淺談土地綜合整治項目發展現狀與實踐對策

摘" 要：隨著我國社會不斷發展，國家及社會更加關注資源的有效利用，同時人們對生活質量的要求不斷提高，對各種資源需求量也在不斷增加，土地整治項目管理也在當前背景下高速發展。要有效對土地資源進行開發與使用就必須做好土地整治工作，但在實際的工作中仍存在一定問題影響土地整治工作的效率。基于此，本文主要分析了土地整治項目發展背景、土地整治項目及項目管理含義，同時對項目管理存在的突出問題進行分析，針對土地整治項目管理里的主要措施進行探討，以供讀者參考。

關鍵詞：土地整治項目；管理研究；發展背景；突出問題；主要措施

前言

土地資源是我國自然資源的重要組成部分，要提高土地的利用效率就必須做好土地整治工作。土地整治主要包括農用地的整治、土地開發以及土地復墾工作等，還要對林、路、田、村、水等進行統籌規劃，從而保證土地資源的可持續性發展，現如今我國在土地整治管理上已經設立很多法律法規，并在一定程度上取得很大進展，但在實際的整治過程中仍存在一定問題，要想保證該項工作能夠更加規范化、標準化，提高工作質量以及工作效率，就必須對所涉及到的問題進行整治，促進該項工作能夠有序進行。

1.土地整治發展背景

1.1 1949-1984年“土地規劃”概念側重

新中國成立后，土地整治在理論和實踐上都有了較大的發展，且在不同的歷史時期有著不同的內涵重點。建國初期，我國土地整治以“土地規劃”為概念，通過工程技術與方法組織土地利用，側重于大面積的土地開發及結合土地改革進行權屬的調整。20世紀 60年代，土地整治轉向以農田基本建設，以平整土地、合并田塊、興建新村、整理溝渠和道路為主要內容。進入20世紀80年代，土地整治傾向于作為社會經濟發展中一項長期、重大的戰略規劃任務，強調規劃性、戰略性和地域性[1]。

1.2 1985-1996年“土地整理”概念顯化

在這一階段，由于“市場”概念的逐步引入，農村土地尤其是耕地被大量轉作建設用地和林、果、漁生產用地。“六五”期間，耕地年均減少量達48.7萬公頃，1985年耕地減少量達100 萬公頃。

隨著資源的進一步消耗和局部地區生態環境持續惡化，經濟持續穩定發展的堪憂前景逐步引起學者們的重視。伴隨著國家土地管理局的成立、《中華人民共和國土地管理法》的正式實施和第一輪土地利用總體規劃的編制實施，開始重視人地關系的正確處理，逐步摒棄單純擴大開發規模的資源利用理念，轉向促進整個區域經濟、社會、環境可持續協調發展。在此背景下，土地整治概念顯化為“土地整理”，重點是根據需要對土地利用及土地權屬關系進行調整，以充分挖掘土地利用潛力，實現合理利用土地，實現區域可持續協調發展。

1.3 1997-2009年“土地整理復墾開發”概念整合

1997年，面對人均耕地減少的形勢，黨中央和國務院發布《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，提出實行嚴格的措施管理土地和保護耕地： 1998年新一輪修編的《土地管理法》提出“國家實行占用耕地補償制度”“國家鼓勵土地整理”[1]。由此，土地整治概念在這一階段進一步整合，以“土地整理復墾開發”為標志，高度強調耕地保護，核心在提高耕地數量、提升耕地質量，逐步落實為具體的土地開發、整理和復墾工程，體現為對土地資源及其利用方式的再組織和再優化過程，并在全國范圍內進一步加強并全面展開。與此同時，土地整治也在注重人地關系協調的基礎上進一步發展，在保障環境資源與生態空間的同時，力求運用當前科學技術更系統、更有計劃地推進治理保護和建設布局項目，其相應工程的實施落實受到更高重視。

1.4 2010年至今“土地綜合整治”概念引領

2010年至今，從黨的十八大報告中提出關于“優化國土空間開發格局”“健全國土空間開發、資源節約、生態環境保護的體制機制”要求，2017年1月國務院印發《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》，到黨的十九大報告提出“構建國土空間開發保護制度”，土地整治被賦予更深層次的內涵，目標和效益愈加多元化，更強調一體化統籌管理，包括統籌城鄉融合發展、統籌區域協調發展及統籌人與自然和諧發展，提出通過“田水路林村城”和“山水林田湖草”綜合整治提升人類生活和生產條件、保護人類生態空間。

在此階段，“土地綜合整治”成為土地整治主流引領概念，體現為“全域土地的綜合整治”，是分區域、跨系統、成體系的綜合整治，不僅包括田、水、路、林、村綜合治理、工礦等廢棄地復墾利用，城鄉低效利用土地再開發等傳統整治內容，還包括城鄉用地綜合整治、陸海統籌整治和流域協調整治等內涵。而“全域土地綜合整治”概念的明確提出，更明確地強調了整治的主體、客體、要素和過程，相較過往的土地整治內涵，更關注與社會經濟布局的結合，更強調體現生態環境積極效應、弱化負面影響，更具備系統性、戰略性與綜合性，更關注時代訴求和現實需要，更以服務國家頂層戰略為導向，已然成為統籌推進現代化建設、生態文明建設、鄉村振興和城鄉融合的綜合平臺和重要抓手。

