鄉村治理現代化的區域差異與轉型路徑

[摘要]在全面推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，鄉村治理的制度化規范不斷強化，主要表現為強調治理目標的精準性、治理過程的精細化、治理手段的技術化以及治理體系的科層化。然而，這種現代化的鄉村治理模式在實踐中存在著較大的落地難題，其核心原因在于忽視了鄉村治理諸要素之間的區域差異。鄉村治理模式的東西差異，即以經濟發展、人口分布、治理疆域等要素為重點參照，從類型學意義上探索東部發達地區、中部欠發達地區以及西部邊疆地區鄉村治理模式的差異。轉型期中國的基本國情與復雜變革需要多元的治理模式與之相匹配，不能一味地以理想中現代化的治理模式來改造鄉村，公共政策制定更不能想當然，要正視不同區域鄉村治理的差異，選擇合理定位，打造堅定的后方空間。

[關鍵詞]鄉村治理；區域差異；精準治理；基層政府

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.04.012

[中圖分類號] D422.6[文獻標識碼] A[文章編號] 1004-0544（2023）04-0110-09

基金項目：國家社科基金重大項目“建設共建共治共享的社會治理制度研究”（22ZDA101）。

在全面推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，無法忽視政策統一性與地方差異性之間的矛盾。一方面，中國國家結構的單一制形式決定了中央政府需要保持高度的權威來統籌協調各地區發展，無論是行政體制設置還是決策部署，都需要統一性。另一方面，中國國土面積廣袤，自西向東的自然地理空間與經濟發展階段都存在著較大差異，且人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾成為轉型期中國社會所面臨的基本矛盾。而在全面深化改革的過程中，“政令不出中南海”“處長治國”的困境曾引發了“總理之怒”[1]，為了使中央政策部署能夠得到有效的貫徹落實，為了能夠打破地方保護主義所滋生的腐敗、陽奉陰違等問題，近年來中央政府通過深化“放管服”改革，規范權力運行程序，采用高規格的巡視督導等多種形式來提升中央權威與國家能力。

這種變革也在深刻影響著國家與社會的互動模式，自上而下的政策傳達渠道更加通暢，而政策一竿子到底后雖然避免了被打折扣等問題，但是也對政策制定者提出了更高要求。如何在政策統一性與地方差異性的矛盾背景下實現有效治理則成為推進國家治理體系和治理能力現代化進程中無法回避的重要議題。盡管作為國家權力末梢的基層政府和農村基層組織也正在適配國家治理轉型的這種變化，但由于地方政府之間治理能力的差異，造成了一些較為先進的基層治理改革并未有效地切合鄉村實際，一些公共政策在不同地區之間甚至產生了較大的執行效果差異。伴隨著社會治理理念迭代更新的速度不斷加快，信息技術的蓬勃發展為治理場景的拓展提供了極大的空間，而數字鄉村建設的諸多探索和實踐，使人們對未來的鄉村治理產生了較多美好愿景，一些地方在這些探索上走在了前列，但是產生的悖論性問題在于，這些探索忽視了地方差異。這些探索被作為先進經驗推廣到欠發達地區，不僅造成了先進經驗無法落地，同時還產生了其他問題。如何認識這種差異，如何在政策統一性與地方差異性之間尋找新的平衡，如何審視國家治理改革背景下鄉村治理的變化，則成為本研究的核心問題意識。

一、鄉村治理的東西區域視角

所謂鄉村治理是政府和農村基層組織統籌協調人與人之間、人與土地之間、人與基層組織之間的各種關系，通過調解沖突矛盾、供給基本服務、建立規則制度等一系列公共性活動來保障基層社會的穩定和發展秩序。一般認為鄉村治理中關鍵的變量是人、組織、資源，即作為治理客體的農民，作為治理主體的基層組織，以及可調度的治理資源。組織的作用在于協調人與人之間的關系并達到預期目標，而實現這一目標離不開相應的資源支撐。中國的鄉村治理不僅要考慮人、組織、資源之間的要素，同時還必須將區域要素納入視野，否則就容易出現一葉障目的困境。原因有兩大層面：

