民族自治地方“雙碳”協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建

【摘"要】 “雙碳”工作是當前一項重要的政府工作，黨的二十大報告中對于統(tǒng)籌推進“雙碳”指明了道路方向。民族自治地方的“雙碳”工作與非民族自治地方有著很大的差異性，存在特殊的困難，強行推行有可能會影響民族關(guān)系的和諧穩(wěn)定。因此，民族自治地方要構(gòu)建“雙碳”協(xié)調(diào)機制，通過對區(qū)域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財政支持、民族關(guān)系等方面進行協(xié)調(diào)，才能夠達到在保障民族關(guān)系和諧穩(wěn)定的前提基礎(chǔ)下推進“雙碳”工作、實現(xiàn)“雙碳”目標的目的。而且還應相應地建立“雙碳”協(xié)調(diào)的評估機制，定期對“雙碳”協(xié)調(diào)工作進行評估，杜絕走過場的協(xié)調(diào)，并將評估結(jié)果納入干部考核體系之中，從而促進“雙碳”協(xié)調(diào)工作的開展，推動民族自治地方“雙碳”工作目標的實現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】 民族自治地方；雙碳；降碳減排；低碳綠色；協(xié)調(diào)機制

【作"者】 彭謙，中央民族大學馬克思主義學院教授，博士生導師；陳昊博，中央民族大學民族學與社會學學院2022級博士研究生。北京，100081。苗麗，云南中醫(yī)藥大學馬克思主義學院副院長，副教授。云南昆明，650500。

【中圖分類號】C957""【文獻標識碼】A""【文章編號】1004-454X（2023）04-0166-0009

黨的二十大報告中明確指出：“統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護、應對氣候變化，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展。”這一政策對“雙碳”工作指明了方向，各級政府推進“雙碳”工作時，都應當按照這一政策精神的要求，統(tǒng)籌推進，才能夠取得實效，民族自治地方也不例外。截至2021年底我國民族自治地方包括了5個自治區(qū)、30個自治州、120個自治縣（旗），民族自治地方開展“雙碳”工作與非民族自治地方并不完全相同，有著自身的特點，需要執(zhí)行特定的政策措施，對民族自治地方“雙碳”政策措施給予特殊考量。

一、民族自治地方“雙碳”工作檢視

（一）民族自治地方“雙碳”工作開展的緣由

在2020年9月第十五屆聯(lián)合國大會上，習近平代表中國政府在大會上作主要發(fā)言，并在大會上代表中國政府作出莊嚴承諾，在2030年中國社會建設(shè)過程中溫室氣體二氧化碳排放總量將達到峰值，在2060年二氧化碳排放總量實現(xiàn)中和。這里有兩個目標，近期目標是“達峰”，遠期目標是“中和”，所以總稱為“雙碳”?！半p碳”源于聯(lián)合國大會，是中國作為一個負責任的大國在全球溫室氣體協(xié)調(diào)治理的今天向國際社會作出的承諾，顯示出中國政府的決心和責任心。從國際法的角度看，“雙碳”此時便成為中國的一項國際義務(wù)，具備法定性。既然是國際義務(wù)，那么中國政府必將通過社會實踐積極履行該項國際義務(wù)，于是在2021年3月的全國兩會之上，李克強總理作的《政府工作報告》首次在報告中強調(diào)了“碳達峰”工作，并作為下一階段經(jīng)濟社會發(fā)展的任務(wù)來對待。會后碳達峰工作在各級政府工作中成為一項重要的任務(wù)加以推進，因而“雙碳”成為我國政府工作的一項內(nèi)容。^［1］民族自治地方在全國兩會之后，也與非民族自治地方一道響應中央號召，按照中央的統(tǒng)一部署，開展了“雙碳”工作，例如，作為能源大省的內(nèi)蒙古自治區(qū)，在2021年7月就印發(fā)了《碳達峰和碳中和實施意見》，并率先在工業(yè)、電力等領(lǐng)域開展碳達峰的實踐工作，2021年9月內(nèi)蒙古自治區(qū)工信廳還印發(fā)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)工業(yè)領(lǐng)域碳達峰實施方案》，將碳達峰推向?qū)I(yè)縱深。^［2］

（二）民族自治地方“雙碳”工作法制化

“雙碳”國際義務(wù)不僅轉(zhuǎn)化為中國政府的實際行動，與此同時也相應地轉(zhuǎn)化為中央政府以及各地政府的政策，在2021年9月，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）將“雙碳”工作劃分為10項具體的重點任務(wù)，此時“雙碳”工作則具備了法制化的屬性，即通過法律政策來調(diào)整各地“雙碳”工作的開展。^［3］2022年10月黨的二十大報告中，在第十部分“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”中，明確指出“統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護、應對氣候變化，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展?！边@是對“雙碳”工作目標的具體描述。相應地，在5個民族自治區(qū)，也結(jié)合本地區(qū)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況先后出臺了《意見》以及“雙碳”的相關(guān)政策，如表1所示：

