農村土地流轉對糧食產量的影響路徑及其政策啟示?

2023-12-29 00:00:00陳源源李增田

湖南農業科學 2023年2期

摘要：在耕地總量受限條件下，推進農村土地流轉、盤活耕地資源是進一步提高糧食生產能力的重要途徑。在梳理我國農村土地流轉發展歷程的基礎上，探討了農村土地流轉影響糧食產量的主要路徑，并提出優化農村土地流轉以提高糧食生產能力的政策建議。研究認為，農村土地流轉主要通過減少耕地撂荒，增加耕地面積；優化資源配置，提高糧食單產；促進適度規模經營，提高農業全要素生產率；促進土地整理，增加耕地面積；加重耕地“非糧化”，威脅糧食生產等途徑影響糧食產量，影響結果有正有負。提出通過農村土地流轉助推糧食生產的建議：積極、規范、合理推進農村土地流轉；推進規模流轉，發展適度規模經營；采用法律、制度、經濟、技術等多重手段防止土地流轉后“非糧化”。

關鍵詞：糧食安全；農村土地流轉；適度規模經營；“非糧化”

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1006-060X（2023）02-0099-06

Abstract： Under the condition that the total area of cultivated land is limited， promoting the transfer of rural land to invigorate cultivated land resources is an important way to further improve grain production capacity. On the basis of sorting out the development process of rural land transfer in China， this paper explores main paths of the influence of rural land transfer on grain production， and puts forward policy suggestions to optimize rural land transfer to improve grain production capacity. It concludes that rural land transfer mainly affects grain production through the following ways with both positive and negative results： reducing the abandonment of cultivated land， thus increasing the cultivated land area; optimizing resource allocation， and increasing the grain yield per unit area; promoting moderate-scale operations， and increasing agricultural total factor productivity; promoting land consolidation， thus increasing the cultivated land area; aggravating the \"non-grain production\" of cultivated land， thus threatening grain production. Therefore， it puts forward some suggestions on promoting grain production through rural land transfer： to actively， normatively and reasonably promote rural land transfer; to promote scale transfer， and develop moderate-scale operations; to adopt legal， institutional， economic， technological and other means to prevent the \"non-grain production\" of transferred land.

Key words： food security; rural land transfer; moderate-scale operation; \"non-grain production\"

國以民為本，民以食為天。保障糧食安全不僅是中華人民共和國成立以來治國安邦的首要任務，也是我國新時期全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化的首要任務[1-2]，其“頭等大事”“永恒課題”的地位任何時候都不能動搖。保障糧食安全的關鍵是保障糧食綜合生產能力，而糧食生產的根本在耕地。因此，合理有效地利用現有耕地資源生產更多的糧食，是提高我國糧食生產能力、保障糧食安全的關鍵所在。在我國耕地資源總量受限以及要素投入的驅動作用日益減弱的現實條件下，推動農村土地流轉（指農戶所承包耕地的經營權流轉），盤活耕地資源，促進生產要素優化配置，是使耕地資源煥發新活力、為糧食生產提供新動能的有效途徑。

目前，許多學者通過理論分析和實證調查探討了土地流轉與規模經營對土地生產率的影響[3-6]、土地流轉對經營主體選擇作物種植結構的影響[7-9]等，但并未形成統一認識。厘清農村土地流轉對糧食產量的影響路徑，可以為我國進一步優化農村土地流轉、提高糧食生產能力提供參考依據。因此，該研究首先基于文獻資料梳理了我國農村土地流轉的發展歷程，然后系統闡釋了農村土地流轉影響糧食產量的主要路徑，并在此基礎上就如何優化土地流轉、提高糧食生產能力提出政策建議。

1 我國農村土地流轉的發展歷程

農村土地流轉在我國指的是農戶所承包土地的經營權的流轉，擁有土地承包經營權的農戶依法自愿將土地經營權分離出來并轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權、轉讓經營權。農村土地流轉伴隨著家庭聯產承包責任制的實踐而產生，并隨著國家社會經濟發展和農村勞動力變化而不斷發展。