一是從地理格局來看，中國區域面積廣闊，地勢西高東低，自西向東呈三級階梯分布，地理地貌、自然氣候等差異較大，不僅如此，連人口分布也呈現出較大的區域差異。1935年，地理學家胡煥庸先生就提出了“璦琿—騰沖線”①來揭示中國人口的分布規律，按照當時的版圖來計算，東南半壁36%的土地供養了全國96%的人口，而西北半壁64%的土地供養了全國4%左右的人口[2]（p46-48）。時過境遷，伴隨著國家版圖面積的變化以及總人口數量的不斷增長，“璦琿—騰沖線”東南側的國土面積當前不足44%，2020年第七次人口普查數據顯示，常住人口仍然占到了93.5%，而西北側是以超過56%的國土面積養活了6.5%的人口。縱觀前幾次人口普查數據，人口分布的變化均很小。將區域要素納入鄉村治理的研究視野后不難發現，西北半壁的鄉村總體特征是治理疆域遼闊而人口稀疏，東南半壁的鄉村總體特征是治理疆域相對狹窄而人口較為稠密。事實上，這種人口分布如用圖形來表達的話會更為直觀。通過將第七次人口普查的分縣數據導入到ArcGIS分析，不難發現（見圖1）：“璦琿—騰沖線”西北半壁絕大多數區域的人口密度是每平方公里為0—61人，當然這一大區域內的核心城市地區人口密度相對較高，基本是在每平方公里62至344人這一區間內；而東南半壁人口密度則相對大得多，絕大多數地區的人口密度都在每平方公里62至344人的區間以上，其中華北大部分區域、東部沿海地區、華南沿海地區、中部的部分區域以及西部的四川盆地地區的人口密度則明顯較大，達到了每平方公里345至1649人的區間，而這些地區的核心城市以及東三省的核心城市地區的人口密度相對更大。治理疆域對鄉村治理的影響是全方位的，治理的核心在于治理主體能夠與治理客體之間保持有效的溝通和互動，而遼闊的疆域在客觀上就加大了這一溝通難度，不僅容易出現信息不對稱等問題，也在一定程度上削弱了現代國家德化人心的功能。

二是鄉村社會的名實分離與區域分野。費孝通曾提出：“名實之間的距離隨著社會變遷速率而增加。在一個完全固定的社會結構里不會發生這距離的，但是事實上完全固定的社會并不存在。”[3]（p116）費孝通觀察的是百余年前的中國鄉村社會變遷，時至今日，鄉土社會的變化已然更大，以至于這一概念已發生了名實分離，何為鄉土社會變得模糊了。基于中國城鄉二元的土地制度，一般意義上可以將擁有土地承包經營權且社會關系嵌入鄉村社會，并實際從事農業生產的人稱為農民，其所聚居生活生產的空間定義為鄉村。然而，自20世紀80年代以來，以工業化、城市化為核心的中國式現代化深刻地改變了以往的城鄉結構和人們的生產生活方式。由于過密化的村莊所提供的經濟空間有限，大量農民離土離鄉，參與到城市務工生活中，相當一部分已轉型成為市民。一般認為，只要集體土地尚未完全轉化成為國有土地，農民身份尚未徹底轉化成為市民，那么農村、農民依然是社會大多數人認知表達中的農村、農民，從這個意義上來看，農村、農民的概念已經符號化、抽象化了，但是距離其原本的意涵已發生了巨大變化，甚至偏移。因此，僅從一般意義上來理解農村、農民并認識鄉村治理的話，則很容易因為概念的符號化表達而產生誤判。

在全面推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，鄉村治理的制度化規范不斷強化，鄉村治理也沿著如何探索并實踐更具現代化色彩的治理模式而不斷演進，主要表現為強調治理目標的精準性、治理過程的精細化、治理手段的技術化以及治理體系的科層化。從鄉村治理的要素特征來看，無論是作為治理主體的基層組織，還是作為客體的農民，無論是鄉村可以調度的資源，還是所面臨的治理疆域，都存在著較大的差異。而所謂的現代化治理模式雖然可以在一些地區落地生根并探索出更加具有創新性的治理模式，但是對于相當大一部分鄉村而言，則難免面臨著“東施效顰”的困境。近百年前提出的“璦琿—騰沖線”為認識東西區域的人口差異奠定了重要基礎，其對認識鄉村治理而言也意義非凡。由于人口的分布不均衡問題造成了不同地區的鄉村所面臨的治理客體、治理疆域存在著極大的差異，而這種差異不僅影響著治理模式的選擇，也直接關乎最終的治理績效。當然，除此之外，由于近代以來中國的工業化路徑是從沿海展開，客觀上也造成了東西經濟發展的諸多差異。

