CPTPP國家應對國有企業(yè)規(guī)制條款的經驗借鑒

中國石油集團國家高端智庫研究中心

《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下簡稱CPTPP）被稱為當今世界上最高標準的自由貿易協(xié)定，2020年11月，習近平總書記提出我國正積極考慮加入CPTPP，次年9月，我國正式提交申請加入CPTPP。2023年5月25日，商務部發(fā)言人表示中方正在按照CPTPP加入程序，與各成員進行溝通和磋商。CPTPP的一大特色是對國有企業(yè)設有專門的規(guī)制章節(jié)，在正式啟動加入程序的背景下，我國有企業(yè)應借鑒CPTPP國家應對國有企業(yè)規(guī)制條款的成熟經驗，提前制定符合性對策，減少適應成本。

中國加入CPTPP的機遇和挑戰(zhàn)

機遇1：加入CPTPP有利于穩(wěn)定區(qū)域經貿關系

CPTPP前身是《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（TPP），由美國奧巴馬政府發(fā)起，特朗普政府期間美國退出 TPP，剩余11國（日本、加拿大、澳大利亞、智利、新西蘭、新加坡、文萊、馬來西亞、越南、墨西哥和秘魯）重新簽署貿易協(xié)定，即CPTPP。2023年7月，英國正式加入CPTTP。從經濟總量來看，2021年CPTPP成員國GDP總和11.7萬億美元，占全球的12.2%，貿易總額6.6萬億美元，占全球14.7%，中國加入將使上述兩個占比將分別提高至30.6%和28.2%，這意味著中國將同時成為亞太地區(qū)兩個最大自貿協(xié)定中的最大締約國，實現(xiàn)對亞太區(qū)域經貿合作框架的深度嵌入，有利于我國在美國推動對華脫鉤背景下深化與周邊國家的經貿綁定，改善貿易條件。

機遇2：加入CPTPP為我國產業(yè)鏈和供應鏈區(qū)域化發(fā)展提供良好契機

中國與CPTPP亞太成員國的貿易關系密切，中國是新加坡、越南、澳大利亞、新西蘭、馬來西亞最大貿易伙伴國、第一進口來源地，2022年，中國與7個CPTPP亞太成員國進出口貿易總額為7.82萬億元，其中出口3.95萬億元，占這7國進口總額39.4%。中國與CPTPP成員國的貨物貿易以機械設備、機電產品、計算機及零配件等高附加值產品為主，加入CPTPP有利于穩(wěn)定高附加值產業(yè)的發(fā)展預期，增強產業(yè)鏈供應鏈安全，進一步放大貿易升級對產業(yè)升級的帶動作用。

機遇3：加入CPTPP有利于我國擴大對外開放水平

CPTPP是當前最高水平的國際經貿自由機制，既包括關稅、市場準入等邊境上自由開放，也包括國有企業(yè)、競爭中性、知識產權保護、政府采購、補貼、勞工標準、環(huán)境保護、技術性貿易壁壘、監(jiān)管一致性、透明度與反腐敗等一系列邊境后規(guī)則。通過對標CPTPP規(guī)則將加快我國制度型開放，完善國際化、法治化、市場化的營商環(huán)境，推動實現(xiàn)高水平對外開放和高標準市場經濟建設。

挑戰(zhàn)1：親美國家對我加入CPTPP多有抵制

美國雖已退出TPP，但通過日本、加拿大、墨西哥、澳大利亞等盟約國仍對CPTPP具有重大影響力，進而對我加入施加阻力。日本一直希望美國能重返CPTPP，并對中國的加入表示排斥，認為“中國尚不能達到CPTPP的高水準開放”。澳加兩國對我加入CPTPP也持消極態(tài)度，持續(xù)在國有企業(yè)的公平競爭、補貼、透明度等問題上對我施壓，成為我加入談判的又一大阻礙。

