食品質(zhì)量公益訴訟的檢察新路

宋曉紅 金云逸

食品質(zhì)量問題的解決與制度的構(gòu)建和完善密不可分。有必要尋找一條食品質(zhì)量公益訴訟新路，以檢察機(jī)關(guān)的檢察公益訴訟職能為串聯(lián)，探索在檢察履職中促進(jìn)食品質(zhì)量問題的系統(tǒng)性解決。

食品質(zhì)量公益訴訟概述

中共中央、國(guó)務(wù)院于2023年2月印發(fā)《質(zhì)量強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》，其中第十點(diǎn)“推進(jìn)質(zhì)量治理現(xiàn)代化”中，第二十五項(xiàng)明確指出：“支持開展質(zhì)量公益訴訟和集體訴訟，有效執(zhí)行商品質(zhì)量懲罰性賠償制度。”綱要還強(qiáng)調(diào)：“要嚴(yán)格落實(shí)食品安全四個(gè)最嚴(yán)要求，實(shí)行全主體、全品種、全鏈條監(jiān)管，確保人民群眾舌尖上的安全。”由此，“質(zhì)量公益訴訟”的概念首次被提出，體現(xiàn)出我國(guó)對(duì)質(zhì)量建設(shè)的高度重視。食品質(zhì)量作為質(zhì)量建設(shè)的重要內(nèi)容之一，也值得高度關(guān)注。

根據(jù)我國(guó)《食品工業(yè)基本術(shù)語(yǔ)》中的定義，食品質(zhì)量是指“食品滿足規(guī)定或潛在要求的特征和特性總和，反映食品品質(zhì)的優(yōu)劣”。“食品質(zhì)量”的內(nèi)容具有明顯的時(shí)代性：傳統(tǒng)意義上的食品質(zhì)量主要著眼于食品的色、香、味、形態(tài)、質(zhì)構(gòu)和食品的組成，現(xiàn)在已經(jīng)擴(kuò)展到食品的安全和營(yíng)養(yǎng)等方面，這與人民對(duì)生活品質(zhì)的追求是相契合的。

食品質(zhì)量公益訴訟是公益訴訟的重要組成部分，其可能涉及對(duì)食品品牌的打造、對(duì)食品服務(wù)質(zhì)量的要求等，從而可能與知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域出現(xiàn)交叉融合。因此，其實(shí)質(zhì)上較食品安全公益訴訟更進(jìn)了一步。檢察機(jī)關(guān)作為提起公益訴訟的重要主體之一，是保障食品質(zhì)量、促進(jìn)依法行政、維護(hù)社會(huì)利益、構(gòu)建食品質(zhì)量體系的重要一環(huán)。

完善懲罰性賠償制度

《質(zhì)量強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》中，與質(zhì)量公益訴訟并列，同步提出“有效執(zhí)行商品質(zhì)量懲罰性賠償制度”。我國(guó)的懲罰性賠償制度始于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，后續(xù)，在食品、藥品等領(lǐng)域陸續(xù)設(shè)立了懲罰性賠償制度。由此可見，我國(guó)目前立法中存在的懲罰性賠償條款，基本都適用于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域。懲罰性賠償制度目前在檢察實(shí)踐中的應(yīng)用還不能稱得上廣泛，本文僅以賠償金管理的實(shí)踐桎梏為例進(jìn)行探討。

有學(xué)者認(rèn)為，在我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟中，勝訴資金的歸屬與支配情況不明。環(huán)境公益訴訟勝訴后的賠償金由誰(shuí)支配、如何管理，存在法律規(guī)定不明、實(shí)踐做法不一的問題。類似的問題在食品質(zhì)量公益訴訟中也同樣存在。具體而言，可分為賠償金賬戶主體不明和賠償金使用管理不清兩大問題。

食品質(zhì)量是質(zhì)量建設(shè)的重要內(nèi)容

從賠償金賬戶主體的角度看，目前存在的做法有：在法院、檢察院或提起公益訴訟的社會(huì)組織內(nèi)部設(shè)立公益資金賬戶、將賠償金收繳國(guó)庫(kù)等。2023年10月31日下發(fā)的《上海市人民檢察院公益訴訟檢察廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作規(guī)定》中，首次明確了在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立公益訴訟專項(xiàng)資金賬戶的有關(guān)規(guī)定，為檢察機(jī)關(guān)的賠償金賬戶主體地位提供了規(guī)范支持。但該規(guī)定位階較低，是上海市的地方性工作規(guī)定，且對(duì)相關(guān)操作細(xì)則的構(gòu)建尚不具體，仍有待在實(shí)踐中開展試點(diǎn)并及時(shí)反饋，形成普遍性做法，進(jìn)而構(gòu)建起更合理完善的制度體系。

從賠償金管理使用的角度看，現(xiàn)有的法律法規(guī)更多地停留在倡議性條文，尚未對(duì)公益訴訟資金的支取管理和用途等做出具體規(guī)定。

筆者認(rèn)為，結(jié)合檢察工作實(shí)際，可以從以下角度對(duì)檢察機(jī)關(guān)賠償金賬戶管理制度進(jìn)行構(gòu)建。一方面，構(gòu)建專款專用的食品質(zhì)量賠償金賬戶。此處的“專款專用”有兩層含義：一是當(dāng)有受侵害的實(shí)質(zhì)權(quán)利人，就檢察機(jī)關(guān)已提起公益訴訟并獲得懲罰性賠償?shù)耐贿`法行為提起私益訴訟時(shí)，可以基于法院判決從檢察機(jī)關(guān)賠償金賬戶中獲得相應(yīng)的賠償款；二是當(dāng)懲罰性賠償款在支付給實(shí)際被侵權(quán)人后仍有結(jié)余時(shí)，這部分款項(xiàng)應(yīng)專款用于食品質(zhì)量相關(guān)體系的建立和維護(hù)，以及用于食品質(zhì)量監(jiān)督管理工作和相關(guān)公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的提供。另一方面，完善賠償金支取監(jiān)督制度。監(jiān)督主體有二：一是專業(yè)審計(jì)部門，以介入審計(jì)的方式，監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)對(duì)賠償金的合理使用和兌付；二是社會(huì)公眾，由檢察機(jī)關(guān)定期公開賠償金支取使用情況，接受社會(huì)監(jiān)督。

