試論國土空間規劃存在的主要困境及對策

［關鍵詞］國土空間規劃；困境；對策

黨的十九大報告明確提出“建設美麗中國”，目標的實現需要對我國國土空間的統一規劃，對其進行合理布局，并對不同地區的發展進行統籌，進而逐步形成頗具地方特色的區域發展格局。特別是在當前，中國經濟已經從快速增長階段逐漸向高質量發展階段轉變，在推動社會經濟發展中國土空間規劃兼具實現性與戰略性的作用，同時還體現我國政府國土資源監管與治理能力。但是由于各種原因，當前我國國土資源空間規劃還面臨一些困境，必須積極探尋有效的對策。

1. 國土空間規劃概述

1.1 國土空間規劃的內涵

當前，關于國土空間規劃的內涵并無統一的看法，本人通過查閱相關文獻，結合自己的理解將國土空間規劃理解成在基于我國戰略發展方向與經濟發展前提下，對一定區域的社會、自然資源、經濟等因素全面考量的基礎上，對涉及國土資源開發、保護、利用等活動開展科學規劃的總稱，由此可見國土空間規劃是各種開發保護建設活動的重要依據。國土空間規劃除了包含合理布局國土空間，還需要合理地開發利用、整合規劃空間。就當前我國國土空間規劃體系來看，在形式上呈現出典型的橫向與縱向相互滲透的特征，而從內容上看，又呈現出交叉、重復等特征；從標準上看，又呈現較高的復雜性，正是這些特征加大了規劃的難度[1]。

1.2 國土空間規劃的主要構成

國土空間規劃的構成見圖1所示，分別是：（1）空間管控底線。即通過發揮國家、省級主體功能區在國土空間方面發揮的基礎性、戰略性以及約束性作用，根據各個區域主體功能定位，科學評價資源環境的承載能力，評價國土開發的適宜性，從而實現國土空間開發與利用的差異化。（2）制定主體功能區戰略。根據重點開發、優化開發、限制開發、禁止開發不同的區域功能定位，實現國土空間開發格局的優化，針對國土空間實行分類管理政策。（3）“三區三線”協同劃定。基于國家和省級層面，在維護國家糧食安全以及生態安全的前提下，劃定“三類空間”與“三條紅線”。從城市層面分析，為了確保國家與省級主體功能區戰略落到實處，實現生態與農村“兩類空間”的細分和生態保護與永久農村地區“兩條紅線”的細分，在此基礎上明確城鎮建成區及其邊界，從城鎮建設安全與城鎮土地開發效率的角度對城鎮剛性增長邊界與彈性增長邊界進行劃分。（4）植入空間要素。國土空間規劃，本質是科學利用與規劃空間要素，如高效利用政府管轄區域中的空間，同時還需要實現各種資源的分享與使用。由此可見，在國土空間規劃中有效植入各類資源要素是核心所在[2]。

1.3 開展國土空間規劃的意義分析

歸納起來，我國實施國土空間規劃的意義主要體現在以下三個方面：第一，實現我國空間規劃體系的重構。國土空間規劃在不同類型的專項規劃中發揮著控制與指導的功能，從而解決了多規管控模式下引發的職能屬性不明確的問題，規避了規劃漏洞；第二，實現了空間治理方式的成功轉變。改變了以往國土空間治理方式存在的碎片化、分散化，注重集中管控不同類型的國土空間要素，提升了治理國土空間的效率與水平；第三，推動了發展方式的轉型。通過空間自理的手段促進發展方式的改變，將國土空間規劃在可持續發展中發揮的指導作用充分發揮[3]。

2. 國土空間規劃面臨的困境分析

2.1 規劃觀念落后，內容不全

縱觀我國國土空間規劃在發展初期，發展理念形成以及規劃準則的制定是圍繞市場經濟發展、城鄉用地配置結構優化為中心，但是對民生問題的關注度不夠。特別是近年來，生態環境保護迫在眉睫，需要國土空間規劃不斷創新規劃觀念、拓寬規劃內容。雖然依然強調繼續縮小各個功能區域在居民收入與公共服務方面的差距，增加對欠發達地區基礎設施的建設力度，但是不管是規劃理念還是規劃內容依然比較滯后，編制的國土規劃中實施措施的可行性與可操作性有待提高。

2.2 國土空間規劃立法工作有待完善

縱觀當前跟國土空間規劃相關的立法，不管是《城鄉規劃法》，還是《土地管理法》中均未針對國土空間規劃明確規定，迄今為止依然未針對國土空間規劃制定配套的法律法規，未能制定一套完整的國土空間規劃體系，無法滿足當前我國可持續發展，不僅導致國土空間資源浪費現象嚴重，還阻礙了地區城鎮化[4]。

2.3 國土空間規劃管理制度有待健全

結合實踐來看，國土空間規劃內容繁多，流程煩瑣，要想各個環節能夠有序進行，必然少不了完善的管理制度。但是就目前來看，大部分地區的國土空間規劃管理部門內部執行的管理制度還不夠健全，體現在：部分管理單位并未針對國土空間規劃制定必要的連帶責任追究管理制度、監督審查制度、獎懲制度等，以至于交叉管理、管理缺位、工作人員消極怠工、管理不規范等問題頻頻發生，輕則降低了國土空間規劃管理效率，重則影響國土空間規劃順利開展，難以提升土地資源的有效利用率[5]。