挑戰(zhàn)2：我國有企業(yè)適應CPTPP的規(guī)制條款還存在挑戰(zhàn)

對標CPTPP規(guī)則，我國有企業(yè)在競爭審查、非商業(yè)援助、信息披露等方面都需進行適應性調整，且與其他CPTPP國家不同，我國有企業(yè)數(shù)量眾多、規(guī)模巨大，帶來龐大的符合成本。例如按照CPTPP的國有企業(yè)透明性原則，我國每年要披露所有國有企業(yè)名錄和指定壟斷信息，國有企業(yè)股權結構、投票權比例、在董事會中任職的官員信息。統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示2019年我國有企業(yè)數(shù)量超過46萬家，要對如此規(guī)模的國企實施高標準信息披露，基本缺乏可操作性。中國啟動CPTPP加入談判，國企問題必然是一場曠日持久的拉鋸戰(zhàn)。

CPTPP國家應對國有企業(yè)規(guī)制條款的策略

一是通過專門立法來提供關于競爭中性的可置信承諾。CPTPP的核心紀律條款主要包括非商業(yè)援助、商業(yè)考慮和非歧視要求等，這些規(guī)則的關鍵在于讓締約方政府承諾不對企業(yè)輸送不當?shù)母偁巸?yōu)勢，且不干預企業(yè)的日常決策行為，為此，CPTPP國家注重完善競爭審查有關法規(guī)，從而讓其他協(xié)定國相信本國政府致力于提供公平公正的競爭環(huán)境。澳大利亞按行業(yè)制定國有企業(yè)經營法規(guī)，如《郵政服務法案》《電信法案》《Qantas出售法案》等，向社會公開國有企業(yè)經營規(guī)則并接受司法監(jiān)督。新西蘭設立了專門的《國有企業(yè)法》，要求國有企業(yè)必須達到與私營企業(yè)相當?shù)睦麧櫤托剩駝t就應審查其存在的合理性。日本對每家國有企業(yè)單獨立法，分別規(guī)定每家企業(yè)的業(yè)務范圍、股份結構、董事會等高層經營人選產生方法、向主管部門的事前事后報告制度、報批事項以及政府的特別監(jiān)督、罰則等事項。文萊在2015年頒布《競爭令》，全面規(guī)制包含國有企業(yè)在內的各類市場主體進行公平競爭。

二是深化國有企業(yè)分類改革，結合差異化的股權比例設置來獲取規(guī)制豁免。CPTPP規(guī)則以例外的方式允許各成員方出于保護自身產業(yè)安全的目的而不履行CPTPP國有企業(yè)章節(jié)項下的若干義務，對國有企業(yè)分類便于適用例外條款，從而把國內一些重點產業(yè)和國有企業(yè)排除在規(guī)制之外。越南政府在2021年進行了全面的國有企業(yè)分類改革，規(guī)定了2021—2025年國有企業(yè)按行業(yè)和領域進行所有權轉換、重組、撤資的詳細分類標準：將國防安全、科技創(chuàng)新等領域列為國家100%持股的領域，基礎設施等列為國家持股65%以上的領域，城鄉(xiāng)開發(fā)、運輸?shù)攘袨閲页止?0%以上的領域，這些領域大多可以獲得CPTPP國有企業(yè)規(guī)則的豁免；而其他領域國家則持股50%以下，以便不被CPTPP國有企業(yè)規(guī)則所約束。墨西哥則保留了對石油等戰(zhàn)略部門的控制，并通過制定外國資本在重要大型企業(yè)中的股份不能超過49%等多項要求，防止外國資本控制本國經濟命脈。日本國有企業(yè)的六成位于電信、郵政、鐵路、高速公路等公用事業(yè)領域。