1.1 低迷期

我國對農村土地流轉的探索開始于20世紀80年代初，但那時家庭聯產承包責任制還未完全確立，農村土地使用權還存在不穩定現象，國家對農村土地流轉進行較為嚴格的控制。1982年，《中華人民共和國憲法》明確規定“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。1984年，隨著家庭聯產承包責任制在全國范圍內的確定，國家對農村土地流轉的相關政策也在一定程度上放開。當年，中共中央發出《關于1984年農村工作的通知》，第一次對農村土地流轉的相關問題進行了說明，規定“在延長承包期以前，群眾有調整土地要求的，可以本著‘大穩定，小調整’的原則，經過充分商量，由集體統一調整”“社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統一安排，也可以經集體同意，由社員自找對象協商轉包”。1986年中央一號文件《關于1986年農村工作的部署》提出，“隨著農民向非農產業轉移，鼓勵耕地向種田能手集中，發展適度規模的種植專業戶”。可以發現，這一時期的農村土地流轉政策以限制為主，農村土地流轉必須經過村集體的同意，且是無償的，因此，當時的農村土地流轉市場非常低迷。

1.2 試驗探索期

20世紀80年代中期以后，鄉鎮企業在發達地區和大城市郊區興起，這些地區的農村勞動力開始流向城市非農產業，農村土地流轉需求增多。1987年，國務院批準在部分沿海發達城市進行農村土地流轉試點，積極推進這些城市的農村土地流轉試驗。此外，國家還出臺了一些法律修正案和政策文件對農村土地承包關系進行穩定，積極推進農村土地承包經營權流轉的實踐。如1988年的《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國土地管理法（1988修正）》去掉了土地不得出租的表述，增加了土地使用權可以轉讓的規定；1993年的《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》、1995年的《國務院批轉農業部關于穩定和完善土地承包關系意見的通知》都對土地承包關系進行了穩定，規定在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變。這一時期，在國家政策允許的條件下，不少發達地區開展了土地流轉的試驗探索，但全國范圍內大面積的土地流轉需求并不旺盛，土地流轉的總體規模并不是很大。根據全國農村固定觀察點的數據，截至1999年，全國流轉耕地面積占總承包耕地面積的比例僅為4.9%。

1.3 迅速發展期

進入21世紀之后，城鎮化進程加快，農村土地流轉需求增加，國家也出臺了一系列法律、文件支持農村土地流轉的發展。2003年3月1日，國家正式實施《中華人民共和國農村土地承包法》，明確指出“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”，正式確立了農村土地承包經營權流轉的合法性。2005年，國家實施《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對農村土地承包經營權流轉的原則、方式、合同、當事人權利等內容都進行了規定，這些規定具有可操作性。這標志著農村土地承包經營權流轉進入規范和法律軌道。2007年，國家頒布實施《中華人民共和國物權法》，規定土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉，這是對《中華人民共和國農村土地承包法》的補充和完善。2008、2009和2010年的中央一號文件都提出要建立健全土地承包經營權流轉市場，加強對土地流轉的管理和服務。在這些政策的支持下，我國農村土地流轉速度加快。根據各省份農村經營管理情況統計年報數據，截至2011年底，全國家庭承包耕地流轉面積達1 520萬hm2，占全國家庭承包耕地面積的17.8%。

