“十四五”時期鄉村文旅建設政策工具的文本分析

摘 要：2022年是深入實施“十四五”規劃，全面推進鄉村振興的重要一年，各省級行政區劃的文化和旅游“十四五”專項規劃編制已陸續完成并公布。文章以28省（自治區、直轄市）“十四五”文化和旅游發展規劃為樣本，從政策工具的視角，采用內容分析法，對鄉村文旅建設方面的政策制定現狀進行計量和探究，采用ROST CM6.0內容挖掘系統輔助分析。研究發現當前鄉村文旅建設中的政策工具選擇存在著過溢與失衡的現象，即政府主導的支撐與擠壓，政策體系的欠缺與完善。未來應重視環境型政策工具的引導作用，把握供給型政策工具的實施精度，發揮需求型政策工具的統籌能力。

關鍵詞：“十四五”規劃；鄉村；文旅融合；政策工具

中圖分類號：G252.8 文獻標識碼：A

Text Analysis of Rural Cultural and Tourism Development Policy Instrument during the \"14th Five-Year Plan\" Period

Abstract In 2022， it is an important year for the implementation of the \"14th Five-Year Plan\" and the comprehensive promotion of rural revitalization. The cultural and tourism special plans for the \"14th Five-Year Plan\" of various provincial-level administrative divisions have been successively completed and announced. This article takes the \"14th Five-Year Plan\" for cultural and tourism development of 28 provinces （autonomous regions， and municipalities directly under the central government） as a sample， and uses content analysis method from the perspective of policy instrument to quantify and explore the current situation of policy formulation in rural culture and tourism construction， assisted by the ROST CM6.0 content mining system. The study found that there is an over-spillover and imbalance in the selection of policy instrument in current rural culture and tourism construction， that is， the government-led support and pressure， and the lack and improvement of policy systems. It pointed out that in the future， attention should be paid to the guiding role of environmental policy instrument， the precision of supply-side policy instrument， and the overall planning ability of demand-side policy instrument.

Key words 14th Five-Year Plan; rural area; integration of culture and tourism; policy instrument

1 引言

2022年是黨的二十大召開之年，也是深入實施“十四五”規劃，全面推進鄉村振興的重要一年。“規劃”在中國遠遠超出一個政策文本或一個封閉的政策過程，而是中央和地方多層次、多主體之間通過各種互動模式，不斷協商、起草、試驗、評估、調整政策的循環過程。通過規劃機制，各個層級不同領域的政策主體相互鏈接成為一個龐大的網絡，輸出不計其數的政策文本，引導或干預經濟主體的活動，塑造或制約各級政府的行為[1]。目標治理是協調國家統一性與地方多元性矛盾的有效治理方式，中國的治理模式已經從中央獨大的單中心治理邁向中央地方復雜互動的多中心治理模式[2]。作為國家政策資源的空間載體，省級行政區劃所制定的發展要求及建設標準，對于區域要素資源的優化配置具有關鍵性作用，而省級行政區劃的“十四五”文化和旅游規劃作為區域文化和旅游建設的綱領性文件，對各地的文化和旅游發展具有規劃和引領的作用。

由于區域發展定位各有側重，各省對鄉村文化與旅游發展的認識存在差異，推進水平具有差距，通過規劃機制輸出的政策文本也制約著政府行為。同時，在“先試點、后推廣”“先抓重點、后全面推行”的政策制定邏輯作用下，政策擴散成為中國公共政策實踐活動的普遍現象，公共政策擴散活動已經內嵌于我國政府的政策過程和政策發展進程之中，存在區域間和部門間擴散模式、政策領先地向政策跟進地擴散模式等模式[3]，故而我國區域鄉村文旅建設仍處于一個可塑且調適的過程中。公共政策文本作為政治言說行為的象征，其存在本身就能夠反映出決策者的價值取向，且公共政策文本作為觀測指標，也具備良好的數據可編碼性[4]。對省級行政區劃的“十四五”文化和旅游規劃進行分析，一方面有助于為政策研究者和制定者提供實證數據與客觀描述，輔助后續區域政策體系的完善，一方面有助于深入挖掘政策文本內容，揭示政策的規劃導向，為文旅實踐工作提供指引。目前學界尚未對省域層面的“十四五”文化和旅游規劃展開研究，故本文通過定量分析對我國各省（自治區、直轄市）所編制“十四五”文化和旅游規劃中涉及鄉村文旅建設的文本內容進行研究，以期為未來鄉村文旅建設政策的行使提供參考，為相關從業者辨析政策導向。

