以土地市場制度創新推動城鄉融合發展

摘 要：目前的土地市場制度結構對城鄉融合發展有阻礙作用，而城鄉融合發展是我國本階段的重要發展目標，所以創新土地市場制度，令土地市場新制度為城鄉融合發展提供源源不斷的推動力。本文將探究以土地市場制度創新推動城鄉融合發展的具體措施。

關鍵詞：土地市場制度創新；城鄉融合發展；意義；問題；策略

一、土地市場制度創新的意義

（一）長期看能縮小城鄉收入差距

土地市場制度創新雖然會在短期內增大城鄉居民收入差距，但是城鄉統一的土地市場制度能幫助農民獲得等同于城市的土地增值收益，從而農民收入提升，農村經濟逐漸得到發展，農業產業有了資金的支持得以優化升級，產業升級和經濟發展反哺農民收入。所以從長遠來看，土地市場制度創新有助于推動農村經濟發展，從而提升農村地區居民收入，進而縮小城鄉居民收入差距的。

（二）促進城鄉土地集約利用和產業結構升級

城鄉統一的土地市場制度下，政府土地壟斷被打破，土地價格由土地價值決定并受到市場供需的影響，土地資源配置效率提升。在價格機制的作用下，土地市場會自發地根據土地資源的質量、稀缺性等因素科學確定土地使用方向和數量，從而有利于促進城鄉土地的集約利用和提升土地資源的利用效率。另外，城鄉統一的土地市場制度還能對我國產業發展起“存優去劣”的作用，即資金雄厚的產業可以通過出高價的方式獲得優勢區位的土地，效益差的產業則只能獲得低質量土地，從而逐漸被市場淘汰，也就是說城鄉統一的土地市場制度有助于強化產業“馬太效應”，加快扶持有發展潛力的產業和淘汰低質落后的產業，從而助力產業結構升級。

（三）促進形成農業農村內增長機制

城鄉統一土地市場制度創新能有效保證城市土地和鄉村土地在土地市場中的平等地位，從而使農村集體建設用地在入市流轉過程中取得更高的土地資本收益，土地資本收益將用于發展農村地區的產業經濟，從而促進形成農業農村內增長機制。

（四）有利于實現鄉村振興

城鄉統一土地市場制度能促進形成農業農村內增長機制，從而促進農業產業升級、農村經濟發展和農民收入提高，進而形成農業強、農村美、農民富的良好局面，農民的物質生活得到改善，精神世界也將隨著物質生活的改善而得到有效提升，從而形成良好的鄉村風尚和積極向上的鄉村輿論氛圍，鄉村振興得以實現。

（五）促進新型城鎮化發展

城鄉統一土地市場制度能打破城鎮化對“土地財政”的依賴，實現城鎮化集約高效發展。城鄉統一土地市場制度下，土地價格受市場供需關系的變化而變動，價格機制要求人們摒棄“攤大餅”式的城鎮化發展方式，走新型城鎮化道路，城市空間結構更加有序，城鎮化建設方案更理性、科學。

二、以土地市場制度創新推動城鄉融合發展面臨的問題

（一）影響資源配置效率

土地市場制度創新可能會影響土地資源的配置效率，從而損害社會福利，尤其損害農民群體的利益。一方面，土地在內部交易過程中，市場機制失效，從而導致農地非農化現象突出，耕地保護難度加大，我國雖然國土面積大，但耕地質量較差，所以耕地保護是重要的資源保護工作；另一方面，地方政府可能會為了支持城市建設而過度征地，從而導致土地財政依賴局面形成。

（二）限制農村集體建設用地制度

改革開放初期，鄉鎮企業蓬勃發展，農村自建房增多，鄉鎮企業占地和農村自建房占地占用了大量土地資源。為了緩解這一情況，我國頒布了《土地管理法》對集體建設用地的入市流轉行為進行了限制。2004年PkQDnFVzY5ivpVcEq6up/8w/oKBGc9GEel4yG1vnxkI=，我國再次修訂土地管理法，減少了對集體建設用地入市流轉的限制。2015年至2019年間，我國針對加強農村集體建設用地參與市場交易開展試點工作，但由于傳統制度的影響，集體建設用地的入市流轉、高效利用仍存在一定的阻礙，主要表現在以下兩個方面。首先，因為各地區的集體建設用地數量有限，為了獲取更大的土地利益，各地區會加大經營性用地占比和減少公益性公共設施用地和宅基地占比，從而導致鄉鎮農村公共設施建設不完善、農民宅基地面積減少，這又會導致兩種情況，一是農民為獲取土地利益，冒風險將集體土地向非農建設方面轉移；二是農村產業升級受阻礙、農村經濟發展受限制，農民缺乏發展機會，從而紛紛背井離鄉去城里務工，因為城市務工的農民多為青壯年，這進一步加劇了農村地區的老齡化，阻礙了農村產業結構升級和農村經濟發展。其次，農村集體建設用地的抵押融資功能較差，甚至有些銀行不接受農村集體建設用地作為貸款抵押，這就導致農民貸款難，鄉鎮企業融資難，從而導致農村經濟因為缺乏資金支持而得不到發展，農民生活品質得不到提升。