2.土地整治及項目管理含義

2.1土地整治

土地整治是在一定的區域內，按照土地利用總體規劃確定的目標和用途，以土地整理、復墾、開發和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農村生產、生活條件和生態環境，促進農業規模經營、人口集中居住、產業聚集發展，推進城鄉一體化進程的一項系統工程。

2.2土地整治項目管理

土地整治項目管理主要是項目申報立項、設計、施工、驗收、備案、后期管護等管理工作，項目管理是一個持續的過程，在土地整治項目管理過程中，管理者需要結合土地整治的專業知識，以及相應的技術標準來進行各項整治過程中相關活動的監測與指導，最終實現項目成效的最大化。

3.項目管理存在突出問題

3.1缺乏規范和完善的管理機制

就當前土地整治項目管理過程來看，缺乏規范和完善的管理機制是普遍存在的重要問題，給土地整治項目造成一定困擾，主要原因包括以下兩個方面：一是相關部門對該項工作的認識程度較低，缺乏一定的理論體系；二是在土地整治管理過程中缺少一定的理論性和政策性依據，缺乏對相關工程的綜合分析和研究，對土地的預算能力、風險評估能力以及相關預警機制等都存在明顯不足，導致土地資源利用不科學、不合理，難以充分發揮土地資源的價值[2]。

3.2項目實施不可預見因素多

一是項目建設與村組及群眾協調量大，矛盾多，從而阻礙項目推進[3]；二是規劃時間短，調查淺，設計粗，施工單位水平參差不齊，設計變更頻繁，制約了項目推進與質量；三是自然條件不可控，受汛期、干旱等惡劣天氣影響大。

3.3后期管護難

2020年以來，隨著國家陸續出臺一系列關于制止耕地“非農化”防止耕地“非糧化”有關政策，土地整治項目產生的新增耕地須按耕地屬性種植利用，但由于種植糧食作物收益低，耗時長，更多選擇種植果樹等經濟作物，導致耕地“非糧化”現象嚴重，管護難，流出量大。

4.土地整治項目管理的主要措施

4.1建立健全項目管理機制

要想促進我國土地整治項目管理工作的健康發展就必須建立完善的項目管理機制。一是構建土地資源發展的決策機制，提升項目工程整體質量，縮小項目工程時間；二是構建監督機制，促進資金流動和發展，使得項目更加科學，可以通過多方位監管機制對土地資源進行合理控制和分析[4]；三是加大對管理責任的落實力度，從而減少出現問題的情況，通過實行獎勵制度，調動管護人的積極性。

4.2強化規劃引領

一是做好前期基礎調查工作，充分分析項目的可行性；二是加強宣傳，強化公眾參與，調動當地群眾積極性，重視他們的問題和需求，使項目規劃設計更加符合當地實際，落地性更強；三是要增強設計的管理能力，盡可能減少設計變更的因素。上級相關部門批準土地整治設計方案后才能開展該項目，否則不能對土地整治項目的區域和范圍隨意調整，也不能不根據設計方案和實際情況改變現有的實施規模。

4.3落實后期管護責任

在整個土地整治項目結束后，需落實好后期的管護工作，要制定后期管護制度，增加管護經費，鄉鎮統籌、村委負責，簽訂后期管護責任書，發揮主觀能動作用，積極對土地整治項目的可持續利用做好保障，切實做好后期管護。

5.結論

土地綜合整治是一項利國利民的民生工程，項目實施為項目區域增加耕地面積，改善耕作條件和生態環境，促進地方農業產業結構的調整，切實增加農民收入，具有明顯的社會效益、經濟效益和生態效益。只有完善管理過程中各個方面，有效管理土地整治項目，才能使其健康持續發展。

6.展望

在當前碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局的背景下，后續的全域土地綜合整治可通過土地利用結構優化和土地利用方式轉型實現對國土空間的再優化，改變整治區的碳排放量和碳庫儲量，以科技進步和能源改革為引領，以技術減排和工程減排為抓手，降低整治過程的碳排放量[5]；統籌推進宜耕后備資源開發、廢棄工礦用地治理、退耕還林等，實現碳源和碳匯用地結構性優化，助推“雙碳”目標有序高質量的實現。

參考文獻

［1］夏方舟。全域土地綜合整治：發展背景、系統內涵與趨勢展望［Ｊ］。浙江國土資源，2018（10）

［2］邵幸均。土地整治項目管理存在問題及對策建議［J］。山西農經，2020（24）：61-62.DOI：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2020.24.023

［3］張文杰。農村土地整治項目規劃設計存在的問題及對策：基于萊西市夏格莊鎮土地整治項目規劃設計階段的一些思考［J］。農村經濟與科技，2018，29（7）：30-31

［4］李翠萍。土地整治項目管理存在的問題及對策［J］。農家參謀，2021（04）：109-110

［5］呂天宇。“雙碳”目標背景下全域土地綜合整治減排增匯的機理與路徑研究［Ｊ］。中國土地科學，2022（11）

（作者單位：貴州同華晟唐人力資源管理有限公司）