2 研究設計

2.1 研究樣本

本文所選取的各省（自治區、直轄市）“十四五”文化和旅游規劃文本均來源于公開資料，主要從各省（自治區、直轄市）人民政府網和文化和旅游廳（局）官網搜集。其中，上海市與浙江省的“十四五”文化和旅游規劃分為文化與旅游兩部分。上海市發展和改革委員會官網“市級規劃文本”和上海市文化和旅游局官網“信息公開”分別發布了《上海市“十四五”時期深化世界著名旅游城市建設規劃》和《上海市關于推進公共文化服務高質量發展的意見》；浙江省委宣傳部牽頭編制《浙江省文化改革發展“十四五”規劃》，浙江省文化和旅游廳牽頭編制《浙江省旅游業發展“十四五”規劃》。截至2022年8月18日，除港澳臺地區外，由于湖北省人民政府辦公廳發布《湖北省旅游業發展“十四五”規劃的通知》而缺失文化發展規劃，西藏自治區人民政府辦公廳發布《西藏自治區“十四五”時期旅游綜合發展規劃》而缺失文化發展規劃，以及新疆維吾爾自治區文化與旅游發展規劃未能從政府信息公開渠道獲取，故上述3省（自治區）不納入本次研究。具體如表1所示。

2.2 研究方法

本文采用內容分析法，結合羅斯威爾（Roy Rothwell）和賽格菲爾德（Walter Zegveld）的思想，將基本政策工具分為供給型政策工具、環境型政策工具和需求型政策工具三種類型[5]：供給型政策工具，是政府對鄉村文旅建設的直接推動，通過對人才、信息、技術、資金等的支持，改善鄉村文旅相關要素的供給，推動鄉村文旅的發展，可細分為資金投入、人才培養、信息支持、公共服務、基礎設施建設等。需求型政策工具，是指政府通過采購與貿易管制等措施減少市場的不確定性，積極開拓并穩定鄉村文旅市場，強化鄉村文旅建設的內驅力，從而拉動鄉村文旅的發展，可細分為政府采購、服務外包、貿易管制、海外機構等。環境型政策工具，是指政府通過財務金融、稅收制度、法規管制等政策影響鄉村文旅建設的環境因素，為鄉村文旅建設提供有利的政策環境，間接影響并促進鄉村文旅建設，可細分為目標規劃、金融支持、稅收優惠、法規管制等。

本研究以28個省（自治區、直轄市）“十四五”文化和旅游規劃文本為分析樣本，選擇政策工具理論為分析框架，制定分析單元編碼表并于分析框架中歸類文本內容，最后通過對文本編碼的頻數統計進行量化分析，揭示各地在政策工具選擇、組織與建構中所存在的分歧，并給出相應的政策建議。

3 基于政策工具的規劃文本分析

3.1 “十四五”文化和旅游規劃的文本內容分析單元編碼

本文對已獲取的30份規劃文本以“政策編號-具體條款/章節”形式對文本中提及“十四五”時期鄉村文旅建設的內容（專欄為地方性具體項目故不納入）進行編碼，便于分析統計，形成基于政策工具的“十四五”文化和旅游規劃政策文本內容分析單元編碼表，因原表篇幅較長，故節選部分，見表2。

3.2 基本政策工具分析

在對政策工具文本內容分析單元編碼的基礎上，按羅斯威爾（Roy Rothwell）和賽格菲爾德（Walter Zegveld）的理論分類得到“十四五”文化和旅游規劃文本中提及的“十四五”時期鄉村文旅建設的基本政策工具分布結果，如表3所示。規劃文本的政策工具超過一半是環境型政策工具，其中目標規劃又占絕大多數，而需求型政策工具占比較少，服務外包和貿易管制沒有，另，供給型政策工具中資金支持也偏少，總體上看，各省級區劃“十四五”文化和旅游規劃文本中提及鄉村的部分，兼顧供給型、需求型和環境型政策工具的運用。

3.3 詞頻分析

根據統計分析，政策工具占比有一定的失衡。因此，考慮到規劃文本的頂層設計屬性，政策工具存在由上而下的傳導機制，宏觀政策工具涵蓋鄉村文旅建設，故采用ROST CM6.0內容挖掘系統對規劃全文進行統計分析，得到詞頻統計表（見表4）與語義網絡圖（見圖1）。

從詞頻統計表可以看出，頻次前十的高頻詞除“文化”與“旅游”外，都是“發展”“建設”“推進”等政府公文常用的動詞，詞意偏向計劃性，這與鄉村文旅建設中的目標規劃類政策工具占比較高相符，而金融（177次）、資金（158次）、貿易（121次）等高頻詞因頻次較少而排序較后，與資金投入、服務外包和貿易管制等政策工具占比較低相一致。