從表中可以看出，內(nèi)蒙古和西藏在“雙碳”工作方面政策出臺較為迅速，寧夏碳達峰實施方案正處于征求意見階段，在具體領(lǐng)域之內(nèi)強調(diào)了大力發(fā)展生態(tài)科技，新疆與廣西則是在降碳減排方面出臺了有針對性的具體政策。這些規(guī)定說明了民族自治地方在“雙碳”工作法制化方面都作出了積極的努力，而且都與本地產(chǎn)業(yè)布局、能源消費結(jié)構(gòu)、污染治理等方面相互結(jié)合制定了相應的政策，凸顯了地方特點。

（三）民族自治地方“雙碳”工作的特殊性

雖然《意見》中明確說明了“雙碳”工作原則是“全國一盤棋”，并沒有區(qū)分民族自治地方與非民族自治地方，但是在“三、推進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型”一節(jié)中明確提出了“優(yōu)化綠色低碳發(fā)展區(qū)域布局”的要求，說明中央層面對于“雙碳”工作已經(jīng)有了“區(qū)域”的觀念。根據(jù)《意見》精神，“雙碳”工作在全國范圍內(nèi)開展，要求全國一盤棋；而對于“雙碳”工作具體實施不可能采用“一刀切”的政策措施，必須因地制宜，“雙碳”目標也不可能同時實現(xiàn)，需要梯次實現(xiàn)。^［4］因而民族自治地方對于全國“雙碳”工作而言，極其特殊，其特殊性體現(xiàn)為“三個特殊”：一是法律權(quán)利特殊。根據(jù)《民族區(qū)域自治法》第四十五條的規(guī)定，民族自治地方的自治機關(guān)具有生態(tài)自治權(quán)，而“雙碳”工作的核心是降碳減排，屬于生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)容，因而民族自治地方的自治機關(guān)可以對“雙碳”工作制定特殊的政策規(guī)范，這與非民族自治地方有一定差異，使得民族自治地方的“雙碳”工作具有了較大的靈活性。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特殊。我國民族自治地方地理空間廣闊，在空間產(chǎn)業(yè)布局缺少城市群的支撐和帶動，因而空間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為薄弱；而從部門產(chǎn)業(yè)來看，民族自治地方產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，無法與東部省份相比，部門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)通常較為單一，缺乏多樣化、相互扶持的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)體系。因而，民族自治地方推進“雙碳”工作時，必然會涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重構(gòu)，這對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)本就相對落后的民族自治地方而言，承受較為困難。三是產(chǎn)業(yè)就業(yè)特殊。民族自治地方通常資源稟賦較為豐富，能源類產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的位置相對突出，產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口相對集中，而國家對于民族自治地方有很多優(yōu)惠政策，例如，2000年國務(wù)院批準了西氣東輸工程項目，相關(guān)產(chǎn)業(yè)內(nèi)就業(yè)人口非常多，在推進“雙碳”后，無疑會對產(chǎn)業(yè)內(nèi)就業(yè)人口帶來一定沖擊，^［5］而民族自治地方的就業(yè)問題，往往又會加入社會穩(wěn)定、民族團結(jié)等變量因素，從而變得更加復雜。正是由于民族自治地方在開展“雙碳”工作后會遇到這些特殊問題，所以民族自治地方的“雙碳”工作需要給予特殊的考量。

二、民族自治地方“雙碳”工作的特殊困難

從實踐來看，民族自治地方的“雙碳”工作與非民族自治地方相比存在一定的特殊性，需要考慮一些特定要素，因而也存在特殊困難，主要表現(xiàn)為以下幾點。

（一）民族關(guān)系復雜

民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展相對落后，在社會發(fā)展過程中，自治民族與非自治民族之間、非自治民族之間的交往、交流、交融都有著特定的歷史文化作為支撐，但是在當代經(jīng)濟高速發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)普遍開通的今天，民族自治地方的經(jīng)濟發(fā)展模式有了較大變化，相應的民族關(guān)系也日漸復雜，產(chǎn)生了一些新問題。在全國精準脫貧之后，貧困問題雖然已經(jīng)解決，但是困難問題、社會矛盾問題依然存在，民族自治地方依然是社會矛盾相對集中的地區(qū)，這些社會矛盾的存在，必然會在民族交往、交流、交融過程中形成一定程度的阻力，從而影響民族關(guān)系的和諧穩(wěn)定。而全國“雙碳”工作的實施以降碳減排為基礎(chǔ)，常態(tài)化政策措施是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展綠色經(jīng)濟、提高資源利用效率、嚴控石油資源消費等，而這些政策措施在民族自治地方的落實需要自治民族與非自治民族之間相互配合、共同努力才能夠較好的推進。

