我國公共圖書館少兒服務的國家義務配置

摘 要：公共圖書館少兒服務以公民受教育權、文化權等基本權利為基礎，這些權利的實現有賴于國家義務的履行。立法機關、行政機關、司法機關作為國家義務的履行主體，在公共圖書館少兒服務的國家義務配置中各司其職。文章在厘清公共圖書館少兒服務中國家義務配置的邏輯基礎上，分析現狀與不足，提出公共圖書館少兒服務國家義務配置的發展方向：立法機關構建規范體系、填補法規空缺，制度上保障公共圖書館少兒服務發展；行政機關充實公共圖書館少兒服務領域的資金給付、政策支持、人才培養；司法機關提高相關主體的法律適用能力，落實公共圖書館少兒權益的司法保障。

關鍵詞：公共圖書館；少兒文化權利；國家義務；公共文化服務；少兒服務

中圖分類號：G258.2 文獻標識碼：A

National Obligations in the Provision of Children's Services in Public Libraries in China

Abstract The provision of children's services in public libraries is based on fundamental rights such as citizens' right to education and cultural rights， which can only be realized through the fulfillment of national obligations. Legislative bodies， administrative agencies， and judicial bodies serve as the main entities responsible for fulfilling these national obligations in the provision of children's services in public libraries， each playing their respective roles. This article clarifies the logical basis of the national obligation configuration for children's services in public libraries and analyzes the current situation and shortcomings. It proposes the development direction for the national obligation configuration in children's services in public libraries as follows： legislative bodies should establish a standardized system， fill regulatory gaps， and provide institutional guarantees for the development of children's services in public libraries; administrative agencies should allocate sufficient funds， policy support， and talent cultivation for children's services in public libraries; judicial bodies should enhance the legal capacity of relevant entities and ensure judicial protection of children's rights in public libraries.

Key words public library; children's cultural rights; national obligation; public cultural services; children's services

1 引言

在深入推進“全民閱讀”“建立生育支持政策體系”等背景下，公共圖書館的少兒服務建設是響應國家戰略、謀求自身發展之必要舉措。黨的二十大報告指出“健全現代公共文化服務體系，創新實施文化惠民工程”[1]。高質量的少兒公共文化服務隸屬于公共文化服務體系構建，公共圖書館對此具備不可或缺的優勢和功能。

目前已有學者對公共圖書館少兒服務展開相關研究：一是從經驗出發的對策研究，比如公共圖書館少兒服務的實踐與啟示、發展路徑研究[2-3]；二是歸納型研究，比如公共圖書館少兒服務原則[4]、服務特點[5]、服務理念[6]解讀；三是規范研究范式的理論研究，如圖書館兒童權利研究[7]、政策法規解讀[8]等；四是專題研究，比如未成年人閱讀服務[9-10]、安全保護[11]、精準服務[12]、文獻管理[13]、財政投入[14]、特殊兒童服務[15]等；五是少兒數字圖書館研究，比如數字資源建設、數字閱讀調研[16]；六是歷史沿革研究，比如國外公共圖書館少兒服務發展沿革綜述[17]。《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）頒布之后，部分學者對國家機關在公共圖書館少兒服務領域的國家義務履行給予了關注[18]，但以公法視角展開完整討論的仍然鳳毛麟角[19]。本文試圖從國家義務視角，分析公共圖書館少兒服務中國家義務配置的現狀與不足，并提出該領域國家義務的配置進路。

2 公共圖書館少兒服務國家義務配置的理論證成

2.1 公共圖書館少兒服務國家義務配置的事實依據

一方面，經濟和社會的發展進步促使著社會矛盾的轉變，人民日益增長的高質量文化服務需求與“不平衡、不充分”的公共文化資源分配，成為經濟飛速發展之下公共文化服務領域的主要矛盾；另一方面，現代家庭呈現成員減少、人口老齡化加劇、婦女就業增加、育兒精細化等特點，刺激了公眾對于高質量少兒文化服務供給的需求。現實物質基礎的日漸豐盈和公民對于基本權利整體訴求的快速轉變，為公共圖書館少兒服務的國家義務配置提供了實踐可能性。

