基層數字治理“懸浮化”的表現、成因及破解之策

摘" 要" 基層數字化改革進程中，基層政府+技術支撐+終端用戶構成了基層數字治理結構，環環相扣的組成單元也容易滋生政府主導端以人民需求為導向的數字治理理念失調、技術支撐端的數字平臺難以深度適配基層生產生活、用戶群眾端數字素養提升的“基層遲滯”的“懸浮化”現象。產生的原因在于縱向壓力體制和橫向“晉升錦標賽”對基層政府雙重抑制、數字技術平臺設計偏離日常治理經驗、“場域—慣習”下基層群眾對數字素養提升的忽視。為化解基層數字治理“懸浮化”困境，須篤定理念，站穩以人民需求為導向的立場；根植實際，構建與基層相契相合的數字平臺；居安資深，營造提升數字素養的社會氛圍。

關鍵詞" 基層數字治理；“懸浮化”；數字化轉型；互融互嵌

隨著信息技術的不斷發展，以5G、物聯網、人工智能為代表的數字技術正以不可逆轉之勢滲入社會生活的各個角落，并逐漸成為社會經濟發展的核心驅動力，基層治理數字化轉型正進行得如火如荼，數字技術在基層治理中愈發重要。但囿于多方因素，作為外在的內嵌式資源的數字技術難以與基層社會深度契合，雖在一定程度上為基層治理提供了便利，但仍誘發了一種“懸浮化”現象。有學者認為基層治理結構的科層化、基層治理主體數字素養欠缺、基層治理方式的路徑依賴致使數字治理與基層脫嵌。[1]還有學者關注到數字平臺的“懸浮化”，闡釋了數字平臺的懸浮發生邏輯是基于行動者視角，在目標、權力、知識和規則等維度存在差異性，使數字平臺難以朝預定的軌道實現預想的目標，從而產生“懸浮化”。[2]因此，本文的研究目的在于剖析基層數字治理“懸浮化”問題，充分探討基層政府端、群眾用戶端以及技術支撐端的“懸浮化”表現并分析其原因，最后提出相應的科學建言。

一、基層數字治理“懸浮化”的表現

（一）政府主導端：“以人民需求為導向”的數字治理理念失調

數字治理的時代功用無疑是將碎片化的信息進行整合，將條塊化的應用捋順簡化，將割裂的服務彌合，歸根結底是根據群眾的需求界定自身的需求，簡化政府內部的工作流程從而提高工作效率，以便更好地服務社會。基于這種理念，基層政府就不僅僅是“由內而外”向村和社區發布指導性意見的權威管理者，而是趨于“由外而內”落實“最后一公里”的信息收集與反饋的智慧社會公共服務者。[3]

然而在真正的實際運作中，基層政府以上級和自身的需求為主，導致“以人民需求為導向”的數字治理理念隨之失調。特別是在鄉鎮政府，干部老齡化現象突出，“統計管理”的思維慣性扎根于領導者思維，難以提升自身的數字化水平和推動主要業務與相關部門的數據共享和緊密結合。諸如“微指揮”（坐在辦公室下達指令）、“微落實”（只為應付的完成任務）、“微滿足”（在事務微信群中諂媚）等“指尖形式”行為屢見不鮮。[4]數字技術被利用來減輕個人責任和吸引上級注意，未觸及深層的結構與程序，難以高效回應基層群眾的需求。[5]

（二）技術支撐端：數字平臺難以深度適配基層生產生活

數字治理嵌入基層社會的重要表現形式就是承載數字技術的數字平臺，通過二維地圖、三維可視化、數字孿生畫像或是區塊鏈，精細化地展現基層的全貌，從而賦能基層社會的生產生活。但現有的數字平臺卻難以深度適配基層生產生活，具體表現為數字平臺的適老化設計梗阻和數字系統功能冗余。基層農村老年人占比較多，雖說當前數字平臺在設計過程中，工信部在全國范圍內積極推行互聯網應用適老化和無障礙改造專項行動，但改造過程中難免遇到改造成本上升以及后期運營乏力的狀況，部分數字平臺僅僅注重一級界面設計放大字體和圖標，二級界面仍然保持原樣，開屏廣告以及彈窗廣告尚未抹除，改造不深入，難以深度適配老年人的生產生活。