在此基礎上，本研究提出了鄉村治理模式的東西差異。所謂的東西差異是在綜合考慮了鄉村治理的諸要素基礎上，以經濟發展、人口分布、治理疆域等為重點參照，從類型學意義上探索了不同地區的鄉村治理模式的差異。理想類型的提出是基于鄉村治理中的主要矛盾，通過對不同區域主要矛盾的比較來認識鄉村治理的差異，從這個意義上來講，理性類型是無法窮盡現實經驗的所有復雜要素的。由于東部地區經濟較為發達，人們往往用抽象的東部來指較為發達的地區，從而展示其與欠發達的中西部地區之間的差異。但是從地理學意義上來看的話，所謂的東部也并不都是發達地帶，除了經濟帶上的重點城市區域外，相當一部分地區的鄉村和中西部的差異并不是特別大，而即便是中西部地區的鄉村，如果處于核心城市周邊，其經濟也并不比東部發達地區的鄉村要差。因此，本研究所提出的鄉村治理模式的東西差異，是在超越了地理學意義的東西區域之上，通過抓住區域的核心要素來展示三類較為典型的鄉村治理模式的，即東部地區的鄉村主要是指經濟發達地區的鄉村，而中部地區的鄉村主要是指經濟欠發達地區的鄉村，而西部地區的鄉村主要是指分布在“璦琿—騰沖線”西北半壁邊疆地帶的鄉村。

二、東部地區的鄉村治理模式

從地理空間來看，自工業革命后，海洋則成為鏈接各大文明的重要媒介，在現代國際貿易中，沿海及重要港口則占據著重要的區位優勢，我國的經濟騰飛也是從沿海地區開始，珠三角、長三角以及環渤海的京津冀地區依托區位優勢承接了世界產業鏈的轉移而逐漸發展起來，成為國家經濟增長的重要引擎。由于靠近市場，這些地區的農村多數在20世紀80年代初就開始了非農化轉型，例如蘇南地區就從“村村點火、戶戶冒煙”的鄉鎮企業開啟了鄉村工業化路徑，不僅農民逐漸脫離了農業生產這一主業，農村也成為發展工商業的主要場域。除此之外，一些內陸地區的重點城市，如以武漢、鄭州、重慶、成都、長沙等為代表的大城市也在改革開放后的幾十年中迎來了巨大發展，城市版圖面積不斷擴張，周邊的鄉村地區得益于城市化所帶來的土地增值收益，鄉村轉變為社區，農民轉變為市民，盡管有的還冠以鄉村之名，并且還擁有集體土地，但是農民的家庭經濟收入結構與生活方式已與城市無異。因此，這些位于城市帶及核心大城市的周邊鄉村就構成了本研究所討論的東部地區鄉村治理的樣本。

東部地區的鄉村治理總體呈現出利益密集、人口密集、治理事務復雜的特征。由于產業集聚與區位優勢，依托集體土地而發展起來的工商業創造了大量的就業空間，不僅可以滿足大多數本地農民的務工需求，還能夠吸引大量外來人口，甚至相當一部分村莊的外來人口都是不少于或者數倍于本地戶籍人口的。人口的集聚也進一步促進了地區經濟的繁榮，本地農民可以通過直接務工或者經營工商業，甚至提供房屋出租就可以獲得較為豐厚的收入，而村集體即便是不直接參與工商業經營，依靠土地或廠房出租也可以獲得較為穩定的收益。伴隨著城市的發展建設，盡管這類地區仍然冠以鄉村之名，但是農民并不需要像大多數新市民那樣通過支付高昂的購房成本而進城落戶，就地城鎮化不僅極大地減輕了農民的負擔，而且征地拆遷、項目建設等所帶來的巨額收益也使得地區呈現出典型的利益密集型特征。伴隨著人口的集聚與地區經濟的發展，村莊的治理事務也更為復雜。基于屬地管理責任，鄉村基層組織除了要履行管理好本地區戶籍人口的責任，還要做好外來人口的社會治理工作，如群租房整治、流動人口登記等，同時還要做好轄區內的安全生產、環境衛生等管理工作。