2.2 公共圖書館少兒服務國家義務配置的規范依據

其一，國家在《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）上對公民文化權、受教育權等基本權利所負有的義務，要求其采取必要措施尊重、保護、幫助公民實現該類權利。其二，《憲法》明確了國家是人權義務的主要主體，少年兒童的人權內容包括尊重兒童生命和人格尊嚴的價值[20]，國家負有幫助少年兒童在自由與尊嚴之情景中獲得身體、心智、道德、精神、社會各方面之健全與正常發展的義務[21]。由此，公共圖書館少兒服務的國家義務配置立足于充分的權利保障規范，有待于更為完備的制度建設。

此外，國際文件、國家政策也對公共圖書館少兒服務的國家義務配置提供了依據和指引。《兒童權利公約》要求締約國通過“立法、行政和其他措施”促使該公約所確認的權利得以實現[22]。《中國兒童發展綱要（2021—2030年）》提出將“兒童優先理念”落實到“公共政策制定、公共設施建設、公共服務供給”多個方面[23]。

2.3 公共圖書館少兒服務國家義務配置的邏輯推演

公共圖書館少兒服務內生于國家對公民受教育權、文化權等基本權利的尊重和保護，是國家針對少兒基本權利履行國家義務的應有之義。我國《憲法》所體現的國家義務并不直接與權利主體的請求權相對應，而是為具體立法提供依據，并對國家機關構成行為約束，即通過立法、行政和司法的作用來間接實現。公共圖書館少兒服務的國家義務配置，可通過立法機關、行政機關、司法機關對于國家義務的分擔予以現狀梳理和未來展望。

3 公共圖書館少兒服務的國家義務配置現狀

3.1 公共圖書館少兒服務立法概況

2017年施行的《中華人民共和國公共文化服務保障法》（以下簡稱《公共文化服務保障法》）為公共圖書館少兒服務工作確定了基本目標；其后《公共圖書館法》中明確了少兒服務，為構建從中央到地方的公共圖書館少兒服務規范體系打下了基礎；此外還有多部法律、地方性法規圍繞公共圖書館少兒服務的對象、內容、標準等作出了相關規定（見表1、表2）。

以上梳理展現出國家及地方立法在公共圖書館少兒服務領域已做出積極探索，但尚有欠缺：第一，數量方面，各地地方性法規中少兒服務條款數量差別明顯，多則6條，少則1條；各省市之間規章數量參差較大，部分地區省級、市級均有多部法規規章，部分地區則完全空白[24]。第二，內容方面，實質性少兒服務內容極少，同時缺乏法律責任條款。以《廣州市公共圖書館條例》為例，該條例鮮有地明確了少兒圖書館性質，少兒閱覽區域面積占比也達到了我國《公共圖書館建設標準》的最高要求①，但在法律責任方面，其處罰對象限于違反呈繳制度的出版單位，并未涉及公共圖書館及其工作人員的法律責任追究。第三，少量地方法規對少兒圖書館（閱覽室）的設立缺乏硬性規定，例如湖北、山東規定有條件的地方“可以”單獨設立，而不是“應當”單獨設立少兒圖書館（閱覽室）。

3.2 公共圖書館少兒服務的行政給付

行政機關作為國家給付義務的主要承擔者，依法向公民提供物質性幫助或者管理服務，本文主要從財政投入、管理體制、館員培養三個方面，分析行政機關在公共圖書館少兒服務領域的國家義務履行現狀。

3.2.1 公共圖書館少兒服務的財政投入

公共圖書館少兒服務的財政投入是國家實現現代化和文化強國戰略的必要投資。我國公共圖書館運行所需的經費支持，主要以地方政府為主、政府分級負責。目前我國立法和規范性文件大多只作了“將現代公共文化服務體系建設納入財政經常性支出預算”的原則性規定，并未規定在同級預算中所占比例范圍，更未在圖書館少兒服務上提供明確指引。數據顯示，圖書館在全國一般公共支出決算表中占比也確實不高②。

3.2.2 公共圖書館少兒服務的管理體制

國家對于少年兒童教育、保健、娛樂等方面的保護職責，分散于民政部、教育部、婦聯等部門，各司其職的同時也導致行政管理處于“虛化”狀態。對于公共圖書館少兒服務管理，絕大多數城市沒有設立專門機構和部門，存在管理體制不健全、管理部門不明、權責模糊等問題。雖然《公共圖書館法》明確了國家、地方政府、公共圖書館、出版單位各方主體在公共圖書館運行中的分工機制，但系統化、規范化的政府管理義務尚待落實。