1.4 穩定發展期

農村土地流轉快速發展過程中出現了流轉不規范、強制流轉、流轉后“非農化”“非糧化”等問題，這些問題嚴重影響了通過農村土地流轉促進農業現代化和農村發展的政策效果，因此，國家加強對農村土地流轉的引導和規范。2012年中央一號文件首次明確提出要“引導”農村土地承包經營權流轉；2013年中央一號文件在提出“引導”的基礎上還增加了“有序流轉”的要求，并指出“土地流轉不得搞強迫命令，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力”。此后，國家又陸續出臺了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（2014年）、《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》（2016年）、《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（2016年）等專門文件對農村土地流轉的原則、主體、主管部門、方式、交易條件、合同、糾紛處理等內容都加以明確，以規范和引導農村土地流轉。“三權分置”的提出標志著我國農村土地流轉進入政策成熟期[10]。2021年3月1日，國家實施《農村土地經營權流轉管理辦法》，明確“鼓勵各地建立土地經營權流轉市場或農村產權交易市場。縣級以上地方人民政府農業農村主管（農村經營管理）部門應當加強業務指導，督促其建立健全運行規則，規范開展土地經營權流轉政策咨詢、信息發布、合同簽訂、交易鑒證、權益評估、融資擔保、檔案管理等服務”，引導和促進土地經營權規范有序流轉。在國家的政策引導下，這一階段的農村土地流轉速度有所放緩，但穩步發展。根據《2020年中國農村政策與改革統計年報》，截至2020年，全國家庭承包耕地流轉面積（包括轉讓和互換面積）已達到3 763.78萬hm2，占全國家庭承包耕地面積的36.15%。

其中，轉入農業合作社和農業企業的耕地面積占比分別由2010年的11.85%和8.06%提高至21.52%和10.44%，而轉入農戶的耕地面積占比則由69.05%下降至60.14%，這表明新型農業經營主體日益成為土地流轉的生力軍。

此外，該研究繪制了2007—2020年我國農村土地流轉面積和糧食產量變化情況圖（圖1）。可知，在農村土地流轉的迅速發展期，我國糧食產量步入連續增加階段；在農村土地流轉的穩定發展期，我國糧食產量增速也明顯放緩。

2 農村土地流轉對糧食產量的影響路徑

糧食產出是在一定時期、一定自然社會經濟條件下土地、勞動力和資本等多種生產要素綜合投入的結果。農村土地流轉影響糧食產量的主要路徑是，通過農戶承包地經營權流轉促進耕地、勞動力和資本流動、重組與變化，進而引起糧食作物種植面積和單產的變化，導致糧食產量增加或減少。

2.1 減少耕地撂荒，增加耕地面積

近年來，耕地撂荒在我國農村有增加趨勢。2017年，全國撂荒耕地面積約900萬hm2，撂荒率已達到6.75%，尤其是在西部某些地區，撂荒率高于15%[11]。耕地撂荒造成耕地資源浪費，與我國耕地節約集約利用主張和糧食安全戰略相違背。耕地撂荒的原因有很多，根本原因就是農業生產比較效益下降，農村勞動力大量外流，務農勞動力老齡化，農地面臨后繼無人的危機。而通過土地流轉，外出務工、無人種地的家庭可以將自己承包地的經營權有償轉讓給其他經營主體，這樣既讓農戶獲得了轉讓收益，也充分利用了土地，有效減少了撂荒，增加了糧食作物種植面積。有學者通過對山區和平原地區的農戶進行調查發現，耕地流轉可以有效減少耕地撂荒或閑置，尤其是在具備優等耕作條件的耕地流轉中這種效果更為突出[12]。還有學者從工農收益平衡的視角來分析農戶土地利用決策行為，認為農村土地流轉是破除耕地撂荒困局的必由之路，不僅要推進農地流轉，還要農地集中、具備一定的規模[13]。從各地區的實踐效果來看，土地流轉在很大程度上緩解了耕地撂荒問題，如2018年廣西壯族自治區百色市通過土地流轉復墾了4萬hm2耕地，河南省欒川縣通過土地流轉使0.6萬hm2的撂荒地恢復農作物種植[14]。