東部地區鄉村治理的特征對于構建有效的治理模式提出了更高要求，主要表現為村級組織的科層化色彩更為濃厚，村干部的職業化水平相對較高，更加追求精細化的治理過程。從村級治理力量來看，依托于較為充實的集體經濟，村莊還發展起來了較為體系化的治理隊伍，除了作為核心管理層的村“兩委”班子成員，還有上級各部門下派到村莊從事專業性業務工作的人員，如民政助理員、社保助理員等。除此之外，村莊還會雇傭一些人員擔任治安聯防隊員、環境督導員等角色，以配合地方政府做好轄區內的社會治安和安全生產工作。由于需要處理與政府、社會以及市場各主體之間的復雜關系，完成自上而下的各項行政任務，同時保持村莊內部秩序的和諧穩定，客觀上需要有一定專業素養和群眾基礎的人來做村干部。發達的地區經濟也為村干部待遇提供了較為充足的保障，以蘇南村干部為例，村“兩委”主職干部的年薪大多數能夠達到20萬元左右，有的甚至更高，其他副職干部的待遇則是在此基礎上以80%—90%的折扣計算，即便是村莊聘用的一般工作人員，其年薪也大多數是在10萬元左右。與地區經濟發展水平相適應的待遇能夠保障參與村級治理的人員全身心投入到村莊治理工作中。村莊治理也因為較為豐富的治理力量而呈現出角色分工清晰，治理架構復雜的科層化特征。例如珠三角的鄉村就探索出了政經分離的治理模式，即經濟發展職能由經濟社、經聯社來牽頭負責，村莊政治及其他綜合性事務由村黨委來牽頭、村委會具體實施，還設置了行政服務中心來滿足包含流動人口在內的居民公共服務需求，同時為了避免多個組織架構分離而形成相互掣肘的問題，還在黨委層面推動交叉任職。

雖然東部地區的鄉村普遍展現出了治理力量充足、治理資源豐富、治理規則清晰的特征，但是相對密集的利益也為地方治理帶來了更多的不確定性。基于對利益的爭奪，村級治理更容易出現賄選、腐敗、權力濫用等問題，因此，如何做好鄉村權力的監督、有效監管好集體資產、保障換屆選舉秩序與村級組織穩定至關重要。由于所面臨的治理任務較為繁重，基層組織也有著較強的動力來進行社會治理的模式創新，如利用信息技術強化流動人口的管理和服務等。外來人口打破了地方的熟人社會結構，使得地方治理亟需一套超越傳統村莊治理的模式，也正是因此，網格化治理模式在這些地方的應用有著較強的社會基礎。

三、中部地區的鄉村治理模式

“璦琿—騰沖線”東南半壁非城市帶地區的鄉村是中部地區鄉村的重要理想類型。這種類型的鄉村不僅包含地理學意義上中部大多數地區的鄉村，而且也包括東部地區的一些鄉村，例如粵北山區的鄉村、江蘇北部的鄉村、浙江南部的鄉村等，雖然這些省份較為發達，但是這些鄉村的經濟水平與中部大多數農業地區的鄉村類似，這種分布與地理學意義上的東部和中部并不完全一致。從人口分布來看，這些地區戶籍人口數量相對較多，鄉村社會呈現出人多地少、人均耕地不足的問題。由于這些地區的鄉村距離市場中心相對較遠，受城市化和工業化的輻射相對較弱，鄉村經濟發展空間較為有限，而在務農收入相對有限的背景下，大量農民采取完全務工或者半工半農的家庭生計模式。雖然這些地區并不處于城市帶上，得益于東南半壁發達的經濟和交通網絡，農民可以很便利地通過外出務工的形式來獲取家庭的主要經濟收入，而人口外流之后，就造成了村莊的空心化問題。