數字治理背后的邏輯闡釋是群眾意志的暢通表達，是構建一套能充分表達民意和持續吸納民意的決策機制。但基層數字平臺內繁多的功能堆疊造成了治理效能上升的假象，雖包羅萬象，但卻難以駕馭。群眾訴求分流機制堵塞，許多問題分流不到對應的部門，得不到妥善解決。有些基層治理平臺“年久失修”，延遲卡頓，降低了群眾體驗與用戶黏性，自然就難以深度適配基層生活。

（三）用戶群眾端：數字素養提升的“基層遲滯”

數字技術嵌入基層治理的根本目的是促進政府與社會的良性互動，是服務、互動、民主價值理念的體現。而實現良性互動的前提是基層群眾具備良好的數字素養。現實的情況是，隨著乘車二維碼、人臉識別、智慧政務等新事物的誕生，基層數字弱勢群體礙于知識文化水平較低、學習能力弱，甚至沒有智能設備，使其難以使用現代信息技術平臺，而感到自身被數字時代所淘汰，與數字時代漸行漸遠。作為基層數字治理的終端——用戶端，部分基層群眾的數字素養有待提升。2021年，中國社科院信息化研究中心發布的《鄉村振興戰略背景下中國鄉村數字素養調查分析報告》顯示，國民數字素養亟待提升，城鄉居民數字素養參差不齊，平均得分僅43.6（滿分100），總體處于不合格狀態，特別是基層農村地區，農民群體的數字素養得分僅有18.6。由此可見，基層群眾數字素養提升出現“基層遲滯”的現象。[6]

二、基層數字治理“懸浮化”的成因

（一）縱向壓力體制和橫向“晉升錦標賽”對基層政府雙重抑制

政府主導端引發的“以人民需求為導向”的數字治理理念失調，有其深層次原因。在職責同構的影響下，各級政府、部門在縱向職責和機構設置上高度一致，誠如有學者言“上下對口，左右對齊”，這種縱向壓力型體制導致不同層級政府和上級部門權責不清，責任不明。[7]基層政府既要完成上級下派的任務，還需防范與規避被問責的風險。雖然國家提倡基層減負，但隨著數字治理深入基層，信息化平臺繁多，政府部門多為各行其是。加之當前數據治理本不暢通，不同部門和政府的數據互通有礙，重復填報報表等事項時有發生。在一定程度上導致了基層政府機械化地上報反饋，滋生出“數字形式主義”。

在橫向“晉升錦標賽”中，數字治理成為“邀功諂媚”的工具，橫向“晉升錦標賽”是基層干部晉升的重要激勵方式，但仍會造成一定的逆向后果。面對數字化浪潮引發的“數字增負”，基層干部面對“錦標賽”的“標的”愈發力不從心，與群眾減少面對面交流也加大了干部的自由裁量權。存在個別干部會將主要精力集中在怎樣把任務表面做漂亮，對數字治理缺乏深入理解，導致“以人民需求為導向”的理念失調。

（二）數字技術平臺設計偏離日常治理經驗

技術脫嵌于基層社會，導致由技術衍生的數字平臺難以深度適配基層生產生活，根源在于平臺設計偏離了基層日常治理經驗。數字平臺搭建的背后是一連串標準且規范的代碼，這種理性客觀的治理技術在面對難以標準化、而需根據實際情況因地制宜調整的基層工作時，不易于充分發揮效用。例如，基層社區服務站面對面服務時，對于老年人的訴求，工作人員會更加耐心的傾聽疏導。但在數字平臺治理中，部分政務服務平臺操作不能根據人群特點進行調整，適老化、無障礙改造度不夠。

數字治理平臺多為外包，缺乏對基層的深入調研，往往是通過直接復制發達地區城市運行的基層治理平臺經驗，將平臺嫁接到本地，或者通過招標的方式，將平臺搭建的任務發包給企業。容易造成平臺功能冗雜，沒有針對性。基層干部易對數字平臺產生依賴，甚至將數字平臺當成緊密聯系群眾的“靈藥”，殊不知過度地依賴數字技術將會有脫離群眾的風險。當前黨和國家大興調查研究之風，強調“既要充分運用互聯網、大數據等現代信息技術開展調查研究，也要轉換角色、走進群眾，了解群眾的煩心事操心事揪心事，發現和查找工作中的差距不足”。