2.2 優化資源配置，提高糧食單產

土地是農業生產中最重要的生產要素，如果土地被固定在分散的一家一戶上，土地資源的優化配置就難以實現。現實生活中，一部分農戶難以好好種地但不愿意放棄土地，還有一部分農戶想多種地卻得不到更多土地。在這種情況下，土地流轉有助于更好地實現土地資源優化配置。農村土地流轉可以讓更多的土地資源從沒時間種地、不愿意種地、不會種地的農戶或者普通農戶手中轉入到種糧大戶、家庭農場、農業合作社或者農業企業等經營主體手中。這些經營主體愿意種糧，且種糧經驗豐富，管理水平和科技應用水平也明顯高于普通農戶，他們得到土地后往往會優化土地利用方式和種植結構，增加良種、化肥、農藥、灌溉等要素的投入，提高科技應用和管理水平，因此，同樣的耕地面積會產出更多的糧食。根據2020年實地調查，河南省濟源市種糧能手小麥和玉米的單產可分別達到9 000 kg/hm2和10 500 kg/hm2，較普通農戶分別高出20%和30%左右。

2.3 促進適度規模經營，提高農業全要素生產率

小規模經營存在較強的局限性，如制約農業機械的大規模應用、影響農業技術和生產要素的有效融合、難以取得規模效益、抵御自然災害能力差等。農村土地流轉則可以有效破解農地細碎化難題，擴大農業經營規模，不僅可以降低管理成本、生產成本，而且有利于機械設備使用效率的提高和先進技術的應用和推廣，從而提高農業全要素生產率和糧食單產。同時，和小規模經營相比，大規模經營的糧食生產損失率更低，應對自然災害的能力也更強，這都有利于土地生產率的提高[15]。無論是從美國、法國等發達國家的農業發展歷程來看，還是從國內多地的實踐經驗來看，土地生產率與農業經營規模都呈現正相關關系，即大規模種植糧食作物的單產水平高于小規模種植糧食作物。如河北省邢臺市南和區金沙河農作物種植專業合作社的小麥單產比普通農戶高1 875 kg/hm2，黑龍江省齊齊哈爾市克山縣仁發合作社的玉米單產比普通農戶高4 710 kg/hm2[16]。需要注意的是，經營規模并不是越大越好，許多學者通過實證研究表明，當經營規模超過適度規模之后，土地生產率可能會隨著經營規模的擴大而下降。但是，現階段我國各地區經營主體的平均經營規模遠未達到適度規模，仍有較大的擴大潛力。

2.4 促進土地整理，增加耕地面積

在土地流轉實踐過程中，許多地區成立了土地股份合作社，農戶將承包土地入股，參與收益分紅，并且留守在家的勞動力還可以在合作社中參加勞動、參與生產經營。還有的地區將農村集體土地整體流轉給農業企業，由村集體分別作為甲方、乙方與各個農戶和農業企業簽訂流轉合同。整村土地流轉后的土地集中連片，經營主體往往會進行土地整理，填平溝坎，增加設施，對田、水、路、林等實施綜合整治，改善農業生產條件，提高耕地質量，增加有效耕地面積。如河北省邢臺市南和區金沙河農作物種植專業合作社轉入土地88.30p hm2，通過填溝去埂新增耕地2 hm2[16]；北京市通州區前伏村規模流轉了村集體133.3 hm2的耕地，經過土地整理，耕地面積增加了7 hm2[17]。