從村莊的集體經濟來看，由于多數地區很難發展起來工商業，村集體在20世紀的分田到戶之后，普遍面臨著空殼化困境，土地、山林等都分給了小農戶，集體掌握的資源較為有限，即使有部分廠房和土地可以出租，也很難獲得像東部地區那樣較為豐富的集體經濟收入。村莊內的經濟空間有限，多數農民會選擇外出發展，村莊成為留守的重要場域。東部地區的先發優勢使其能夠長時期鞏固在市場經濟中的前沿位置，而中部地區很難實現這種超越。一方面，由于土地、環保等政策越來越嚴格，傳統產業發展空間受限，而發展高新技術也面臨著資本、技術等要素不足的困境。另一方面，受耕地保護的限制，中部多數地區的核心定位為農業，為糧食安全提供重要保障，缺乏可以發展的空間和資源。在此背景下，中部地區的農村被定義為維持型村莊，即村莊的核心功能在于維持基本的生產和生活秩序。

從村莊治理主體來看，村干部多為典型的中農干部，即依靠務農（通過流轉土地擴大耕種面積）或半工半農、半商半農等形式獲取和在外打工差不多的收入，既能照顧家庭，又能完成自上而下的治理事務。除了自上而下分配的行政任務之外，村莊的內生性治理事務相對較少，空心化造成糾紛調解等事務的減少，而且伴隨著大量土地流轉，以往需要村干部協調的農業生產用水用電等事宜也大量減少，村莊的治理事務主要是配合上級政府的各項政策，例如脫貧攻堅、鄉村振興戰略，以及為村民提供基本的公共服務。

由于集體經濟較為薄弱，村莊治理體系的運轉主要依靠財政撥款。一方面，村干部的收入主要來自地方財政保障，而這些地區的地方財政往往也面臨著緊缺的困境，所以大多農業型地區的村干部收入都維持在每月兩三千元的水平，這些相對于正常的工資收入來講并不是很高。然而其中的悖論性在于，村干部原本是作為基層自治組織的重要代表，其收入本應是完成政府任務而獲得的誤工補貼，但是伴隨著近年來基層治理事務的不斷增加，以及對村干部職業化的總體要求，村干部不得不像在單位上班一樣參與村莊工作。這樣的補貼相對于職業化工作的村干部而言，則顯得較為微薄。而鄉村治理的困境不僅于此，伴隨著國家治理體系和治理能力現代化進程的深入推進，上級政府對于地方治理創新也提出了更高的要求，一些發達地區的治理經驗也被傳導到中部農村。例如以網格化為基礎的數字化治理模式，在東部地區的社會治理中發揮了較大作用，而這些經驗也被要求應用到中西部的一些農村社會中，但卻面臨著無法落地的難題。盡管鄉村社會在電子或紙質臺賬中建立起了網格化的治理模式，但也僅限于此，并沒有發揮什么實質性的功能，反而浪費了基層大量的精力來做臺賬應付檢查。網格化的治理模式所對應的是一種陌生化的、缺乏一定治理抓手，且擁有一定技術和經濟基礎的地區，而中部地區的很多農村原本就是熟人社會，且在空心化的背景下，治理事務非常有限，不僅地方政府缺乏相應的經濟實力，而且作為受眾的留守農民也不太適應治理模式，而原本的村兩委、自然村/村民小組就可以發揮一定的治理績效，也就沒有必要再重新設置一套新的治理模式來給基層增加新的困惑。

從完善社會治理體系的角度來看，中部地區的鄉村最需要的是如何有效回應農民教育、醫療、養老、農業生產等方面的需求，而非一些華而不實的創新經驗。近年來，中部鄉村社會也面臨著一些新的變化，返鄉工作和生活的農民有了一些增加，為村莊社會帶來了新的活力，而東部地區一些勞動密集型產業的轉移也給地方經濟帶來了新的發展空間。中部農村的關鍵意義在于為國家糧食安全筑牢防線，為中國的現代化提供堅實的后方空間，是中國式現代化的重要穩定之基。