（三）“場域—慣習”下基層群眾對數字素養提升的忽視

場域與慣習理論認為同一層次的社會成員所面對的物質生活條件相似，并且有相似的因素影響其慣習，因此群體都具有相似的性格甚至統一的行動邏輯。也就是說基層社會可以分為大大小小的場域，而不同的場域又是獨立的空間，在這些空間內，塑造著基層群眾的慣習。慣習是持久且可轉移的稟性系統，雖然數字化改革已持續多年，但實現全面落地基層仍面臨較多掣肘，基層數字治理場域仍僅限于發達地區和部分鄉鎮街道試點地區，結果是大部分基層群眾對數字治理知之甚少。

實際上，基層場域尚未形成數字素養提升的氛圍，基層數字建設深入不夠，中青年人忙于工作，無暇關注數字素養提升；對于老年人而言，參與數字治理，提升數字素養不符合成本效益規律，智能手機且配備移動網絡、加裝家庭寬帶是不小的開支，加之很有可能遭遇電信詐騙、強迫消費、返利詐騙等風險。一旦有因數字化上當受騙的案例，就會一傳十、十傳百，因此基層群眾秉持“多一事不如少一事”的慣習，忽視數字素養的提升。

三、基層數字治理“懸浮化”的破解之策

（一）篤定理念，站穩以人民需求為導向的立場

基層數字化建設不單單涉及技術的問題，而且包括運行程序的優化，基層實際的反饋，核心是要站穩以人民需求為導向的立場。人民立場是中國共產黨的根本政治立場，為人民的利益而奮斗更是立黨興黨的根本出發點和落腳點。基層社會發展數字技術，推廣數字應用，歸根結底是提升基層治理精細化水平，便利群眾生活，為人民謀福。建設基層數字政府，是為了將“群眾跑腿”轉化為“數據跑路”，將“最后一公里”優化為“最后一厘米”，讓便民服務落到實處。

對于各級政府而言，應加強數據治理，暢通信息交互渠道。只有讓數據“跑得暢通”，基層政府才能避免一系列重復的工作，才會有更多的時間和精力投入到準確收集群眾意愿，了解群眾需求，保障群眾的話語表達。對于基層工作人員而言，應轉變工作作風，堅持實事求是，注重數字治理的實績實效。已有的研究顯示，“晉升錦標賽”下，與上級的關系對高層干部晉升有影響，但對于基層干部而言則無顯著影響。績效表現似乎比政治關系更能夠影響較低層級干部晉升。

（二）根植實際，構建與基層相契相合的數字平臺

數字平臺是數字技術的表達，同時也能間接觀測到技術背后的數字治理推動者是否深入基層，了解基層。對于脫離基層實際的數字治理平臺，無論其界面多精美，功能多龐大，運行多順暢，都不會增強終端用戶的黏性，最終的結果就是數字治理平臺成為空殼和花瓶，徒增治理成本。所以，基層應根植實際，構建與基層相契合的數字平臺。

其一是兼顧數字技術理性和個體人性。基層數字治理轉型是基層發展的重大機遇，但技術的邊際貢獻取決于人，掌握技術的人能創造更多的價值，難以掌握技術的人則會墮入“數字貧困”的深淵。因此，基層數字平臺的構建不僅要依靠技術的理性，還要兼顧數字弱勢群體的個體人性，技術并非主體，要以不同群體的需求為導向，統籌兼顧，提升數字治理的基層適應性。其二是打造符合基層個性化的平臺功能。比如，當前基層社會注重風險應對，可持續發展能力培養，環境治理等，所以，平臺可在應急管理、產業發展、生態保護等方面發力，根據實際情況不斷調整治理方式，使基層數字治理平臺能契合不同基層地區的實際需求，并依照公共需求進行應用程序的開發和使用，因地制宜對基層社會進行空間分割和再造，打造新的數字治理形態。

（三）居安資深，營造提升數字素養的社會氛圍

數字素養并不是單一的能力，而是一種綜合素質，基層群眾數字素養和基層政務服務能力呈正相關性，能為政務服務提供詳實的數據支撐，更有利于建立有效的政務工作機制。因此，推動基層群眾數字素養持續提升，營造基層學習數字技能的社會氛圍，需要構建提升數字素養的基層場域，引導場域行動者培養良好的慣習。