2.5 加重耕地“非糧化”，威脅糧食生產

盡管《中華人民共和國農村土地承包法》（2003年）規定土地承包經營權流轉不得改變“土地的農業用途”，《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（2014年）規定土地經營權流轉“不得改變土地用途、不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境”，許多學者的研究也表明土地流轉并不一定導致“非糧化”[18-20]，但是在許多地區甚至糧食主產區的農村土地流轉實踐過程中，土地流轉后的“非糧化”現象十分普遍。許多學者通過調研發現，吉林、河南、河北、山東、安徽、江蘇、浙江、四川、重慶、廣西等多個省份都出現了不同程度的農村土地流轉后“非糧化”現象。河北有些地區轉入耕地的“非糧化”率甚至達到自有耕地“非糧化”率的5倍左右[21]。對天津市武清區部分鄉村的實地調查也顯示，耕地流轉后，轉入主體多改種藥材和林木等。流轉土地的“非糧化”嚴重威脅糧食生產。一方面，它會直接導致糧食作物種植面積減少，造成糧食減產。另一方面，它會影響耕地質量，耕地“非糧化”后土壤肥力下降，土壤層也發生改變甚至受到破壞，即使恢復種糧，糧食單產和質量也會受到較大影響[22-23]。此外，“非糧化”會改變農村整體生態環境，損害農民利益，降低農民的種糧積極性，從而影響糧食產量。

3 關于優化農村土地流轉、提高糧食生產能力的政策建議

根據以上分析，農村土地流轉對糧食生產存在諸多正面影響，但也存在負面影響。為提高糧食生產能力，我國需進一步引導農村土地流轉、促進適度規模經營，并采取手段防止耕地流轉后“非糧化”。

3.1 積極、規范、合理推進農村土地流轉

一是要積極推進農村土地流轉。土地是最重要的生產要素，要想使其煥發生機活力，就必須使其流轉起來。要通過建立農村土地流轉服務機構，搭建縣市區級、鄉鎮級甚至村級農村土地流轉平臺，加大對農村土地流轉的宣傳、引導、管理和服務，讓更多不會種地、不愿種地、無人種地的農戶將其承包地的經營權有序流轉給會種地、愿意種地、有勞動力種地的農戶或農業合作社、農業企業等，避免耕地撂荒和閑置，促進土地等資源的有效配置。

二是要規范推進農村土地流轉。土地流轉過程越規范，其政策效果就越明顯。地方政府要建章立制，詳細說明土地流轉的方式、流程、期限、主客體權利和義務、到期后流轉土地的處理等內容，確保流轉的整個過程規范有序。流轉前，要做好信息發布工作，使土地流轉更加公開透明。流轉中，要監督雙方簽訂統一格式的書面合同，并進行登記和存檔，使流轉雙方都吃下“定心丸”，外出務工農戶可以放心地將土地流轉出去，土地轉入方也可以放心地加大農業投入、進行土地整理以及調整種植結構等。流轉后，要不斷進行跟蹤管理，及時化解矛盾和糾紛。

三是要合理推進農村土地流轉。在推進農村土地流轉過程中，不能過于追求速度、規模，不能搞“一刀切”，而要因地制宜，根據當地的自然、社會、經濟條件合理推進。我國東部、中部、西部、東北部地區在土地資源條件、農業勞動力狀況、糧食生產收益、社會經濟條件等方面存在較大差異，各省、市、縣農村土地流轉的內在動力與需要也存在差異。因此，當地政府要結合實際條件，按照依法、自愿、平等的原則，制定符合實際的土地流轉計劃以及具體的政策，合理推進本地區農村土地流轉進程。

3.2 推進規模流轉，發展適度規模經營

土地流轉是手段，其目的是發展適度規模經營，進而推進農業現代化。現代農業是規模農業，提高農業效益也需要一定的規模。盡管近年來我國農村土地流轉發展迅速，但目前我國的戶均耕地面積僅為0.67 hm2左右，與韓國的1.33 hm2、日本的2 hm2仍有較大差距[17]，我國農業還沒有實現適度規模經營。因此，我國要推進農村土地流轉由“分散流轉”向“規模流轉”轉變，切實擴大農業經營規模，實現適度規模經營。