三是重視構建現(xiàn)代公司治理制度來彰顯國有企業(yè)的獨立市場主體身份。完善的公司治理機制可以有效地促進商業(yè)考慮、非歧視等CPTPP規(guī)則的實施，從而防止政府過度介入企業(yè)經營決策，實現(xiàn)合規(guī)。澳大利亞發(fā)展出了極具特色的“股東部長制度”，即聯(lián)邦政府對國有企業(yè)任命股東部長，該部長直接對議會和公眾負責，并為國有企業(yè)提供政策性指導，實現(xiàn)外部監(jiān)督和國家意志的平衡。加拿大政府不直接干預國有企業(yè)經營活動，而是通過掌握人事任免、計劃審批和審計監(jiān)督等控制權來監(jiān)督國有企業(yè)的運營。日本注重實現(xiàn)董事會的專業(yè)化，其法律規(guī)定外部董事占比要超過董事會成員半數(shù)，而大多數(shù)日本國有企業(yè)都超過了三分之二。越南結合中國的國資委模式與新加坡“淡馬錫”模式，由國有資本管理委員會和國有資本管理與投資總公司分別負責履行出資人職責以及操盤國有資本運營。馬來西亞通過按股權比例派駐董事來行使國有股東權利，確保政府和私人股東具有平等的治理地位。

四是注重信息披露和透明度建設，并委托獨立的第三方機構對國有企業(yè)治理情況予以評估。CPTPP透明度條款規(guī)定了嚴格細致的披露義務。目前澳大利亞依照CPTPP要求披露了9家國有企業(yè)；日本披露了8家國有企業(yè)；新西蘭則披露了39家國有企業(yè)。各締約方還致力于在國內法層面確立披露義務。日本國有企業(yè)依據(jù)為其單獨設立的法律，需要定期向主管部門提交年度報告，并由主管部門出具審核報告，相關信息需要在公司網站及時更新。智利要求其國有企業(yè)提高財務和非財務信息披露的質量，包括采用國際財務報告準則（IFRS）等。越南計劃和投資部（MPI）正在制定一項新法令，旨在建立一個國有企業(yè)數(shù)據(jù)庫，以指導國有企業(yè)公開披露信息。澳大利亞重視委托獨立的第三方機構來評估國有企業(yè)治理情況，其中不乏國外的評估機構，評估報告面向全社會公開。

對我國有企業(yè)的借鑒

一是完善法規(guī)建設，提高法治化監(jiān)管效能。綜觀CPTPP各成員方，在國企改革進程中都重視對法治原則的遵循，而我國國企改革運動性的特點比較突出，過程中比較依賴行政解釋、請示匯報等補充性解釋手段，在形成成熟規(guī)范的法規(guī)體系方面還有欠缺。比如，目前尚沒有法律規(guī)范來明確補貼發(fā)放、補貼效果評估、補貼項目披露等問題，就國有企業(yè)分類改革而言，也缺乏具體的規(guī)范指導不同類別的國有企業(yè)在公司治理上的差異要求。這些內容只有充分轉化為正式的法規(guī)條款，才能有效應對CPTPP提出的“非商業(yè)援助”“商業(yè)考慮”等要求。此外，部分法規(guī)的立法層級較低，停留在部門規(guī)章的層級，這會對規(guī)則的實施和執(zhí)行造成一定障礙，有必要提升立法層級，并增強法律法規(guī)的體系性。

二是強化董事會作用發(fā)揮，推動中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度更加高效運轉。經過國企改革三年行動，國有企業(yè)已經廣泛建立起了專業(yè)化的董事會結構，并實現(xiàn)外部董事占多數(shù)，下一步應重點強化董事會作用發(fā)揮，推動現(xiàn)代公司治理形神兼?zhèn)洹Ｊ紫龋瑧敱Ｕ隙聲洜I決策負最終責任，對此做到有章程可依，并充分記錄。其次，應當進一步推動董事會成員構成上的專業(yè)化，不僅在形式上滿足外部董事占一定比例的要求，還在實質選擇上對外部董事的背景、專業(yè)能力進行把關，并貫徹問責制度。再次，應當讓國資委作為出資人管理機構，能夠更為獨立地行使出資人職責，免受其他國家機構的干涉。