3.2.3 公共圖書館少兒服務的館員配備

《公共文化服務保障法》中明確了國家對公共文化服務工作的人才建設和調配工作。相比于成人，少年兒童更需要館員憑借專業知識和工作經驗幫助其獲取適宜的文獻資源。我國缺乏專門的少兒圖書館學教育，導致人才儲備欠缺；在任館員待遇不高，晉升渠道不暢。截止到2021年末，全國公共圖書館從業人員中具有高級職稱人員占比僅12.5%[25]。館員配置數量和質量上的不足，體現出國家在圖書館學科建設、培訓體系、職稱認定等方面的工作疏漏。

3.3 公共圖書館少兒服務的司法救濟

本文借助“中國裁判文書網”數據庫，選取其中有關行政案件、民事案件，審視和總結公共圖書館少兒服務的司法適用效果。

在行政案件“關健成訴廣東省文化和旅游廳行政復議糾紛案”中，法院認為原告對圖書館服務水平不滿并未實際影響其合法權益，且被訴《不予受理行政復議申請決定書》不屬于行政訴訟受案范圍，裁定不予立案③。在“林某訴深圳大學城圖書館（深圳市科技圖書館）”民事案件中，原告訴請法院判令被告按照《公共圖書館法》的規定，設置少年兒童閱覽區域，并完善相關服務。一審法院裁定不予受理④，二審法院認為“公共圖書館是沒有邊界的圖書館，公益性是其原則，旨在為市民提供免費、平等、開放的服務、實現市民的文化權利……市民在辦理讀者證時，與其已形成服務與被服務的民事合同關系”，裁定指令深圳市南山區人民法院立案受理⑤。讀者運用司法程序救濟權利屢遭阻攔，一方面反映了《公共圖書館法》自身表達與實踐中的矛盾，另一方面也暴露出司法機關及義務主體對該法的把握不準、適用不明。

4 公共圖書館少兒服務的國家義務配置進路

公共圖書館少兒服務的國家義務配置應在立法、行政、司法上遵循“兒童優先原則”[26]，完善規范體系、充實行政給付、暢通救濟渠道，保障少兒群體的文化權利。

4.1 公共圖書館少兒服務國家義務配置的立法分擔

立法機關應加強公共圖書館少兒服務中的規范體系構建，形成以《憲法》為根本法支撐，以《公共圖書館法》《公共文化服務保障法》《中華人民共和國未成年人保護法》等相關法律為依據，以法規、規章為操作指南的多層次規范體系框架。

4.1.1 加快公共圖書館地方立法

公共圖書館少兒服務規范體系目前初具雛形（見圖1），但仍有近2/3的省份未制定公共圖書館地方法規，或僅具備效力較低的規章、文件。建議由省、自治區、直轄市或較大的市的人大常委，根據《公共圖書館法》，結合地方經濟、社會發展基礎及公民需求，制定公共圖書館條例，再由文化主管部門出臺少兒服務標準、服務規范等配套細則。

4.1.2 細化少兒服務條款

法律的穩定性和統一性，決定了《公共圖書館法》內容的原則性和基礎性。地方立法應聯系本地實際，進一步細化少兒服務條款。

其一，在少兒圖書館（閱覽室）的設立方面，地方性法規、規章應明確規定公共圖書館應當開展達到一定標準的少兒服務，且不應以該地是否有獨立建制的少兒圖書館為前提。同時確立少兒服務評估體系，提高圖書館少兒服務工作開展的積極性，確保服務模式的更新和服務效果的呈現。

其二，在少兒服務內容方面，應著重注意文獻資源、館員配備、開放時間、交流合作等基本內容。（1）文獻資源方面，地方立法須補充針對少兒適宜性的規定，現有規定對此涉及較少，或僅考慮了青少年，忽略了低幼兒童閱讀的特殊需求。同時應通過立法保障文獻供給，可以仿效現有地方法規中出版單位呈繳及經費預留規則。（2）館員配備方面，地方立法應提高圖書館少兒服務館員的專業性要求，制定專業館員的認定標準和條件。（3）開放時間方面，除目前總體時長、規律性開放規定之外，可以增加延時服務等例外規定配合國家生育支持體系構建。（4）交流合作方面，地方立法應發揮其資源調配作用，加強公共圖書館與學校、出版界、其他文化場館等事業單位、政府機構在資源、人力方面的共建、共享，鼓勵公共圖書館與其他少兒服務機構的業務交流與合作。