（二）空間產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)

空間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是在地理空間方面，某一地區(qū)所形成的區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)集群。^［6］250區(qū)域內(nèi)以縣為單位形成的產(chǎn)業(yè)集群，往往對地方經(jīng)濟發(fā)展會產(chǎn)生極大的帶動作用。因而，縣級單位是區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的基本單元，是構(gòu)成區(qū)域經(jīng)濟的基礎(chǔ)。民族自治地方雖然已經(jīng)全面脫貧，但是在空間產(chǎn)業(yè)方面相對較為薄弱，經(jīng)濟發(fā)展與周邊市縣難以形成良性產(chǎn)業(yè)互動或者域產(chǎn)業(yè)集群，現(xiàn)實中又缺乏區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略支撐，難以形成帶動區(qū)域發(fā)展的區(qū)域產(chǎn)業(yè)。而民族自治地方推進“雙碳”工作，落實降碳減排政策、降低碳排放總量，必然會與周邊市縣發(fā)生聯(lián)系，因為碳排放總量的下降僅靠一地努力難以實現(xiàn)，必須共同減排才能實現(xiàn)，在這種情況下，民族自治地方落實“雙碳”政策，必然要將本地經(jīng)濟納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之中來整體考量。然而，民族自治地方空間產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不協(xié)調(diào)，與周邊地區(qū)難以形成較為發(fā)達的產(chǎn)業(yè)集群，因而民族自治地方難以與周邊地區(qū)協(xié)同推進“雙碳”。

（三）部門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展相對較為落后，其主要原因在于三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分配不合理，以5個自治區(qū)為例，2021年三次產(chǎn)業(yè)中地區(qū)生產(chǎn)總值見表2（見下頁）：

2021年底我國國內(nèi)生產(chǎn)總值1143669.7億，第一產(chǎn)業(yè)83085.5億占比7.3%；第二產(chǎn)業(yè)450904.5億占比39.4%；第三產(chǎn)業(yè)551973.3億占比53.3%。從表中數(shù)據(jù)可以看出，5個自治區(qū)中三次產(chǎn)業(yè)占比中第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)占比均高于全國平均水平，說明自治區(qū)的農(nóng)牧業(yè)相對較為發(fā)達；第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)蒙古和寧夏高于全國平均水平，廣西、西藏、新疆低于全國水平，但是與全國平均水平較為接近；第三產(chǎn)業(yè)只有西藏略高于全國平均水平，其他地區(qū)均低于全國平均水平。在這種發(fā)展狀況下，說明5個自治區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并不合理，高端產(chǎn)業(yè)相對較少，民族地方推進“雙碳”工作不能與發(fā)達地區(qū)采取同樣的政策，要因地制宜，視本地部門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的比重和經(jīng)濟增長方式來確定具體實施政策。

（四）資源稟賦分布不均衡

從地域面積來說，全國面積960萬平方公里，民族自治地方的面積為604萬平方公里，占比為63%。^［7］263而5個少數(shù)民族自治區(qū)的面積總和為436萬平方公里，占比為45.5%，已經(jīng)接近我國國土面積的一半，地域面積與資源稟賦息息相關(guān)，少數(shù)民族自治地區(qū)資源稟賦非常豐富，以煤、鐵礦石、硫鐵礦等礦產(chǎn)資源為例，如圖1所示：

從圖1可以看出，如果以民族自治地方面積在國土面積中的占比63%為基礎(chǔ)，錳礦、高嶺土、鋅礦、鉛礦、鋁土礦、鉻礦等6種礦產(chǎn)資源都高于63%，其他6種礦產(chǎn)資源低于63%，甚至鐵礦石僅為15.6%，嚴重低于63%。這說明民族自治地方的礦產(chǎn)資源稟賦非常不均衡。自然資源是工業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，而推進“雙碳”工作的核心是要在工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域之內(nèi)落實節(jié)約資源、減少碳排放總量的政策，那么自然資源領(lǐng)域內(nèi)的資源優(yōu)化配置就成為一個關(guān)鍵性的措施。而民族自治地方自然資源稟賦不均衡，能源結(jié)構(gòu)差異性較大，尤其是在5個自治區(qū)之外的民族自治地方，如果實施本省、本市內(nèi)統(tǒng)一的“雙碳”政策，必然會遇到資源不均衡的問題，此時如何協(xié)調(diào)非民族自治地方在“雙碳”政策方面的關(guān)系問題，就是一個現(xiàn)實難題，進而有可能影響“雙碳”工作的推進。