2.4 信息技術應用不到位，效率偏低

國土空間規劃工作的重點為制定系統拼合所需的各種基礎圖件。管理單位根據各個主管部門認可并批準的法定規劃，落實政府部門頒布的各項發展規劃與部署，對不同類型規劃用地布局差異進行分析，在此基礎上重點化解建設用地與非建設用地布局矛盾，然后利用ARCGIS建庫模塊完成用地分類。另外，實現空間坐標系的統一，將各個口徑的數據進行集成，在自然資源部的測繪與地理信息中心建立數據中心搭建技術平臺。當前，我們已經全面步入信息時代，信息技術被廣泛應用到各個領域，而將其應用在國土空間規劃中能夠提升規劃的效率。但是當前國土空間規劃應用的信息技術還不夠充分，主要體現在未積極引入一些最新的技術，另外管理單位在軟硬件建設方面比較滯后，影響了國土空間規劃信息水平的提高[6]。

3. 走出國土空間規劃困境的對策

3.1 提高生態保護意識，樹立科學的規劃理念

現階段在開展國土空間規劃過程中，首先應該樹立生態保護意識，督促并引導生產生活和生態環境保護有機結合。特別是近年來，社會經濟呈現出飛躍式發展，人們生活與生產水平顯著提升，社會各界逐漸意識到生態環境保護的重要性。因此，應當注重規劃工作者生態保護意識的提升，強化綜合素養，并自覺在規劃實踐中落實生態保護意識，基于生態環境保護對國土空間進行規劃，提升規劃工作的科學性與可靠性[7]。

3.2 健全國土空間規劃法律法規

國土空間規劃工作要想高效有序，必然離不開完善的法律法規。要在法律法規中賦予國土空間規劃關鍵地位，結合不同時期國土空間規劃的要求，實現法律法規與條例的健全。通過法律的形式，對國土空間規劃的戰略目標、配套政策、調控重點和空間規劃體系的構成、主要功能、管理機制等進行明確。

近年來，國家越來越注重國土空間規劃的法律支撐，明確將其寫進了立法規劃。自然資源部門也積極梳理涉及國土空間規劃的法律法規，及時修訂部門規章制度，按照規范的流程對“多規合一”改革內超出法律法規的條款與內容進行報批，關注過渡期法規銜接。根據國土空間規劃，修改完善《土地管理法》《城鄉規劃法》，從而升級國家治理體系、強化國家治理能力。不僅能夠充分將法律法規具備的法律責任劃分與權限劃分等作用充分發揮，而且還能彰顯國土空間規劃重要地位[8]。

3.3 健全國土空間規劃的管理制度

我國現行的規劃體制較多，不同的體制互不相干卻又存在一定的聯系，導致規劃部門分工不清，部分從事規劃工作的人員不明白自己的職責，影響了國土空間規劃的效率與質量。因此，要想使國土空間規劃工作滿足社會發展的需求，那么便需要注重管理體制的健全。

第一，要針對國土空間規劃工作制定一套法律保證機制，促進不同類型的規劃“同編同調”動態修改，實現不同部門“共同引導”，構建“共同構建”項目生成策劃機制；第二，要弄清國土空間規劃各個部門彼此事權，為了確保不同的部門溝通銜接有效，建立上下協調與左右銜接的對話機制，保證空間用地單一屬性的實現，確保各個部門管理控制事項得以充分落實，構建完善的空間管理管控體系；第三，必要時精簡國土空間規劃的流程。例如：在設計國土空間規劃時，便可以適當的精簡土地歸屬、土地開發使用現狀、剩余空間利用率等重要資料的傳輸過程，目的是實現規劃信息在空間規劃部門中傳遞的高效性；第四，將國土空間規劃的管控成效作為地方政府績效考核的重要指標，對領導干部開展底線資源審計；第五，積極發揮市場的功能，積極構建底線資源保護補償機制[9]。

3.4 引入新技術，提升規劃技術含量

提高國土空間規劃的效率和質量，必然離不開技術層面的努力，應該順應時代發展步伐，積極引入新技術和新手段，全面提升國土空間規劃的水平，化解技術手段下國土空間規劃容易發生的各種弊端和誤差。例如：大數據技術具備數據收集高效性、處理高效性以及數據分享功能，能夠動態捕捉信息數據被廣泛應用在各個領域。國土空間規劃部門也可以積極引入大數據技術，通過運用大量數據信息和資料，提升國土空間規劃的可行性與適應性。又如：在國土空間規劃中應用自動化監控技術，便可以實現實時調控管理國土資源，優化并控制以往的各種不利因素。另外，當前我們已經步入了人工智能時代，而人工智能與國土空間規劃的結合相信也是未來發展的一大重要趨勢，國土空間規劃部門可以借助人工智能技術對國土空間資源進行全面系統分析，以便滿足不同主體的訴求，以免出現某個因素考慮不充分帶來的不良后果。除此之外，在開展國土空間規劃工作時，還需要在積極引入新技術的基礎上不斷完善信息平臺，構建統一的國土空間基礎信息平臺，從而保證國土空間規劃的全面性，根據要求落實空間規劃審批、監測、評估等流程，順利實現國土空間規劃的目標[10]。

4. 結束語

綜上所述，國土空間規劃在保證我國經濟穩定持續發展中發揮著毋庸置疑的作用，必須高度重視國土空間規劃的質量。通過本文的研究，總結出當前國土空間規劃工作還面臨著規劃觀念落后、立法工作有待完善、管理制度有待健全、信息技術應用不到位等問題，還需要從困境入手，樹立科學的規劃理念、健全國土空間規劃法律法規、健全國土空間規劃的管理制度、引入新技術。