（三）短期內會加大城鄉收入差距

土地市場制度創新在短期內會導致城鄉居民收入差距進一步加大，一方面，市場化發展的土地形式會推動我國經濟的發展，而城市作為我國的經濟發展中心，在短時間內必然比農村更快、更多地享受發展成果，城市居民收入提升快，農村居民收入提升慢；另一方面政府征收的土地資源主要用于城市建設，很少提供給鄉鎮企業用于發展，加之環保等其他因素的影響，鄉鎮企業發展受限，農民收入提升速度難以獲得與我國總體經濟發展速度匹敵，即農民收入是相對減少的，這也導致城鄉居民收入進一步加大。

三、以土地市場制度創新推動城鄉融合發展的具體措施

（一）構建城鄉統一土地市場制度創新框架

城鄉統一土地市場制度創新框架為土地市場制度優化完善提供指導，所以土地市場制度創新要求構建城鄉統一土地市場制度創新框架。第一，要打破法律層面對農村地區集體建設用地的產權問題，即要求以法律的形式規定農村地區集體建設用地和城鎮土地在土地市場中享有同等地位，土地價格只受土地質量和市場供需價格的影響，不會因為土地資源地處鄉村或城市而受到不公平的待遇。第二，消除政府對土地一級市場的行政壟斷，即要求政府不再壟斷整個土地“農轉非”市場，實現農村地區集體建設用地和城鎮土地在土地市場中的同地同權同價。第三，構建城鄉統一土地市場交易平臺，令農村地區集體建設用地和城鎮土地能平等地入市流轉。第四，更正政府定位，要求政府由原來的“土地壟斷方”向“公共管理者”轉變，即要求政府通過稅收、法律等手段對城鄉土地進行宏觀調控，保障城鄉統一土地市場的健康、有序運行。

（二）優化完善土地市場制度

土地制度作為我國的基礎性制度之一，自新中國成立以來便根據時代發展的需求和經濟發展狀況進行了多次變革，每次變革都對我國工業化和城鎮化發展提供了良好助推。自改革開放以來，我國土地市場制度建設取得了重大進展，也為以后的土地市場制度完善工作提供了有效的歷史經驗。優化完善土地市場制度，首先要明確哪些歷史經驗是應該始終堅持的，要在堅持歷史經驗的基礎上優化完善。例如因為我國作為人民當家作主的社會主義國家，所以在土地市場制度改革過程中，要堅持社會主義公有制和充分尊重農民群體的主體地位。因為我國實行的是社會主義市場經濟，所以在土地市場制度改革過程中，要堅持政府主導、市場為主體的資源配置方式。因為我國堅持依法治國，所以在土地市場制度改革過程中，要堅持依法改革，但是依法改革并不意味著土地市場制度不能突破法律法規的限制，“家庭聯產承包責任制”的成功給予我們經驗，土地市場制度改革要在依法改革的基礎上勇于實踐，將是否能發展經濟作為改革評判標準，改革后的有土地市場制度要及時建立健全相關法律法規給予保障。

（三）深化土地征收制度改革

土地征收的主導單位是當地政府，但是在實際操作中，由于土地征收相關法律對土地征收工作的具體要求不明確甚至模糊和地方政府在利益的驅使下無計劃地盲目征收土地，導致土地征收權被濫用，由此引發了一系列經濟問題和社會問題。目前的土地征收制度不利于城鄉融合發展，所以必須要深化土地征收制度改革。為了加強土地征收管理，規范土地征收行為，切實維護被征地村集體和農民的合法權益，浙江省人力資源廳印發了《浙江省土地征收程序規定》，該規定明確要求相關部門在征收土地前必須提前不少于十個工作日發布土地征收預公告，說明土地征收目的，明確土地征收的范圍，然后開展土地現狀調查和社會穩定風險評估，根據調查結果和評估數據擬定征地補償安置方案并在土地征收預公告期滿后發布，公告時間不少于三十日，公告內容不僅要包括具體的補償方案，還要告知農民其有聽證權利并為農民提供反饋渠道，允許農民針對征地提出意見和異議。該規定一方面約束了政府的征地行為；另一方面保障了民眾知情權，給予群眾監督權力和舉報途徑，利用群眾監督約束政府征地行為。另外，該規定還要求相關部門及時落實補償費用并保證足額到位，該規定要求征地補償費用不僅包括土地補償費、安置補助費，還包括農民宅基地上的住宅以及其他附著物的補償費用和農民耕地種植的農作物的補償費用。另外，在征地過程中，政府還要確保每一戶農戶都愿意被征地，重視農戶的征地滿意度，如果確實有個別難以達成協議的，政府也應保障其合法權益。