（五）政策落實阻力大

“雙碳”工作是當前黨中央大力推進的一項重要政府工作，為了落實中央關(guān)于“雙碳”的政策，各省、自治州傳導落實中央文件精神的同時，也根據(jù)本地的特點制定了相應的政策措施。從政府層面來看，“雙碳”工作的核心措施是推進降碳減排，并且需要協(xié)調(diào)減排力度、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)控進度、民族自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展三者之間的關(guān)系，^［8］這需要社會層面的積極配合。而從社會層面來看，要落實“雙碳”政策就要堅持綠色生活方式和綠色消費方式，并將綠色低碳理念貫穿于生活的全過程，這就需要在生活習慣方面改變自身原有的習慣，重新建立綠色化、生態(tài)化的行為習慣。例如，煤改氣、煤改電等是對原有生活習慣、習俗的改變，這種習慣的改變在非民族自治地方所存在的困難多數(shù)集中于經(jīng)濟層面，觀念層面的阻力較少，而在民族自治地方所遇到的困難不僅僅是經(jīng)濟層面的，更多的會是觀念層面的沖突，很多的時候會表現(xiàn)為現(xiàn)代化的行為與少數(shù)民族傳統(tǒng)風俗習慣的競爭性沖突。而“雙碳”目標的實現(xiàn)有自己的時間表，觀念與習慣的改變則是一個漫長的過程，這就會形成一種特殊的矛盾，既要按時推進又不能操之過急，在實踐中，民族自治地方“雙碳”工作剛剛推進，這一矛盾在實踐中已經(jīng)顯現(xiàn)出來，因而對民族自治地方在落實“雙碳”政策時的協(xié)調(diào)能力提出了更高的挑戰(zhàn)。

三、民族自治地方構(gòu)建“雙碳”協(xié)調(diào)機制的必要性

民族自治地方“雙碳”工作的推進不僅僅是一個經(jīng)濟發(fā)展問題，需要區(qū)域間、部門間、各民族之間相互協(xié)調(diào)、相互配合，需要建立“雙碳”協(xié)調(diào)機制才能高效推進，其必要性體現(xiàn)為“五個需要”：

（一）維護民族自治地方民族關(guān)系和諧的需要

2018年《憲法》修改后將“和諧”作為民族關(guān)系的重要內(nèi)容寫入，表述為“維護和發(fā)展各民族的平等團結(jié)互助和諧關(guān)系”，并在序言中明確規(guī)定“社會主義民族關(guān)系已經(jīng)確立”，說明新時代社會主義新型民族關(guān)系比以往更加注重民族間關(guān)系的和諧，同時也昭示了新型民族關(guān)系的核心在于維護各民族間關(guān)系的和諧。^［9］“雙碳”工作的推進，自然應當在《憲法》的規(guī)定下，保障各民族之間的合法權(quán)利，維護民族關(guān)系和諧。而推進“雙碳”工作是以能源消費結(jié)構(gòu)調(diào)整為手段、以降碳減排為核心的一系列工作的總稱，在實施過程中必然會改變民族自治地方的能源消費結(jié)構(gòu)，從而在工作場景、生活習慣等方面對社會關(guān)系產(chǎn)生一定改變，進而會影響到民族之間的相互交往和交流。因而，民族自治地方推進“雙碳”工作時必須要考量民族關(guān)系的和諧，不能僅僅為了追求碳排放的指標數(shù)據(jù)達標就損害民族關(guān)系和諧，換言之，當“雙碳”工作推進時的某一做法與民族關(guān)系和諧發(fā)生沖突時，應當優(yōu)先保障民族關(guān)系和諧，這就需要通過協(xié)調(diào)機制來協(xié)調(diào)不同部門、不同區(qū)域、不同民族之間的關(guān)系，這樣就可以保證在不損害民族關(guān)系的前提下穩(wěn)步推進“雙碳”工作。

（二）提高民族自治地方生態(tài)文明建設(shè)水平的需要

民族自治地方自然資源稟賦充沛，環(huán)境要素豐富，大多數(shù)地區(qū)都有著獨特的環(huán)境風貌，2016年12月國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計局、環(huán)境保護部、中央組織部等四部委共同出臺了《綠色發(fā)展指標體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標體系》，其中對于綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)水平給出了具體的評價指標和打分標準。綠色發(fā)展水平用了資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護等目標類別賦予加權(quán)共計56個指標進行綜合評價。生態(tài)文明建設(shè)水平則用資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、年度評價結(jié)果、公眾滿意程度、生態(tài)環(huán)境事件（扣分項）5個目標類23個指標進行綜合評價。這些指標體系中包含了資源環(huán)境約束性指標、主要監(jiān)測評價指標、重要監(jiān)測評價指標三大類，其中綠色發(fā)展水平的56個指標中有16個是資源環(huán)境約束性指標，生態(tài)文明建設(shè)水平的23個指標中也有16個是資源環(huán)境約束性指標，可見資源環(huán)境約束對于綠色發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)水平起著重要作用。而在民族自治地方，雖然資源稟賦較為豐富，但是受地理位置、空間產(chǎn)業(yè)布局、部門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等影響，資源稟賦利用效率較低。民族自治地方在推進“雙碳”工作時，通過降碳減排指標的完成可以提升其生態(tài)文明建設(shè)的水平。而通過建立“雙碳”協(xié)調(diào)機制，可以提升不同地域空間之間產(chǎn)業(yè)運行的和諧程度、提升部門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的均衡程度，從而提升民族自治地方資源稟賦利用效率。