其三，在少兒服務法律責任方面，應盡快補足相關條款。目前公共圖書館少兒服務法律責任條款欠缺、處罰力度較輕、處罰手段單一，大多數公共圖書館地方性法規未涉及法律責任規定。應厘清現有法律責任條款中行責之間的邏輯關系，拓寬處罰手段及對象，增強法律約束力。同時應避免問責機制過于嚴苛，打消服務主體的積極性、創造性。

4.1.3 提高《公共圖書館法》法律適用性

《公共圖書館法》的頒布為公共圖書館少兒服務提供了法律保障，但該法具備大量模糊、概括的一般性條款和鼓勵性法律規范；部分條款缺少法律后果或請求權基礎，以至于適用困難[27]。相關數據顯示，圖書館作為當事人的2 600余份裁判文書中，僅有165份案件援引了《公共圖書館法》[28]，且多用于闡明圖書館的性質、職能，而非作為裁判說理要點。提高《公共圖書館法》法律適用性，立法上應盡量避免倡導性規范的使用，對現有模糊條款可通過司法解釋將其精細化，補齊法律責任設置。

4.2 公共圖書館少兒服務國家義務配置的行政分擔

公共圖書館少兒服務領域的行政義務，應包括建立和組織服務機構、提供足夠的設施和空間、調配和充實人才資源、投入足夠的經費、制定符合公民需求的政策等。同時在行政給付的過程中，采取措施消除公民在獲取資源時可能存在的不平等，建立制度扶持弱勢群體。《公共圖書館法》中具體呈現了圖書館發展中的行政給付義務，包括基礎物質給付和其他服務性給付，本文從以下幾點簡略展開。

4.2.1 充實公共圖書館少兒服務的財政支持

據統計，公共圖書館財政撥款逐年增加，但占地方財政支出比重并不高[29]。若在追求經濟增長與公共文化建設中顧此失彼，難免削減公民參與公共文化建設的自覺與自信。目前公共圖書館運行資金供給基本以地方政府為主、政府分級負責。應提高公共圖書館少兒服務財政投入，適應經濟社會發展；優化財政轉移支付制度，縮小區域間不平衡；積極打破、消除城鄉二元化結構給少兒服務供給設置的障礙，促成公共服務均等化。

首先，政府應構建公共圖書館少兒服務財政投入保障機制。第一，單列公共圖書館少兒服務的財政預算支出，確保其發展經費；第二，適當發展橫向財政轉移支付，實現區域之間、城鄉之間少兒服務均衡化，促進教育公平、信息公平；第三，提高公共圖書館預算等級，杜絕公民文化權利投入被經濟發展投入擠占。

其次，政府應引導社會力量參與公共圖書館少兒服務建設。通過簡化登記程序、放低準入門檻、建立利益導向機制等激勵社會力量提供、支持或參與公共圖書館少兒服務；改革國家直接向公共服務撥付財物的方式，嘗試購買服務，提高服務效果；幫助圖書館接收或謀求社會團體、行業組織、基金會、企業、志愿者隊伍的資金、人力支持，豐富圖書館少兒服務活動開展，建立公共文化服務多元化投資機制。

4.2.2 重視公共圖書館少兒服務人才培養

我國公共圖書館少兒服務館員配備主要存在以下不足：一是館員數量占比較低，總量較少；二是城鄉差距較大，人力資源結構發展不平衡；三是館員高級職稱占比較低。政府應充分發揮人才資源充實、調配之效能，加強公共圖書館少兒服務人才梯隊建設。

首先，應提升公共圖書館少兒服務從業人員數量。近年來，公共圖書館從業人員隊伍逐漸壯大，少兒圖書館從業人員的比例也逐年提高，從2014年的3.9%提高到了2020年的6.8%。但對比圖書館業務的發展速度來看，全國少兒圖書館從業人員數量增長還遠遠不夠（見圖2）。

其次，加強國家對少兒圖書館學科建設，將少兒服務培訓嵌入圖書館學高等教育體系，增加由國家或省部級單位資助的少兒圖書館相關研究項目開發，增設碩士、博士高等學位學科點，制定人才引進戰略，構建城鄉一體化人才結構配置。

再次，促進圖書館職業資格認證，完善公共圖書館從業人員職稱評定體系。2021年6月，人力資源和社會保障部、文化和旅游部聯合發布的《關于深化圖書資料專業人員職稱制度改革的指導意見》中已明確提出，“促進職稱制度與人才培養使用相銜接”，建立健全“符合圖書資料行業特點、設置合理、評價科學、管理規范的圖書資料專業人員職稱制度”[31]，展現出主管部門對加強圖書資料人才建設的決心和信心。

