因的不同可以分為：基于國家利益、基于社會保障目的和基于公共利益豁免。[5]其中社會保障型豁免是在長三角區域化發展過程中由于三省一市經濟發展不平衡導致的地區間生產水平、市場發育程度以及地區人均生活水平等多方面的差異下，為了促進協調與一體化發展，帶動安徽省部分區域及蘇北、浙西南等經濟稍落后地區的企業轉型與升級，實現區域長遠發展，對該地區基于扶貧開發與救助目的而制定的稅收優惠、財政獎補、資金援助等政策實施的豁免。公共利益型豁免是對為了解決基于經濟、科技、歷史、地理多種因素影響下區域間資源失衡帶來的公益性事業推進障礙而制定的政策法規適用的標準。

對于社會保障型豁免，考慮到我國社會主義初級階段的基本國情，將社會保障目的單列于公共利益之外的做法體現了我國精準扶貧基本方略和以人為本的立國理念。在鞏固脫貧攻堅成果之際，對于政府在產業脫貧、生態補償脫貧、發展教育脫貧等方面出臺的援助性質的政策措施根據具體情況進行豁免，有其存在的必要性。具體到長三角區域就社會保障目的對政策措施進行豁免審查時如何界定適用標準的問題，就扶貧、援助以及提供公共服務改善貧困地區設施等相關政策豁免審查應采取因地制宜的方式，在通過必要性與合目的性類型化審查的前提下，根據三省一市財政狀況、公共服務完善程度結合脫貧攻堅完成情況進行網格化區分。對上海、蘇南、浙北、皖南等地區與其他經濟欠發達地區在適用豁免寬嚴程度上采用不同標準，對經濟發達地區政府的區域性補助措施要嚴格做成本收益分析與利益衡量，只有在凈收益遠高于成本時才能適用，適當放松落后地區幫扶政策的審核標準，在對市場競爭秩序不造成嚴重破壞的前提下，可審核通過相關縮小區域間公共服務提供與公益性事業發展間差距的政策。

公共利益型豁免是競爭政策審查中適用頻次最高的豁免情形。公共利益的外延范疇十分豐富，然而目前三省一市在公共利益豁免適用標準上沒有突破既有框架，仍采取列舉式規定，以環境保護、資源節約等公共利益為裁判標準。實際上在區域發展中的公共利益并不僅限于此，應當豐富這一清單內容，將創新利益、中小企業成長也列為公共利益的具體情形。除了清單式列舉，還需要創設一般適用規則，必要性與弱競爭損害性固然是通用標準，但過于模糊導致在實踐中審查標準彈性化，致使該條款成為地方政府開展行政性壟斷的借口。提高適用標準的可執行度，需要在明確競爭中性原則的基礎上，將政策的競爭影響效應數量化，日前浙江省紹興市正在籌劃推進公平競爭指數評價的工作，可以在總結浙江經驗的基礎上促進長三角各省市做好數量化市場監管與治理，將市場競爭滿意度、績效考核第三方評估等納入公平競爭指數評價中，推動公平競爭審查標準數量化。

除了上述具體情形以外，為了應付可能出現的兜底條款的濫用，必須對形式上符合兜底條款的豁免政策措施，重點是涉企優惠政策，實行程序嚴格審查，對于審核通過的政策要做好動態監管與評估。此外，江浙滬皖在各地《公平競爭審查實施細則》中都規定將行政法規也作為公平競爭法律豁免淵源之一，這個做法值得商榷，行政法規雖然是由國務院制定，但主要是服務于領導管理國家各項行政工作，對政府行政性壟斷的審查豁免如果以行政法規為依據不利于對政府權力的監管。

2.程序完善：完善審查流程，改進自我審查

從審查流程來看，三省一市都采取對所有政策文件，包括對增量措施與存量措施開展全面審查，對其中違反公平競爭標準的文件再進行豁免條件審查，如果構成豁免條件則在定期做出書面報告的基礎上繼續實施，這種梯進式審查模式造成行政資源浪費，對不同性質的文件采取同一審查流程還可能造成豁免條款的過度使用。對此可以參照歐盟的做法，在明確某些領域公平競爭審查可以除外適用的基礎上，再對政策做公平競爭和豁免的審查。也就是說，對政策文件做好分級分類，在審查開始之前明確公平競爭審查適用范圍，對于不涉及市場競爭的政策措施可以不進入公平競爭審查環節。

自我審查仍然是當前長三角公平競爭審查的主要方式，但在豁免情形的適用中為了減少行政庇護，對直接損害競爭的政策必須引入第三方評估制度。長三角各省市要在聯席會議的基礎上建立公平競爭審查常設機構，負責協商規定諸如扶貧區域差別性標準、動態調整豁免適用情況等事前事后的準備與評估工作，定期以座談會形式討論江浙滬皖適用豁免的新案例，交流執法經驗，加強互相學習，減少行政壁壘帶來的區域市場分割與競爭差別待遇。

參考文獻：

[1]劉志彪，孔令池.長三角區域一體化發展特征、問題及基本策略[J].安徽大學學報（哲學社會科學版），2019（03）：67.

[2]劉國利，朱勇.法的主體性與公共性的分立與契合——對構建法治社會和諧利益秩序的一點思考[J].法制與社會發展，2006（03）：117-124.

[3]鄧偉.稅收政策公平競爭審查制度的問題及其對策[J].法商研究，2021（06）：121-128.

[4]孫晉，鐘原.競爭政策視角下我國公平競爭豁免制度的應然構建[J].吉首大學學報（社會科學版），2017（04）：60.

[5]翟巍.公共利益豁免標準的解釋與重構——以公平競爭審查為視角[J].法律方法，2018（24）：131.

本文系安徽省哲學社會科學規劃項目“長三角區域一體化中公平競爭審查制度研究”（編號AHSKZ2021D02）的階段性成果。

（葉夢迪 安徽大學法學院；畢金平系安徽大學法學院教授、博士生導師）

【責任編輯：江潔】