（三）落實民族自治地方優(yōu)惠照顧政策的需要

民族自治地方優(yōu)惠照顧政策是保障少數(shù)民族利益的一項基本制度，內(nèi)容包含了財政、社會、文化、生態(tài)建設(shè)等多個方面。^［10］195《民族區(qū)域自治法》第六十二條的規(guī)定：“國家在民族自治地方開發(fā)資源、進行建設(shè)的時候，應當照顧民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方經(jīng)濟建設(shè)的安排，照顧當?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活?！泵褡遄灾蔚胤降摹半p碳”工作是民族自治地方政府的一項重要工作，其內(nèi)容與資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、綠色低碳發(fā)展息息相關(guān)，因此，應當落實《民族區(qū)域自治法》中關(guān)于政策優(yōu)惠的規(guī)定，在民族自治地方應當實施具有優(yōu)惠照顧性的“雙碳”政策。當然，照顧的內(nèi)容可以結(jié)合民族自治地方自身資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、民族風俗習慣等特點，按照“一地一策”原則確定。但是，需要注意的是，按照二十大報告的要求，“協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展”。所以，民族自治地方“雙碳”照顧政策時，不僅僅要制定降碳減排、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等方面的具體措施，同時要構(gòu)建“雙碳”協(xié)調(diào)機制，通過協(xié)調(diào)機制來協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)之間結(jié)構(gòu)均衡、區(qū)域之內(nèi)降碳減排指標、碳排放交易等內(nèi)容，才能夠真正緩解民族自治地方降碳減排與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的矛盾。

（四）提升民族自治地方資源利用效率的需要

民族自治地方雖然資源稟賦較為豐富，但是綜合利用協(xié)調(diào)效率并不高。由于少數(shù)民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展相對較為落后，生產(chǎn)效率相對低下。因此，民族自治地方在推進“雙碳”工作時，要構(gòu)建“雙碳”協(xié)調(diào)機制，主要協(xié)調(diào)民族自治地方資源的配置關(guān)系，平衡與民族自治地方內(nèi)部以及與非民族自治地方之間的資源供需關(guān)系，以一體化的視角來推進“雙碳”，這樣才能夠?qū)⒚褡遄灾蔚胤降摹半p碳”工作納入全省、全國的推進體系之中。

（五）優(yōu)化民族自治地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局的需要

黨的二十大報告中對于“雙碳”工作的具體實施措施給予了明確描述，在宏觀政策方面主要通過統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實現(xiàn)，并且要處理好降碳、減污、擴綠、增長之間的關(guān)系，才能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)同推進。目前民族自治地方在推進“雙碳”工作時面臨的困難之一就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，在空間產(chǎn)業(yè)方面難以形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群，而在部門產(chǎn)業(yè)方面三次產(chǎn)業(yè)配置的生產(chǎn)力水平較為低下，在第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部能源消費結(jié)構(gòu)不均衡。因此，民族自治地方推進“雙碳”工作時，要落實黨的二十大報告中關(guān)于統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的總方針，構(gòu)建“雙碳”協(xié)調(diào)機制來協(xié)調(diào)民族自治地方與非民族自治地方之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局以及民族自治地方內(nèi)部能源消費結(jié)構(gòu)，才能夠真正使民族自治地方在完成“雙碳”政策既定減碳指標的同時，實現(xiàn)經(jīng)濟的綠色低碳發(fā)展。

四、完善民族自治地方“雙碳”協(xié)調(diào)機制的建議

在民族自治地方已有的各類協(xié)調(diào)機制較多，并在社會關(guān)系的處理上發(fā)揮著重要作用，而且這些制度在推進“雙碳”工作時協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系時依然適用，但是由于“雙碳”工作具有一定特殊性，因而在需要專門針對“雙碳”工作來構(gòu)建完善協(xié)調(diào)機制，具體可以從以下幾個層面著手完善。