三是注重透明度建設，建立體系化的披露制度。CPTPP各締約方國有企業(yè)均在為國家政策目標的實現(xiàn)而經營，同時也會為了這一目標的達成而接受部分政策支持，我國有企業(yè)亦然。但我國有企業(yè)在信息解釋披露方面不夠積極，導致很多正常商業(yè)行為被看作是國家為了加強其在經濟領域的權威而采取的歧視性措施。首先，我們應當不避諱指出我國有企業(yè)的政策目標，同時論證為何這與商業(yè)目標不相違背：比如，國有企業(yè)所受到的支持僅僅是為了彌補其履行社會責任所導致的“競爭劣勢”。在此基礎上，如果可以建立日常的披露制度，使國有企業(yè)的政策目標、保證其符合政策目標的機制、彌補其競爭劣勢的政策支持以及額度本身變得透明，則可以在較大程度上消除外方的誤解。其次，我國有企業(yè)的合規(guī)建設有時難以推進的原因在于企業(yè)數(shù)量眾多、規(guī)模龐大。為此，體系建設和標準建設會顯得非常重要。如果各企業(yè)無法有統(tǒng)一的信息披露系統(tǒng)、合規(guī)監(jiān)管模式，則任何CPTPP合規(guī)建設都會付出額外的工作量。新加坡淡馬錫模式實現(xiàn)了企業(yè)管理的統(tǒng)一化和標準化，越南當前也在為國有企業(yè)信息披露進行數(shù)據(jù)庫建設，這些做法均值得借鑒。

四是尊重國際慣例，合理選擇產業(yè)政策的市場化實施途徑。通過國有企業(yè)來實施產業(yè)政策是CPTPP成員國的常見做法，采取與國際慣例更相似、與市場機制更相容的實施方式，可以提高國有企業(yè)經營行為在國際社會的易接受度。比如，在對企業(yè)采取必要的補貼時，應當在政策文件中明確補貼的公共目的，盡量采取事后補貼，且將補貼的發(fā)放建立在非歧視性和非選擇性的標準之上。在讓國有企業(yè)承擔社會責任時，應當量化其社會責任對企業(yè)而言的政策負擔，并保證政府對其提供的補償不要超過這一負擔。應該多總結借鑒CPTPP成員國國有企業(yè)在產業(yè)政策中的角色定位和參與方式，提高國有企業(yè)經營行為的可理解性。

五是積極將本國國有企業(yè)治理的良好經驗外化，轉化為國際經貿規(guī)則中的提案等文件，以期國際規(guī)則于我國更為有利。CPTPP規(guī)則本身反映的是傳統(tǒng)發(fā)達市場經濟國家的經貿訴求，并不天然具有普適性。我國作為世界第一大貿易國、第二大經濟體，有籌碼將我國的經貿主張、國有企業(yè)治理訴求等融入CPTPP規(guī)則。比如，我國有企業(yè)和國有經濟有著其他CPTPP成員國無法比擬的體量，能夠對如此規(guī)模的國有企業(yè)實施以國資委為出資人代表機構的集中管理，其經驗值得總結并推廣。再者，我國有企業(yè)在穩(wěn)固產業(yè)鏈、推動創(chuàng)新、抗擊疫情等問題上均起到關鍵作用，這些作用不應被負面化，它們的意義應該被量化和對外宣傳，反映到國際規(guī)則中形成“綠色補貼”等提案。我國的經驗和主張不僅可以在CPTPP談判場合予以表達，還可以在其他的區(qū)域經貿規(guī)則談判、世貿組織改革談判等場合提及，通過無可爭議的改革發(fā)展成效來推動中國經驗國際化。

（本文為2022年國有經濟研究智庫課題成果）