從美英日韓經(jīng)驗看如何完善我國房地產(chǎn)調(diào)控

房改以來，我國堅持實施房地產(chǎn)市場化改革思路，即以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次住房需求，美英日韓均是實施房地產(chǎn)市場化發(fā)展的國家，適合與我國進(jìn)行對比研究。

一、建立適合我國國情的中長期制度為主、短期調(diào)控為輔的房地產(chǎn)政策體系

在美國、英國、日本、韓國四個國家中，只有韓國實行對房地產(chǎn)市場頻繁調(diào)控的思路，其他三國均以實施中長期房地產(chǎn)制度為主，更多關(guān)注和解決中低收入人群住房問題，房地產(chǎn)稅收政策和房地產(chǎn)金融政策相對穩(wěn)定。其中，美國實行對房地產(chǎn)市場總體不干預(yù)思路，英國和日本的房地產(chǎn)中長期政策根據(jù)住房供求的階段性變化而進(jìn)行調(diào)整，在必要時候政府也采取管制政策。從房地產(chǎn)市場運(yùn)行狀況看，實施頻繁調(diào)控的韓國具有房地產(chǎn)市場周期更短、市場波動幅度更大的特征。為保持我國房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，可以借鑒成熟的國際經(jīng)驗，構(gòu)建適合我國國情的中長期制度為主、短期調(diào)控為輔的房地產(chǎn)政策體系，完善住房供給體系，改革相關(guān)配套制度，形成穩(wěn)定的房地產(chǎn)用地制度、房地產(chǎn)金融制度和房地產(chǎn)稅收制度。其中，房地產(chǎn)中長期制度側(cè)重提升不同收入階層的居住水平，短期調(diào)控政策側(cè)重維持房地產(chǎn)市場與宏觀經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

在住房短缺時期，住房需求旺盛，各經(jīng)濟(jì)體均沒有發(fā)生過房地產(chǎn)泡沫破滅問題。在解決住房短缺問題以后，美國、日本出現(xiàn)過房地產(chǎn)泡沫危機(jī)，其中美國沒有采取任何房地產(chǎn)政策應(yīng)對泡沫問題，日本則出臺了土地交易管制措施、增加房地產(chǎn)持有稅、減少房地產(chǎn)融資數(shù)量等短期調(diào)控措施控制房價泡沫，這些短期調(diào)控措施對控制泡沫膨脹效果有限。美日房地產(chǎn)泡沫膨脹和破滅主要受經(jīng)濟(jì)金融政策的寬松和收緊影響，持續(xù)低利率環(huán)境后的連續(xù)大幅加息，是美日房地產(chǎn)泡沫擴(kuò)大和破滅的共同誘因，房地產(chǎn)只是經(jīng)濟(jì)泡沫的載體。因此，防范房地產(chǎn)泡沫危機(jī)不單單是房地產(chǎn)政策內(nèi)容，更是宏觀調(diào)控政策內(nèi)容?？梢葬槍π缘赝晟苾煞矫娣康禺a(chǎn)政策，一是在中長期政策體系中，完善房地產(chǎn)金融制度，加強(qiáng)房地產(chǎn)金融監(jiān)管，防范房地產(chǎn)過度金融化；二是在房地產(chǎn)短期調(diào)控政策體系中，加強(qiáng)房地產(chǎn)泡沫水平監(jiān)控，建立房價泡沫預(yù)警制度，為實施逆周期宏觀調(diào)控提供依據(jù)。

二、提振住房需求，化解房地產(chǎn)市場風(fēng)險

我國中長期城鎮(zhèn)住房需求由于實質(zhì)性支撐減弱，將出現(xiàn)趨勢性回落，需要給予高度重視。一是我國住房短缺已經(jīng)解決，2020年城鎮(zhèn)家庭住房套戶比超過1.1，住房供給充裕。二是2010年我國人口撫養(yǎng)比已出現(xiàn)上升拐點，老齡化程度逐步加深，25—44歲適齡購房群體數(shù)量下降。三是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，GDP增速下降，收入增長減緩。四是受疫情影響，近三年城鎮(zhèn)化發(fā)展速度放緩，新增城鎮(zhèn)人口由疫情前的每年約2000萬人快速下降至2022年的646萬人，各線城市新增常住人口減少甚至出現(xiàn)負(fù)增長，房地產(chǎn)需求快速下降，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性過剩。今年二季度以來，房地產(chǎn)市場下行調(diào)整幅度加大，多數(shù)城市房價下降，后續(xù)房地產(chǎn)市場仍面臨較大下行壓力。亟需大力提振住房需求，防止房價大幅下降引發(fā)風(fēng)險擴(kuò)散，對國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