一是要積極探索和創新土地流轉形式，探索和確定適合當地的土地經營規模。目前，轉包和出租仍是農村土地流轉的最主要形式，而出租和轉包的對象往往是同一集體經濟組織的農戶。以這樣的形式流轉土地后，轉入農戶的地塊數量增加但土地經營規模卻沒有明顯擴大，即經營仍然是細碎化的。因此，各地區要積極探索土地入股、土地托管、互換并地等形式，還要根據當地實際情況創新流轉形式，以土地流轉后集中連片為目的，破解土地細碎化問題，真正促進土地經營規模擴大。在這個過程中，各地區要注意因地制宜，切勿片面追求經營規模的擴大。各地區的農業資源稟賦、農民就業情況和收入結構等自然經濟條件千差萬別，不可能存在一個放之四海而皆準的土地經營規模適宜標準。所以，各地區要加強科學研究，從實踐中探索和確定適合當地的土地經營規模。

二是要創新農業經營模式，發展多種形式的適度規模經營。在各地農村土地流轉實踐過程中，不少地區結合當地條件，充分發揮村集體的作用，通過成立農業合作社和與農業公司合作，創新形成“公司+合作社”“公司+合作社+農戶”“公司+合作社+農戶+集體”等經營模式，這不但提高了農業產業化水平，還大幅增加了農民收入，社會經濟效益非常明顯。因此，各地區要根據當地實際情況，積極培育新型農業經營主體，創新農業經營模式，集中連片地開發流轉土地，切實提高糧食生產的現代化水平，助力糧食增產。

3.3 采用法律、制度、經濟、技術等多重手段防止土地流轉后“非糧化”

農村土地流轉后“非糧化”是一個比較復雜的社會現象，受到多種因素的綜合影響，其中，最根本的原因在于經營主體的經營選擇是以利潤最大化為目標的，而糧食作物的比較效益明顯偏低。此外，土地流轉成本過高、關于土地流轉責任追究的法律約束較為缺乏、地方政府對土地流轉后“非糧化”經營持默許甚至鼓勵態度、針對不同經營主體的分類管理制度較為缺乏、對種糧的支持力度有待進一步加大、農戶對耕地流轉后用途的理解比較片面等都是導致土地流轉后“非糧化”的重要原因。因此，防止耕地流轉后“非糧化”要從多個方面綜合考慮。

一是法律方面。要進一步完善法律法規中關于農村土地流轉后具體用途的規定，制定流轉前后土地具體用途的轉換規則。如流轉前種植糧食作物，流轉后只可種植糧食作物；流轉前種植經濟作物或飼料作物，流轉后可種植糧食、經濟和飼料作物等。同時，對轉入主體耕地“非糧化”的法律責任進行明確規定，如根據“非糧化”的面積和比例制定不同的處罰標準。

二是制度方面。要強化地方政府的監管責任，將行政區域內土地流轉后“非糧化”面積或比例等指標列入地方政府政績考核的指標體系。同時，政府要對不同經營主體進行分類管理，如對于種糧大戶和家庭農場，要著重鼓勵和支持其種糧行為，對于“非糧化”傾向較重的農業合作社和農業企業，要著重審查其糧食生產能力，加大對其土地用途的管制和監察力度，切實保障糧食生產用地不“縮水”。

三是經濟方面。要完善糧食補貼制度：明確補貼隨地走，“誰種地、誰受益”；對規模種植糧食作物的經營者加大補貼力度，如可按照種植面積進行補貼，提高土地轉入方的收益和種糧積極性。同時，要完善農村土地流轉市場建設，制定農村土地流轉的最低指導價格，并建立健全基層的土地流轉中介平臺，通過政府干預和市場調節促進土地流轉租金趨于合理。

四是技術方面。要加強對經營主體的教育和技術培訓，推廣先進的技術和管理經驗，提高規模經營的科技化、標準化、機械化、產業化水平，發揮規模經濟效應，降低生產成本，提高種糧收益，從根本上緩解經營“非糧化”問題。同時，相關管理部門也可以通過遙感和動態監測等技術手段加強對土地流轉后“非糧化”的監管。

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