四、西部地區的鄉村治理模式

“璦琿—騰沖線”西北半壁非城市周邊區域的鄉村可以作為西部地區鄉村的典型代表，這類地區鄉村多處于我國邊疆省份，地處亞歐大陸腹地，區域面積廣闊、地理地貌復雜，相當一部分氣候條件還較為惡劣。作為認識鄉村區域差異的重要分類之一，西部地區的鄉村和中部地區相比，農村的產業模式和農民的家庭生計結構總體上沒有本質上的差異，但其中有兩個較為關鍵的變量，使其與中部地區的鄉村治理呈現出較大差異：

一是遼闊的治理疆域與復雜地貌，加大了基層政府與社會的協調溝通難度。疆域是國家形成和發展的基礎，疆域的規模和形態對國家治理具有重要影響。[4]（p6）西北半壁遼闊的治理疆域深刻地影響著“國家在場”的形式與中華民族共同體意識的構建[5]（p32）。尤其是作為國家基礎能力的認證能力在這些地方則面臨著較大的短板，例如筆者在云南邊疆地區調研期間發現，鄉鎮派出所、衛健部門、民政部門等掌握的人口數據都很難一致。無論是鄉鎮政府，還是村“兩委”干部，要了解基層的實際情況，調研成本都會較為高昂，去一些鄉村開車就需要兩三個小時，山高路遠，不僅加大了地方政府掌握村莊社會真實情況的難度，也影響著現代化的觀念、國家政策對基層的滲透。西北半壁的新疆、西藏、內蒙古、青海是中國版圖面積最大的四個省份，人口密度則非常稀疏，鄉村地區尤甚（見表1）。相當一部分村莊的版圖面積達到了上百甚至上千平方公里，例如在塔克拉瑪干沙漠中的達里雅布依村面積就到了2000平方公里左右，被稱為中國最大的村莊，而人口則僅有一千余人。雖然一些村莊擁有較為豐富的山林、湖泊等自然資源，但是受生態環境保護限制，如果不能依靠旅游等第三產業來發展的話，自然資源也很難轉化為經濟收入，村莊的集體經濟較為薄弱。不同于東部和中部的鄉村治理目標，西部地區的鄉村治理兼具固邊守邊興邊，德化人心，鑄牢中華民族共同體意識的內在要求。

二是自然地理氣候與深度貧困發生呈現出一定的耦合關系。脫貧攻堅時期的一些深度貧困區就與這種自然地理特征呈現出了一定的耦合性，由于地廣人稀、交通不便，農民與外界的交流溝通相對較少，家庭生計長期保持著較為傳統的農業生產模式，機械化水平也受自然條件影響而很難提升，還有的受氣候影響，進一步降低了農業生產效率，在此背景下農民長期處于溫飽有余而小康不足的狀態。農民很難適應現代社會的生產生活模式，受文化水平和思想認識的局限，也不愿意外出務工，長期從事較為低效的農業生產活動，從而陷入了貧困的循環陷阱之中，這也是深度貧困的重要表現。而在脫貧攻堅戰略進行中，貧困治理最大的難點就在于如何打破這種深度貧困。這些地方的基礎設施建設成本較為高昂，受益農民數量非常有限，引導其集中居住、易地搬遷是其中最關鍵的方法之一，但是如何解決農民的思想認識問題，以及如何在其搬遷之后引導農民的可持續生計則極大地考驗著地方治理的能力。