在語義網絡圖中，線條的疏密程度顯示高頻詞之間共現頻率的高低，即線條越密集，兩者的聯系越緊密。如圖1所示，文化、旅游、發展、建設、服務、推進等高頻詞的線條最為密集，體現出規劃文本的綱領屬性。據語義網絡數據，“文化”與“旅游”關聯最為密切（2 608次），“鄉村”與“旅游”關聯有521次，而“鄉村”與“文化”的關聯較少，未納入語義網絡，說明雖然各省（自治區、直轄市）在全域層面對文化與旅游的重視程度等同，文旅融合已深入推進，但在鄉村范圍內，更側重于旅游方面的規劃，顯示出鄉村文旅建設中，當文化轉化為旅游資源面臨的挑戰，即文化淪為建構身份的工具[6]。

3.4 區域差異分析

展望“十四五”，伴隨著更多推進區域協調發展戰略和鄉村振興戰略的持續推進，經濟發展的空間結構也將出現新的變化。因此，文旅融合導向下的鄉村振興模式研究首先要對鄉村進行分區分類。文旅融合驅動振興的村莊首先必須具備發展鄉村旅游的基本條件[7]。中國鄉村振興戰略與城市化戰略的邏輯關系則進一步表明，鄉村振興的戰略重點與任務既在鄉村，又在鄉村以外[8]。以各省（自治區、直轄市）城鎮化率進行區域規劃文本高頻詞差異分析[9]，一類為城鎮化率大于63.89%，二類為城鎮化率處于60%-63.89%之間（含60%與63.89%），三類城鎮化率低于60%。剔除共性高頻詞（見表4），選取詞頻前十的高頻詞形成區域文本高頻詞表（見表5）。

比對三類省級行政區劃，盡管城鎮化率不同，但各省（自治區、直轄市）都強調“加強”，注重“國家”層面的宏觀規劃，且“項目”成為文旅建設落地的重要抓手，而對“景區”的重視則可說明對發展旅游的重視。除此之外，城鎮化率較高的省級行政區劃較多提及“完善”，說明文旅建設已具備一定基礎，而二類省級行政區劃注重“融合”，顯示出文旅建設仍有待磨合。而城鎮化率較低的三類省級行政區劃出現了“鄉村”高頻詞，反映出在國家新型城鎮化規劃的推進過程中，雖然各省（自治區、直轄市）進度不一，但始終堅持城鄉融合發展，統籌實施新型城鎮化戰略與鄉村振興戰略。城鄉融合發展，是將城市和鄉村作為一個有機體，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置的過程[10]。因此，為加速推動城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，政府側重于運用環境型政策工具與供給型政策工具，同時，產業振興是鄉村振興的重中之重，“市場”作為高頻詞的出現顯示出政府對需求面的考量，關注市場需求，發展優勢產業，需求型政策工具起到促進文旅產業融合發展的調節作用。

4 鄉村文旅建設政策工具的過溢與失衡

通過對各省（自治區、直轄市）“十四五”文化和旅游規劃文本的分析，結果顯示，雖然各地在文化和旅游領域的建設進度和發展規劃有所不同，但文旅融合已是大勢所趨，未來鄉村文旅建設必將是你中有我、我中有你的格局。但是，從政策工具的使用情況來看，鄉村文旅建設存在著過溢與失衡的現象，即環境型政策工具中的目標規劃占比高達43.3%，而需求型政策工具只有1.65%，且存在空缺項（服務外包和貿易管制）。

4.1 政府主導的支撐與擠壓

環境型政策工具集中在目標規劃上，這固然受規劃文本屬性的影響，但也表明鄉村文旅建設層面存在一定制度上的缺位。而供給型政策工具在“十四五”文化和旅游規劃文本中占44.56%，顯露出政府推動鄉村文旅建設的明顯意圖。其中，使用最頻繁的是公共服務政策工具，表明過去在鄉村文旅建設上的公共服務供給存在不足，鄉村文化和旅游的基礎條件和服務能力較低，政府有意識地加強公共服務領域對鄉村文旅建設的引導和支持，這也是我國服務型政府建設的要求，在以人為本和執政為民的理念指導下，將公共服務職能上升為政府的核心職能[11]。而人才培養（9.7%）、信息支持（9.2%）、基礎設施（8.2%）政策工具的不低占比也說明政府對鄉村文旅建設的支持是全方位的，以培育鄉村文旅建設的自我造血能力。文旅融合背景下，“十四五”時期文化和旅游發展的政策規劃顯示出良好的政策延續性，為鄉村文旅建設中基礎設施、公共服務、人才、信息等方面的補短板提供強有力的支撐，但鄉村文旅建設是整體性的，除政府治理外還有社會治理，環境型政策工具和供給型政策工具的過溢客觀上也擠壓了市場參與的空間。