（四）明確土地入市方式和途徑

為了從源頭上規范土地流轉市場，應該建立城鄉統一土地市場交易平臺，令農村地區集體建設用地和城鎮土地能平等地入市流轉。但需要注意的是，農村集體經營性建設用地必須滿足產權清晰和符合入市要求才能入市流轉。土地資源可以通過以下三種途徑進入土地交易市場。一是就地入市，主要針對已經參與過土地交易并且已經投入使用的農村集體經營性建設用地，就地入市具有開發成本低、準備周期短、操作簡單、利益關系易協調的優勢。二是調整入市，主要針對土地規模小、分布較分散的農村集體經營性土地，調整入市即將這些規模小且分散的農村集體經營性土地組合成規模大且集中的農村集體經營性土地，規模小且分布分散的農村集體經營性土地在土地市場中劣勢明顯，為了保證該類農村集體經營性土地享有入市流轉的機會，可以通過將多塊小規模農村集體經營性土地“打包”為一塊大規模的農村集體經營性土地，需要注意的是，在整合土地時，要盡量保證被整合的土地在土地價值、稀缺性、特點等方面的同一性。三是整治入市，主要針對城中村集體經營性建設用地，城中村的土地雖然隸屬于城鎮范圍，但其戶籍等仍保留著農村的集體模式。為了有效避免城中村土地在入市流通過程中產生問題，要先將城中村土地進行整治復墾和重新劃分，再開展入市工作。

（五）保證城鄉土地使用職權的一致性

保證農集體村經營性建設用地和城鎮土地使用職權的一致性是保證城鄉土地在土地市場中平等平價的重要前提。首先，應該通過完善相關法律合理確立土地產權的主體，我國法律規定，城市土地屬于國家所有，由國務院代管，農村宅基地等沒有特別規定的土地都歸集體所有，然而事實上，因為農村集體建設性土地不僅具有經濟功能，還承擔了社會保障職能，所以農村集體建設性土地實質上的土地產權主體是農群體民，該結論應該上升為法律認識。其次，應該構建完整的土地產權體系，即通過完善相關法律，明確農民群體在法律規定的農村集體建設性土地的使用期限內享有哪些權利，對處于使用期限以內的土地可以做出哪類處置，從而避免農村集體建設性土地在土地市場交易過程中出現糾紛。最后，不允許土地產權出現超越經濟的行政權力、政治權力等。

（六）切實搞好對土地市場的宏觀調控

我國經濟在社會主義市場經濟體制的指導下穩健發展并于近年進入高質量發展階段。土地是重要的自然資源和生產要素，為保證城鄉統一土地市場規范、有序、健康運行，政府必須利用“有形的手”，通過法律手段、行政手段、經濟手段對土地市場展開宏觀調控。第一，要堅持統一管理原則，即無論是城鎮土地還是農村經營性集體建設用地，其交易確認和審批管理必須統一由國土部門負責。第二，要制定科學合理的計劃經濟布局規劃，根據布局規劃內容及時對土地市場開展宏觀調控，統籌協調好各方土地供給。第三，健全地價評估和基準地價制度，提升土地市場的透明度，杜絕暗箱操作。第四，在傳統的土地制度中，農村土地承擔了農民群體的社會保障功能，所以當農村土地被征收或被入市流轉后，農民群體便失去了社會保障，為了保障農民群體的生活，讓農民群體不會因為土地征收或土地入市流轉而產生“生存危機”，政府必須統籌安排農民群體的社會保障問題，為農民群體的生活提供基本保障。

四、結語

土地市場制度創新對構建城鄉統一土地市場制度、推動農村產業升級和經濟發展具有重要意義，長期看還能縮小城鄉收入差距。土地市場制度創新還能有效促進城鄉融合發展。然而目前我國有土地市場制度創新推動融合城鄉發展面臨影響資源配置效率、限制農村集體建設用地制度、短期內看會加大城鄉收入差距的問題。要想以土地市場制度創新有效推動城鄉融合發展，就要構建城鄉統一土地市場制度創新框架、優化完善土地市場制度、深化土地征收制度改革、明確土地入市方式和途徑、保證城鄉土地使用職權的一致性、切實搞好對土地市場的宏觀調控。

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