五、鄉村治理現代化的轉型路徑

鄉村治理的重心伴隨著中國現代化進程發生了較為顯著的變化。20世紀末人民公社制度解體后，國家權力逐漸從鄉村社會退場，鄉村形成了鄉政村治的基本格局[6]（p26）。從體制設置來看，鄉鎮政府是國家權力的末梢，是各項政策的重要執行者，也是溝通社會、連接鄉村的重要紐帶，而鄉村作為基層自治組織，既保持了一定的自治性，也保持了一定的行政性，鄉村干部兼具當家人和代理人的雙重角色。21世紀初，農業稅費取消后，在以項目治國為特色的總體性變化中，國家通過加強對鄉村社會的資源輸入力度來進一步強化對鄉村社會的控制，尤其是近年來以脫貧攻堅、鄉村振興戰略為抓手，中央政府以黨的建設為引領，強化從中央到省市縣鄉村五級書記的政治責任和擔當意識，國家權力也進一步深入到鄉村社會。在此背景下，鄉村治理最大的變化在于自上而下的治理事務逐漸增多，原因主要有三個方面：其一，黨和國家對于農業、農村和農民的發展進行了全局性、系統性的統籌規劃，通過精準扶貧、鄉村振興戰略來加大對農村地區的資源投入力度，也正是因此派生出了很多相應的治理事務；其二，在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，中央政府通過制度化建設強化對各級政府的政治引領和行政能力建設，各項公共政策設計與執行體系越來越周密，制度運行成本加大后所外溢到鄉村的事務就不斷增加，例如農村基層組織通過做各種臺賬、報表來確保合規性；其三，基層的舉一反三式增量任務伴隨著互聯網技術的深度發展會變得越來越多[7]（p90），尤其是在自媒體高度發達的時代，任何一個地方發生的事件都有可能產生極大的社會熱點效應，從而給政府帶來巨大的壓力，例如脫貧攻堅中的造假問題、森林火災引起的重大傷亡問題等，雖然發生在個別地方，但上級政府一般都會要求下級以此為鑒，認真排查是否有類似問題，并形成相應的書面報告，從而做到舉一反三。

檢視近年來鄉村治理變化，不難發現伴隨著國家治理體系和治理能力現代化的深入推進，自上而下的行政體系正在經歷著深刻變革。一方面表現出各級政府的運轉越來越規范，政令傳達越來越暢通；另一方面，自上而下的監督體系不斷完善，其穿透性也更強。盡管過去也有各種督查、暗訪等形式，但是當前階段為了打破層級政府之間的庇護體系，跨層級督查、高規格督查、打破屬地體系的異地督查等不斷增加，使得各項治理事務越來越多，而作為政策重要執行主體的鄉鎮政府則越來越繁忙，鄉村社會也被深度動員并參與到國家治理進程中，精準扶貧、鄉村振興、環境衛生整治、換屆選舉、疫情防控、糧食安全等，這些都需要大量的財政資源予以支撐。對于東部發達地區而言，依托人力、財力可以較為有效地完成這些工作，其經驗也更容易被上升為全國性的經驗而進行推廣，但是對于中西部地區而言，完成這些工作實屬不易，甚至還要背負高昂債務。筆者在江西、湖北、河南等地調研農村廁所革命的時候就發現，為了完成旱廁改水廁進度達到90%甚至95%的目標，鄉村兩級干部反復到農民家中做工作，甚至軟硬兼施來拆掉旱廁。由于財政資金支持力度較為有限，雖然在形式上完成了這些工作，但是基礎設施建設并不完善，而在以達標為準則的模式之下，工程質量也參差不齊，以至于一些地方的水廁僅僅是用于完成上級考核，實際上發揮的作用并不是很大，甚至直接廢棄。做好改廁工作，推進鄉村環境衛生改善的總體方向沒有太大的問題，但是不同地區的發展階段存在著較大的差異，一些在東部地區很容易實現的工作，到了中西部地區則面臨著較大的阻力。

治理體系的變革以及治理事務的大量增加客觀上確實需要精準的、高效的、精細化的治理模式來進行匹配。從當前各級政府對鄉村治理的內在要求來看，基本上也是按照這個方向來提升各地區的鄉村治理能力的，然而這對于不同地區的鄉村社會而言則提出了極大的挑戰，即政策的統一性與地方差異性在一些地區變得更加失衡。政策設計的現代化鄉村治理模式實現需要高效的協同系統以及地方較強的治理能力，因此其本質也是復雜高成本的治理模式。對于區域廣闊、發展不平衡不充分的中國來講，其應用場景則不可避免地受到限制。發達地區因為有著較為充足的財力支撐，不僅能保障相對充足的人員參與地方治理，而且治理者的文化素質相對較高，能夠勝任復雜的協作系統與治理體系。除此之外，信息技術的應用也會更加順暢，這些都為鄉村治理的現代化轉型提供了扎實的基礎。發達地區為了在世界城市競爭中保持優勢地位從而更好地打造產業平臺，地方更愿意投入充足的人力、財力以及應用先進的治理手段來升級地方治理體系。這些地方的治理經驗在一定程度上構成了中國大多數地區未來發展的樣板。然而，對于欠發達地區而言，依靠高成本、復雜的治理體系所支撐起的治理模式則成為可望而不可即的先進經驗。現代化的鄉村治理模式固然能夠解決地方治理中存在的粗放、不精細等問題，但是其作為經驗樣板被推廣到欠發達地區的過程中卻忽視了關鍵問題，即其實現前提是地方政府有相匹配的治理能力，而非地方政府采用了現代化的治理理念就可以達到期待的政策績效。