4.2.3 加強公共文化服務機構間的交流與協作

行政主管部門應充分發揮圖書館優勢，創建合作平臺，加強機構協作。比如圖書館與法制辦、法院及律師事務所等機構合作，培養少年兒童法律意識，提供未成年人法律服務；再如圖書館與兒童福利機構合作，向兒童救助中心提供讀物教具及閱讀指導；以及與教育部門合作，建立以圖書館為主導的省級、市級研學實踐教育基地等。

4.3 公共圖書館少兒服務國家義務配置的司法分擔

所謂“無救濟即無權利”，國家提供的司法救濟是公民權利受到侵犯時最基本、最有效的救濟途徑之一。增強《公共圖書館法》的司法適用，落實其在少兒服務領域的保障作用，應著手于以下幾點。

4.3.1 加強《公共圖書館法》普法宣傳

通過普法宣傳提高社會公眾知法、守法意識，提升訴訟觀念和維權意識。有學者以“公共圖書館法”為關鍵詞在“中國裁判文書網”進行檢索，在其篩選出的139起相關案件中，人民法院援引《公共圖書館法》說理僅11次，主動援引僅6次[32]。該法條款適用率低，一方面是由于《公共圖書館法》中有大量的參照其他部門法規則，降低了自身適用性；另一方面也反映出裁判主體、權利義務主體對該法的適用積極性較弱。

4.3.2 提高相關主體法律素養

《公共圖書館法》相關法律主體對條款理解的偏差，一定程度上削弱了司法效果。例如，在數起案件中，公共圖書館均以其“免費開放”的公益性，辯解其侵害著作權等行為，暴露出公共圖書館及其館員對《公共圖書館法》及其參照部門法的理解不足。司法部門及公共圖書館可通過舉辦法律知識講座、法律專題培訓等方式，提高圖書館館員依法服務的水平和危機應對能力，尊重、滿足公眾權利需求的同時，維護圖書館自身合法權益不受侵害。

4.3.3 提升裁判說理水平

自《公共圖書館法》頒布以來，涉及公共圖書館少兒服務的案件寥寥，以租賃合同糾紛、專利糾紛為主，與少兒服務實質相關的案件據查目前僅一例，且在一審時被裁定不予受理。在某中院二審的判決書中，出現了“一審法院適用《中華人民共和國圖書館管理法》對本案合同效力予以評判并無不當”的法律引用錯誤⑥，法院工作人員在繁重壓力下難免疏漏，但該法的司法實效也可見一斑。裁判主體應充分重視《公共圖書館法》，加強裁判說理，推動國家文化法治建設。

5 結語

公共圖書館以其豐富的信息資源、完善的服務設施、成熟的信息資源技術等優勢，在少兒公共文化服務供給中扮演著重要角色。國家義務理論為公共圖書館少兒服務的優化提供了積極的理論視角和實踐進路，立法機關、行政機關、司法機關針對公共圖書館少兒服務的國家義務履行也已經做出了積極嘗試。推進公共圖書館少兒服務建設，應完善公共圖書館少兒服務的國家義務配置，通過權威的立法、持續的行政及暢通的司法救濟，保障少年兒童平等、自由地享有圖書館權益。

注釋：

① 《公共圖書館建設標準》第22條規定：“……合并建設的公共圖書館，專門用于少年兒童的藏書與借閱區面積之和應控制在藏書和借閱區總面積的10%～20%。”《廣州市公共圖書館條例》第16條規定：“……公共圖書館的少年兒童閱覽區域面積應當不低于全館借閱服務區域面積的百分之二十。”

② 例如2021年全國公共預算支出決算表顯示，文化旅游體育與傳媒支出決算數為3 985.23億元，其中，圖書館決算數為143.89億元，占比為3.6%[EB/OL].[2023-06-09].http：//yss.mof.gov.cn/2021zyjs/202207/t20220728_3830482.htm.

③（2019）粵71行初412號。

④（2019）粵0305民初3512號。

⑤（2019）粵03民終10256號。

⑥ 河南省駐馬店市中級人民法院（2020）豫17民終4853號。

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作者簡介：譚一之，四川大學法學院憲法學與行政法學博士研究生，研究方向為公共文化服務、婦女兒童權益保障。

收稿日期：2023-02-13本文責編：王曉琳