一方面是構建提升數字素養的家庭場域。家庭內通常包含配偶、父母、子女和其他共同生活的近親屬，具有較為完整的年齡分層，一般來說，年輕一輩掌握的資本如文化資本、經濟資本、社會資本等，能夠控制著家庭場域的內客體發展趨勢。擁有資本的家庭年輕行動者是參與場域實踐的基礎，可發揮經濟資本優勢為家庭所屬成員提供數字硬件設備，亦可通過文化資本向家庭成員教授數字應用技巧，以此構建提升數字素養的家庭場域；另一方面是創造提升數字素養的村和社區場域。在基層治理場域中，慣習本就產生于基層治理主體的日常活動中，加之慣習本身具有流動性，這種的日常行為將會浸染其他居民個體的行為慣習。比如，可以發現和挖掘村和社區內已經具備較高素質素養的個人或是團體，由這部分居民點對點，面對面地向本村和本社區其他人群宣傳和培訓數字技能。基層部分工作的開展確也需要人情關系網支撐，農村地區更甚，所以，相比于請外來人員進行數字素養提升的培訓，由本就處于基層場域內的居民進行宣傳和培訓似乎會更有優勢。

四、結論與探討

由政府主導端、用戶群眾端、技術支撐端三個端口的掣肘因素引發的基層數字治理“懸浮化”形成了一種閉環結構，這也反映了“懸浮化”是基層數字化建設中的結構性問題。這種結構是基層政府主導端利用技術支撐端的數字平臺了解基層社會的全貌，而基層的全貌是基于基層社會的組成細胞——群眾用戶終端反饋而來的，理想的狀態下，通過這種治理結構能提高基層治理效能，以數字技術提升基層治理精細化水平。但基層工作千變萬化，基層事務紛繁復雜，政府的不作為，技術的不適配，群眾數字素養的不達標均會導致數字治理脫嵌于基層，造成數字治理“懸浮化”。

而這類掣肘因素極易引發連鎖反應，牽一發而動全身。比如，基層政府如若不以人民需求為導向，只做數字治理表面文章，那么所構建的治理平臺就會難以適配基層實際，平臺一旦不切合基層實際，就會削弱用戶黏性，結果就是基層群眾不會用，不愿用。脫離用戶，平臺向政府反饋的信息就難以展現基層真實現狀，正是處于循環往復的閉環過程中，“懸浮化”的結構性問題才得以凸顯。

那么，破解基層數字治理“懸浮化”的核心就在于從三個端口同時改弦更張，僅從單一端口進行浮光掠影式優化，則難以跨越“懸浮化”陷阱。僅僅是基層政府端正治理理念，注重數字治理的實績實效，但現有的技術卻難以支撐，或是偏離實際治理經驗，抑或是基層群眾數字素養受限，又怎能達到基層數字治理的良善之治呢？

參考文獻：

[1]何東平.基層數字治理的懸浮化及其克服之策[J].領導科學，2023，（01）：45-49.

[2]李春生.城市基層數字平臺的懸浮化及其發生邏輯——基于C鎮“智能碼”平臺的觀察[J].城市問題，2023（03）：71-79.

[3]戴長征，鮑靜.數字政府治理——基于社會形態演變進程的考察[J].中國行政管理，2017（09）：21-27.

[4]楊嶸均.城鄉基層智慧治理體系構建的基本范式、制約因素與創新路徑[J].河海大學學報（哲學社會科學版），2021（04）：60-67+107.

[5]陳新.注意力競爭與技術執行：數字化形式主義的反思及其超越[J].社會科學戰線，2021（08）：229-234.

[6]央廣網.社科院最新報告：全面推進鄉村振興，需彌合城鄉“數字素養鴻溝”[EB/OL].http：//finance.cnr.cn/gundong/

20210312/t20210312_525434633.shtml.

[7]趙聚軍.基層形式主義頑疾：行動邏輯、誘發機制與治理之道[J].國家治理，2021（C6）：34-40.

本文系四川省教育廳人文社會科學重點研究基地——四川基層社會風險防控治理研究中心2022年自籌項目“基層社會網絡輿情危機及應對策略研究”（編號JCFXFK22-

16C）和南充市社會科學研究“十四五”規劃2022年度項目“南充市農村老年人‘數字鴻溝’的影響因素研究——基于扎根理論的探索性分析”（編號NC22C67）的階段性成果。

（張梓涵 中共安岳縣委黨校；劉玉萍系西華師范大學公共政策研究院研究員、博士）

【責任編輯：江潔】