在全面推行國家治理體系和治理能力現代化背景下，現代化的鄉村治理是否必然意味著與過去治理模式的決裂呢？盡管過去不精準、粗放的治理模式被廣受詬病，都迫切希望用更加先進的治理模式來進行替代，但是卻忽視了過去治理模式為何難以精準的合理性考量。實踐表明，地方治理難以精準高效是非不為也，而不能也。這并不意味著過去的治理模式都是粗放而不可取的，尤其是對于缺乏人力、財力支撐的地區來講，一些看似簡單粗放的治理模式本質是簡約治理模式，以在結合地方實際的情況下，以較小的成本實現較為合理的治理績效。盡管從過程和結果上來看，無法實現像精準治理模式那樣對政策執行流程的精確把控和記錄，但是完成了治理的基本任務。一味地追求治理手段的現代化與治理體系的復雜化會透支改革中積累的紅利。轉型期中國社會復雜的變革需要多元的治理模式與之相匹配，簡約治理仍然具有重要的時代價值。黃宗智所提出的“集權的簡約治理”不只存在于遙遠的清代利用準官員和糾紛解決機制進行地方治理的方法[8]（p10），當前基層社會中依靠人情、面子以及其他非正式規則的簡約治理依然發揮著一定作用，并且依靠半正式的行政實踐還能節約國家治理的大量成本[9]（p150）。現代國家為了解決多元化訴求背景下的復雜公共事務，已經設置了非常煩瑣的規則體系，如果將國家治理推演為一套復雜到超乎人們把控的體系，國家善治也就很難達成，“復雜的現代國家結構需要簡約的治理機制”[10]（p73）。

選擇適合基本國情的治理理念遠比照搬先進的治理經驗更為重要。在后疫情時代，全球化貿易不斷遭受著新的挑戰，中國作為世界工廠的戰略位置也面臨著技術封鎖和貿易摩擦，在此背景下，保持戰略定力至關重要，同時也意味著像過去那樣依托高速工業化、城鎮化發展模式所面對的瓶頸效應越來越明顯。根據2020年第七次人口普查數據，以常住人口標準進行統計的話，中國的城鎮化率接近64%，傳統意義上9億農民為底色的鄉土中國已經變化成為城鄉中國，但是以戶籍人口標準統計的話，城市化率還不足50%，城鄉中國的關鍵底色仍然不能忽視鄉村。解決發展不平衡不充分的問題需要將區域差異納入政策設計的視野，鄉村治理的現代化轉型路徑應因地制宜、實事求是，正視不同區域的治理目標與模式差異，選擇合理定位，以打造堅定的后方空間。

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[9]呂德文.簡約治理與隱蔽的鄉村治理：一個理論述評[J].社會科學論壇，2010（8）.

[10]任劍濤.國家治理的簡約主義[J].開放時代，2010（7）.

責任編輯楊幸

①璦琿于1986年改名為黑河，故也稱黑河—騰沖線。

①圖形由河南省科學院地理研究所馮鵬飛博士根據2020年第七次人口普查分縣資料制作。

①西部四省份的版圖面積來源于中華人民共和國民政部網站《中華人民共和國行政區劃統計表》（2020年），鏈接地址為http：//xzqh.mca.gov.cn/statistics/，人口數據來源于國家統計局網站《第七次人口普查數據》，鏈接地址為http：//www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/，人口密度則是根據版圖面積和人口數據計算而得。