4.2 政策體系的欠缺與完善

比對國家“十四五”文化和旅游發展規劃，第十三條“保障措施”提及的“深化體制機制改革”“建強人才隊伍”“完善支持政策”“完善投融資服務”“健全法律法規”等要求中[12]，涵蓋省級行政區劃規劃文本中空缺的服務外包、貿易管制在內的供給型、需求型、環境型等各類政策工具，因此，隨著區域協調發展戰略和鄉村振興戰略的推進，鄉村基礎建設加強，文旅融合深化，在鄉村文旅建設領域，省級區劃的政策體系及相應政策工具的行使機制仍有健全的空間。當下，需求型政策工具占比較少，一方面是由于鄉村層面的涉外貿易較少，政府統籌即可，無需進行專門的貿易管制，另一方面是鄉村文旅所涉及的服務供給，如公共服務、人才培養、信息支持等大多由政府提供，因此政府采購和服務外包的需求較少，同時，也可以看到當前中國鄉村發展基礎較差，警惕以文旅融合項目為渠道工商資本下鄉與民爭利，損壞農戶利益的考量[7]。但環境型政策工具和供給型政策工具的總占比達98.37%，不僅顯示出政府在鄉村文旅建設中的主導地位，也能看到政府對文旅融合賦能鄉村振興的迫切性，但是政府購買和服務外包等政府單方面行為措施較少，也使得貧困地區的經濟發展和市場開發受到一定阻礙[13]。優化環境和加強供給固然能為鄉村振興提供外部支撐，產業興旺才是解決農村一切問題的前提，不管是“脫貧攻堅”階段，還是“鄉村振興”進行時，產業發展始終在發揮根本性作用，而產業發展離不開政府對需求型政策的實施。因此，通過政府采購、服務外包等政策工具，支持培育鄉村文旅產業的市場化主體，完善文旅產業建設的利益聯結機制，將是“十四五”時期鄉村文旅建設的重要一環。“十四五”文化和旅游發展規劃作為綱領性文件，以此為基礎制定相關的政策文本，將會形成涉及鄉村文旅建設的龐大政策體系，其中，需求型政策工具的作用不應被輕視，完善環境型、供給型、需求型政策的聯動機制將有助于推進鄉村振興。

5 鄉村文旅建設政策工具的建議

5.1 重視環境型政策工具的引導作用

自黨的十九大報告中提出鄉村振興戰略，現在諸多工作實踐仍處于探索階段，因而政策上多為目標規劃。對目標規劃的實施細節加以落實，健全和完善相應的配套政策體系，提高政策的系統性和可操作性，才能充分發揮環境型政策工具的作用。對于鄉村文旅建設而言，規劃文本中的目標規劃，是為后續政策出臺提供預期信號，亟需把握鄉村振興戰略的全局性，注重鄉村振興的完整性和連續性，突出文旅賦能的協調性和統一性，在強化稅收優惠和金融支持的調節性作用的同時，完善相關法律法規，出臺符合鄉村文旅建設的政策體系，使鄉村文旅建設政策實現從填補空白到豐富多彩、從規劃性到常態化的轉變。目前鄉村文化振興面臨建設主體缺失、傳統文化式微、文化同質化嚴重、價值認同危機等問題，而鄉鎮綜合文化站、農家書屋、文化禮堂等公共文化服務站存在利用率低下的問題，其中固然有鄉村空心化的原因，但也是由于場館建設不能滿足農民日益增長的物質文化需求與精神文化需求。參與建設鄉村新型文旅場館，重視鄉村文化的主體性與特色性，作為公共文化事業單位，公共圖書館應該在這個過程中發揮作用。

建設鄉村新型文旅場館，主要體現在重視鄉村文化的主體性與特色性的實際需求。傳統鄉村公共文化空間大多停留在單一服務體驗的層面，而鄉村新型文旅場館的建構支點之一，即在公共服務需求與鄉村文旅振興之間尋找共鳴，融合文化與旅游，結合服務與產業，兼顧公益與商業。作為鄉村文旅服務的新陣地，鄉村新型文旅場館不只是政府主導的惠民工程，也是鄉村居民主體感知的生活空間，不只是公共服務供給的場所，也是文旅產業融合的平臺。以“第三空間”為價值取向，以鄉村居民為服務中心，將鄉村新型文旅場館打造為鄉村居民信息交流、情感交互和文旅資料生產的重要場所，這不僅是鄉村中“熟人社會”交際模式所切實需要的，也是鄉村文化振興中“加強農村思想道德建設和公共文化建設”的要求。