“檢察公益訴訟+支持起訴”

鑒于食品質(zhì)量懲罰性賠償在檢察公益訴訟領(lǐng)域的適用尚存在資金處理等問題，“檢察公益訴訟+支持起訴”是值得探索推進(jìn)的新辦案模式。該模式的法理基礎(chǔ)為《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十六條第二款的規(guī)定：消費(fèi)者個(gè)人可以基于民事公益訴訟生效裁判認(rèn)定的經(jīng)營(yíng)者不法行為，向法院提起訴訟。具體而言，即由檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過調(diào)查取證、訴前檢察建議、起訴等流程，請(qǐng)求法院裁定確認(rèn)經(jīng)營(yíng)者的違法事實(shí)、侵權(quán)責(zé)任及賠償?shù)葐栴}。以此為基礎(chǔ)，由實(shí)際受到侵害的個(gè)人向人民法院提起侵權(quán)之訴，提出懲罰性賠償?shù)仍V訟請(qǐng)求。檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)此進(jìn)行支持起訴。

在這一模式下，通過對(duì)事實(shí)、責(zé)任問題和賠償問題的拆分，一方面能夠充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的優(yōu)勢(shì)，有助于快速固定案件證據(jù)、明確案件事實(shí)；另一方面能夠減少被侵權(quán)人的起訴成本，從而最大限度調(diào)動(dòng)其起訴積極性，也使得賠償金能夠真正落實(shí)到受損個(gè)人。

目前，“檢察公益訴訟+支持起訴”模式已在廣東省初步實(shí)踐：針對(duì)某健康科技公司虛假宣傳、夸大產(chǎn)品功效、誘導(dǎo)消費(fèi)等對(duì)眾多不特定消費(fèi)者的欺詐侵權(quán)行為，區(qū)級(jí)檢察院作為支持起訴單位，由省消費(fèi)者委員會(huì)向法院起訴，在提出被告停止侵權(quán)行為、公開賠禮道歉的訴訟請(qǐng)求的同時(shí)，請(qǐng)求法院認(rèn)定被告對(duì)消費(fèi)者實(shí)施了欺詐行為，支持權(quán)益受損的消費(fèi)者自行提起訴訟，或由消委會(huì)支持相關(guān)消費(fèi)者提起集體訴訟，要求對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償。

深化公眾參與提高認(rèn)可度

從宏觀的角度，公眾參與是司法為民的重要體現(xiàn)。公眾參與和司法為民的核心都是“人民”，司法的方式是人民參與，司法的目的是保障人民權(quán)益，兩者相輔相成。“人民司法”是司法民主價(jià)值的體現(xiàn)，也是司法公正價(jià)值的保障。

從微觀的角度看，公眾參與貫穿檢察公益訴訟全流程。在線索收集端，公眾的投訴舉報(bào)是檢察公益訴訟案件的重要來(lái)源之一。對(duì)于較為集中的類型化問題，如某類有害人體健康的添加劑在食品中被廣泛添加、餐飲企業(yè)加工不規(guī)范可能導(dǎo)致食品問題等，檢察機(jī)關(guān)可開展案件化辦理，以個(gè)案推動(dòng)社會(huì)綜合治理。在調(diào)查取證環(huán)節(jié)，對(duì)于諸如食品質(zhì)檢數(shù)據(jù)分析、非法添加制劑品類及其危害性等專業(yè)性問題，可借由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业韧饽X助力，明確公共利益受損情況，有助于案件高質(zhì)高效辦理。

公民在聽證環(huán)節(jié)的廣泛參與，是目前檢察公益訴訟公眾參與的集中表現(xiàn)形式之一。對(duì)于在事實(shí)、法律、具體處理措施等方面存在較大爭(zhēng)議，及可能造成廣泛社會(huì)影響的案件，應(yīng)通過聽證的形式廣泛聽取意見，在利益和觀點(diǎn)的交鋒與平衡中疏通堵點(diǎn)，助力案件辦理。在案件辦理后期，邀請(qǐng)公眾參與“回頭看”，對(duì)整改成效進(jìn)行綜合性評(píng)估，共同確認(rèn)履職整改到位情況，提升檢察辦案工作顯示度，也讓辦案監(jiān)督有始有終。檢察辦案全流程公眾參與，將有助于形成食品質(zhì)量公益訴訟的良性循環(huán)，讓人民群眾切實(shí)感受到食品質(zhì)量的提升。

民生之本在于衣食住行。食品質(zhì)量關(guān)系到人民群眾的切身利益，是質(zhì)量強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要抓手和組成部分。在質(zhì)量建設(shè)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍存在差距的當(dāng)下，如何以檢察履職助力食品質(zhì)量管理體系的完善、滿足質(zhì)量建設(shè)需要，如何發(fā)揮體制優(yōu)勢(shì)解決現(xiàn)實(shí)問題，還需要不斷思考和研究。

（作者單位為上海市徐匯區(qū)人民檢察院）

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com