（一）明確“雙碳”協(xié)調(diào)機制的適用范圍

“雙碳”協(xié)調(diào)機制是為了民族自治地方高效推進“雙碳”工作而構(gòu)建的制度機制，若使該項制度機制在民族自治地方的“雙碳”工作中發(fā)揮作用，首先是要由民族自治地方政府出臺“雙碳”協(xié)調(diào)機制，并明確“雙碳”協(xié)調(diào)機制的適用范圍，規(guī)定哪些事項是可以協(xié)調(diào)的事項。在民族自治地方類似的協(xié)調(diào)機制并不罕見。實踐中聯(lián)系政府各職能部門工作的聯(lián)席會議制度，主要負責協(xié)調(diào)不同領(lǐng)域內(nèi)的職能部門在權(quán)力交叉時如何準確、高效行使職權(quán)的問題，目的是提高政府行政職能運行的效率，在實踐中被廣泛運用，但是從制度層面來看，類似這些制度的實施多數(shù)處于習慣性加摸索的狀態(tài)，原因之一在于這些制度本身的規(guī)定都較為宏觀，并無具體的操作程序，可操作性較差。“雙碳”協(xié)調(diào)機制與普通的協(xié)調(diào)機制不同，指向性更強，因而相應能夠參與協(xié)調(diào)的政府部門比較確定，而部門職能都也相對較為清晰，在這種情況下，有必要對“雙碳”協(xié)調(diào)機制可協(xié)調(diào)的事項給予明確規(guī)定，這樣就可以使“雙碳”協(xié)調(diào)機制在民族自治地方被高效利用，充分發(fā)揮其價值。

（二）明確對區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)

民族自治地方在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟方面多數(shù)較為薄弱，難以形成以區(qū)域互動為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)集群，^［11］民族自治地方之間、民族自治地方與非民族自治地方之間在空間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上布局的互動較為緩慢，因而民族自治地方在推進“雙碳”工作時需要構(gòu)建“雙碳”區(qū)域協(xié)調(diào)機制來均衡協(xié)調(diào)區(qū)域之內(nèi)的民族自治地方之間、民族自治地方與非民族自治地方之間在碳排放指標方面的關(guān)系，將降碳減排指標納入?yún)^(qū)域整體均衡的范圍來考量。具體而言，可以由省、自治區(qū)政府制定民族自治地方碳排放優(yōu)惠性政策，通過碳排放政策優(yōu)惠協(xié)調(diào)區(qū)域之內(nèi)碳排放的配比，推進區(qū)域之內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)總體布局的改善，促進能源資源在區(qū)域之內(nèi)合理配置，使民族自治地方在區(qū)域之內(nèi)與其他民族自治地方或者非民族自治地方實現(xiàn)協(xié)同降碳減排，共同打造低碳綠色產(chǎn)業(yè)。在內(nèi)容方面，主要在以下三個層面進行協(xié)調(diào)，一是協(xié)調(diào)發(fā)展理念。民族自治地方在總發(fā)展理念方面應當踐行低碳綠色理念，但是不同的民族自治地方有著該民族自身獨特的特點，在推進“雙碳”工作時進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實施降碳減排的具體措施有可能會存在差異，這就需要“雙碳”協(xié)調(diào)機制加以協(xié)調(diào)，將本地發(fā)展理念與區(qū)域整體低碳綠色發(fā)展、降碳減排的理念相對接。二是協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃。針對發(fā)展規(guī)劃上的差異，“雙碳”協(xié)調(diào)機制要站在區(qū)域協(xié)同降碳的角度，來協(xié)調(diào)民族自治地方與周邊區(qū)域在發(fā)展規(guī)劃方面的差異性，最終協(xié)調(diào)到協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)、協(xié)同降碳減排的體系之中。三是協(xié)調(diào)項目建設(shè)。在具體建設(shè)項目方面，“雙碳”協(xié)調(diào)機制也可以從區(qū)域協(xié)同降碳減排作出協(xié)調(diào)，使項目建設(shè)的降碳減排與區(qū)域降碳減排的總目標保持同向性。

（三）明確對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)