5.2 強調供給型政策工具的精準服務

快速城鎮化時期以效率化“快”發展為特征的鄉村規劃方法，已不適應傳統鄉村實際生產生活空間布局訴求、多元設施供給訴求、產業內生發展訴求、社會組織與治理訴求、傳統文化景觀風貌發展訴求等系統性的振興訴求[14]。普惠式的鄉村文化設施建設不符合時代發展，也滿足不了農民需求。自“精準扶貧”提出以來，政府的扶持策略更多的是選擇公共服務、人才培養、信息支持和基礎設施等有助于提升鄉村造血能力，實現鄉村長期可持續振興的政策工具。因此，公共圖書館參與鄉村文旅建設，應當參照政府供給型政策的制定與行使，做到文化供給主體的一主多元、文化供給內容的多層次性、文化供給方式的可接受性、文化供給機制的持續有效運轉[15]，而不只是停留在送書下鄉、活動下鄉的層面。就鄉村實際而言，管理員對場館效益的影響比硬件設施更大，但鄉村文化機構的管理人員和工作人員專業素質低和不齊全[16]，縣鄉村各級文化部門之間以及鄉村圖書館內部存在權責不明，管理松散，人員配置不合理[17]，顯示出鄉村文化設施管理員的配備與管理沒有得到妥善處理的問題。

政府在人才培養政策工具上的使用，給予公共圖書館供給側改革指引，健全與完善鄉村館管理員的管理規范，確立主管部門統籌、中心館指導和社會參與的協同機制，構建鄉村本地人才培養與傳承的長效機制，做好鄉村文旅工作的人才隊伍建設。此外，在信息支持上，推動鄉村館數字化，開放中心館數字資源庫，簡化數字前端操作系統，開通手機借還。在有條件的鄉村，加強基礎設施建設，安置自助設備。文化供給側改革的核心是提高文化產品（服務）的供給質量和效率，形成健全的供給體系，提供豐富多樣的文化產品和服務，更注重文化供給的可接受性，通過體制機制創新，實現文化領域健康可持續發展[15]。

5.3 發揮需求型政策工具的統籌能力

“新常態”下，中國經濟將面臨供給、需求雙緊縮的局面，因此，要想促進經濟增長，就需要實行供給、需求雙擴張的政策[18]。“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”被納入“十四五”規劃意味著，中國在很大程度上要依據內部需求結構的調整驅動產業結構的調整[19]。在此背景下，江蘇、遼寧、甘肅等多地在其“十四五”文化和旅游發展規劃中鼓勵農村集體經濟組織利用閑置宅基地和閑置住宅依法依規發展旅游業，雖然在形式上是以放寬法規管制來實現，但也帶動了農民住房方面的開發利用，作用于鄉村內需市場。而根據“薩伊定律”，供給將創造需求，隨著供給型政策工具的行使，公共服務、基礎建設、人才培養、信息化等領域的推進，鄉村將產生新的需求。

因此，盡管目前鄉村文旅建設的需求型政策工具較少，但置于建設全國統一大市場、城鄉協調發展和供需一體化的視域下，強化需求型政策工具的統籌能力將成為鄉村文旅建設的內驅力。未來，“政府主導、社會參與、市場配置”將是鄉村文旅建設的理想模式。文旅融合使文化服務和旅游產業的聯系無比密切，通過挖掘當地特色作為主題，借助民宿經營者、新鄉賢、返鄉大學生等團體的力量，在鄉村公共文化供給泛化的大環境中，利用文旅主題表達其品牌形象和當地特色來進行推廣，從而提高自身的辨識度，展示發展潛力，吸引社會力量參與鄉村文旅建設，形成圖書館建設需求與社會偏好的良性循環。民宿圖書館的成功，已說明通過與社會機構或個人的共建共管，鄉村文旅建設項目可以實現資源共享與運營保障，既能健全鄉村文旅建設的長效機制，也能解決部分落后地區存在的資源緊缺問題。

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作者簡介：陸艷，寧波圖書館副館長，副研究館員，研究方向為圖書館管理與服務創新、閱讀推廣 ；毛婕，寧波圖書館事業發展部主任，館員，研究方向為公共圖書館建設與讀者服務；丁若時，寧波圖書館助理館員，研究方向為圖書館館外服務創新與公共閱讀空間建設。

收稿日期：2023-01-09本文責編：李芳