“雙碳”工作的核心就是要降碳減排，通常的政策措施是實現(xiàn)多部門的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使老舊產(chǎn)業(yè)得到升級換代，代之以新能源、低排放、資源可循環(huán)利用的產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)。然而，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是一個較為漫長的過程，受市場經(jīng)濟、法律政策的影響較大，^［12］很難在短時間內(nèi)實現(xiàn)，民族自治地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)通常較為薄弱，低端產(chǎn)業(yè)較多，因而高耗能、高排放的項目在短期內(nèi)不可能及時退出市場，而以清潔能源為主導的低耗能、低排放產(chǎn)業(yè)短期又很難進入民族自治地方，因此需要通過民族自治地方制定產(chǎn)業(yè)政策實現(xiàn)與周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)的互動和協(xié)調(diào)發(fā)展，以達到協(xié)同減排的效果，從而實現(xiàn)碳達峰的目標。具體而言民族自治地方可以建立三個互動政策，一是產(chǎn)業(yè)內(nèi)協(xié)調(diào)互動政策。在民族自治地方的主導產(chǎn)業(yè)內(nèi)，通過政策協(xié)調(diào)各個產(chǎn)業(yè)主體的結(jié)構(gòu)性占比，逐漸淘汰高耗能、高排放的企業(yè)，并協(xié)調(diào)引到其向低耗能、低排放的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而降低工業(yè)產(chǎn)業(yè)碳排放總量。二是產(chǎn)業(yè)外協(xié)調(diào)互動政策。民族自治地方農(nóng)牧業(yè)較為發(fā)達，因而第一產(chǎn)業(yè)占比相對較高，而第二產(chǎn)業(yè)基本與國家平均水平相當，因此，民族自治地方可以制定相應的政策協(xié)調(diào)三次產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)占比，主要是降低第二和第一產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)比例，調(diào)整到第三產(chǎn)業(yè)之中，這樣就可以逐漸提升民族自治地方的產(chǎn)業(yè)綠色化程度，碳排放水平，從而促進碳達峰目標的實現(xiàn)。三是產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)。部門內(nèi)該排放的產(chǎn)業(yè)通常情況下并不是獨立存在的，而是以產(chǎn)業(yè)鏈方式存在的，對產(chǎn)業(yè)鏈上的某一點進行調(diào)節(jié)，必然會傳導到產(chǎn)業(yè)鏈的上下游，而民族自治地方通常產(chǎn)業(yè)鏈較為薄弱，一旦產(chǎn)業(yè)鏈上的某一環(huán)節(jié)降碳減排過度化，必然會使產(chǎn)業(yè)鏈斷裂，此時雖然可以實現(xiàn)碳達峰，但會影響社會整體發(fā)展。因此，民族自治地方要制定協(xié)調(diào)政策，來協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈之間的關(guān)系，主要是建立產(chǎn)業(yè)鏈上下游補償機制，來保證產(chǎn)業(yè)鏈上某一環(huán)節(jié)實現(xiàn)降碳減排之后，不至于影響產(chǎn)業(yè)鏈的完整性。

（四）明確對生態(tài)補償財政的協(xié)調(diào)

“雙碳”工作的核心路徑是降碳減排，屬于生態(tài)環(huán)境治理的范疇，對于生態(tài)環(huán)境能夠起到積極的保護作用，所以對于實施降碳減排后的經(jīng)濟總量減損，應當通過生態(tài)補償機制給予補償。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》對于生態(tài)治理過程中的區(qū)域生態(tài)補償給予了詳細的規(guī)定。民族自治地方推進“雙碳”工作應當構(gòu)建并完善民族自治地方的生態(tài)補償協(xié)調(diào)機制，來達到協(xié)調(diào)財政的目的。具體而言，在縱向協(xié)調(diào)方面，要結(jié)合民族自治地方財政優(yōu)惠政策，強化與省、自治區(qū)以及中央的縱向聯(lián)絡(luò)，爭取更多的財政支持，在民族自治地方推進“雙碳”工作時，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、綠色低碳發(fā)展過程中所造成的本地經(jīng)濟總量減損，給予相應的生態(tài)補償優(yōu)惠，通過財政轉(zhuǎn)移扶持民族自治地方低能耗、低排放企業(yè)持續(xù)走低碳綠色發(fā)展路線。在橫向協(xié)調(diào)方面，要通過“雙碳”協(xié)調(diào)機制強化與民族自治地方周邊上下游地區(qū)之間的生態(tài)補償互動，通過橫向的生態(tài)補償來協(xié)調(diào)區(qū)域空間之內(nèi)降碳減排貢獻與生態(tài)收益不成正比的問題，從而使民族自治地方的跨區(qū)域聯(lián)合降碳減排成果能夠得到可持續(xù)性保持。

（五）明確對民族關(guān)系的協(xié)調(diào)

“雙碳”工作的目標是在規(guī)定的時間內(nèi)實現(xiàn)降碳減排，即碳達峰與碳中和，宏觀措施是調(diào)整本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，走低碳綠色發(fā)展道路，而微觀措施則是在社會層面推動能源消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，企業(yè)用高新能源、低碳能源取代傳統(tǒng)能源降低生產(chǎn)能耗，個人則要改變生活習慣、消費習慣，這些改變在民族自治地方很有可能會引發(fā)現(xiàn)代習慣于少數(shù)民族風俗習慣傳統(tǒng)之間的競爭性沖突，很有可能會影響民族關(guān)系的和諧。而鑄牢中華民族共同體意識的核心基礎(chǔ)就是要維護和諧的民族關(guān)系，所以，民族自治地方推進“雙碳”工作實施降碳減排能夠起到凈化生態(tài)環(huán)境的作用，可以改善民族自治地方的人居生存環(huán)境，但是如果能夠在改善人居生存環(huán)境的同時不影響少數(shù)民族風俗習慣傳承、不影響民族關(guān)系和諧，那么推進“雙碳”工作無疑對鑄牢中華民族共同體意識具有積極的推進作用。因此，民族自治地方在構(gòu)建“雙碳”協(xié)調(diào)機制時，應當充分注意到“雙碳”工作中有可能遇到的影響民族關(guān)系和諧的問題。

（六）明確“雙碳”協(xié)調(diào)的評估機制

民族自治地方的“雙碳”協(xié)調(diào)機制建立之后主要是為了協(xié)助各個主管部門在不影響民族和諧關(guān)系的前提之下高效推進“雙碳”工作，其重要性決定了該制度設(shè)置與實施必須要避免“只出力不出活”的“走過場”式的形式主義，因而必須建立相應的評估機制對民族自治地方的“雙碳”協(xié)調(diào)工作成果進行評估。具體而言，一是要出臺詳細的考核指標體系，將“雙碳”協(xié)調(diào)工作細化為若干個正向考核指標體系，并按照權(quán)重給予正向加分，與此同時還要規(guī)定反向考核指標體系，即對于引發(fā)矛盾事件、搞形式主義等情況的，要給予扣分處理。二是要規(guī)定定期測評。對民族自治地方“雙碳”工作中的協(xié)調(diào)效果要進行定期評價，及時匯總數(shù)據(jù)，不走形式，最終構(gòu)建“雙碳”協(xié)調(diào)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，為下一步“雙碳”協(xié)調(diào)工作的推進奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。三是要充分利用評估結(jié)果，將“雙碳”工作評估結(jié)果納入考核任務(wù)之中，作為考核干部的一個重要參考標準，對于推進“雙碳”工作過程中積極推動民族關(guān)系和諧穩(wěn)定并取得實效的領(lǐng)導干部，要優(yōu)先給予提拔。這樣就可以通過評估機制促進“雙碳”協(xié)調(diào)工作良性發(fā)展，最終推進“雙碳”工作目標的實現(xiàn)。

五、結(jié)"語

“雙碳”工作是當前政府的一項重要工作，民族自治地方在推進“雙碳”工作時，與非民族自治地方相比有很大的特殊性，存在特殊困難，如：民族關(guān)系復雜、空間產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)、部門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、資源稟賦分布不均衡、政策落實阻力大等，這些困難都會在一定程度上阻礙“雙碳”工作的推進。因此，必須在民族自治地方構(gòu)建“雙碳”協(xié)調(diào)機制來協(xié)調(diào)“雙碳”工作遇到的問題，具體而言，“雙碳”協(xié)調(diào)機制首先要明確“雙碳”協(xié)調(diào)機制的適用范圍，然后要對區(qū)域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)補償財政、民族關(guān)系等進行協(xié)調(diào)，并建立“雙碳”協(xié)調(diào)的評估機制，定期對“雙碳”協(xié)調(diào)工作進行協(xié)調(diào)，這樣便可以促進“雙碳”協(xié)調(diào)工作正常開展，扎實推進“雙碳”工作，使“雙碳”目標得以實現(xiàn)。

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THE CONSTRUCTION OF “CARBON PEAKING AND CARBON NEUTRALITY” COORDINATION MECHANISM IN ETHNIC AUTONOMOUS AREAS

Peng Qian，Chen Haobo，Miao Li

Abstract：The report of the 20th National Congress of the Communist Party of China indicates the direction of the overall promotion of “carbon peaking and carbon neutrality，” an important government work.Its implementation in ethnic autonomous areas is different from that in non-ethnic autonomous areas since there are many special difficulties in those areas，and the enforcement may harm the harmony and stability of ethnic relations.Therefore，the national autonomous areas should build a “carbon peaking and carbon neutrality” coordination mechanism through the coordination of regional economy，industrial structure，financial support，ethnic relations，and other fields to achieve the purpose of promoting the work and realizing the goal of the premise of ensuring the harmony and stability of ethnic relations.Moreover，an evaluation mechanism for “carbon peaking and carbon neutrality” coordination should be established accordingly for regular evaluation to eliminate a mere formality，and the evaluation results should be incorporated into the cadre assessment system to promote the implementation of coordination work and promote its realization in ethnic autonomous areas.

Keywords：Ethnic autonomous areas；Carbon peaking and carbon neutrality；Reduce carbon emission；Low-carbon and green；Coordination mechanism

〔責任編輯：陳家柳〕

*基金項目：中央民族大學馬克思主義學院“二十大精神研究闡釋及主題教育大調(diào)查”（2023ESD3）。