一要實施轉(zhuǎn)移人口市民化保障性住房工程，增加住房剛性需求。我國約有2.5億城鎮(zhèn)常住人口沒有戶籍，居住條件相對較差。實施轉(zhuǎn)移人口市民化保障性住房工程，一方面，可以改善流動人口居住條件，增加住房剛性需求；另一方面，通過收購市場滯銷商品房用作保障性租賃住房或長租房，可以降低當(dāng)前房地產(chǎn)市場下行壓力。

二要釋放改善性住房需求。優(yōu)化二套房限貸政策，降低二套房首付比例和貸款利率；允許城市政府“分區(qū)施策”調(diào)整限購、限價等政策；降低住房交易稅費(fèi)；適當(dāng)提高普通住宅面積標(biāo)準(zhǔn)，可以較大幅度降低住房改善的稅收負(fù)擔(dān)。

三、大力發(fā)展住房租賃市場，推進(jìn)租購并舉

美國、日本和英國的中長期住房制度均是市場和保障相結(jié)合，形成覆蓋所有群體的住房供給體系，尤其是形成多層次的住房租賃供給體系。我國住房消費(fèi)方式長期“以購為主”，住房供應(yīng)體系側(cè)重房屋銷售市場建設(shè)，為實現(xiàn)租購并舉，需要加快補(bǔ)齊租賃短板。要推進(jìn)租售同權(quán)，完善由市場化長租房、保障性租賃住房、公租房組成的“三元住房租賃體系”，全面覆蓋所有收入群體，形成向下有托底、向上有通道的完整住房租賃供給體系。

完善住房租賃市場，要以提高住房規(guī)?；赓U經(jīng)營比例為抓手，發(fā)展長租房。支持機(jī)構(gòu)租賃主體發(fā)展；鼓勵居民提供長租房；將城市更新與增加住房租賃相結(jié)合，鼓勵企事業(yè)單位盤活非居住存量房屋用作租賃住房；加強(qiáng)城中村住房租賃管理，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房管理市場。人口凈流入城市要在規(guī)范市場和增加有效供給兩方面同時發(fā)力，中小城市以規(guī)范市場為工作重心。

四、住房政策目標(biāo)更注重提升居住質(zhì)量，推進(jìn)好房子好小區(qū)好社區(qū)好城區(qū)“四好”建設(shè)

根據(jù)國家統(tǒng)計局第七次人口普查數(shù)據(jù)計算，2020年我國城鎮(zhèn)家庭住房套戶比超過1.1，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積為38.62平方米，住房短缺問題已經(jīng)解決。住房已經(jīng)不只是提供居住功能，還承載著生活功能、社會功能和經(jīng)濟(jì)功能，將2yXvKv9xGZa8zL9kWPviT3aqLCGr9zh2mIht5HcAjaE=住房發(fā)展與公共服務(wù)、基層治理、產(chǎn)業(yè)就業(yè)、信息科技、低碳綠色、未來城市等統(tǒng)籌考慮。

美國、英國和日本的住房政策目標(biāo)均隨著住房供求矛盾的轉(zhuǎn)變而改變，在住房短缺階段，大力推進(jìn)住房建設(shè)；在住房短缺問題解決后，各經(jīng)濟(jì)體住房政策目標(biāo)無一例外均致力于持續(xù)提升居住質(zhì)量。借鑒成熟國家經(jīng)驗，編制住房標(biāo)準(zhǔn)和住房規(guī)劃，以努力讓人民群眾住上更好的房子為目標(biāo)。推進(jìn)城市更新，更關(guān)注居住品質(zhì)的提升，從好房子到好小區(qū)，從好小區(qū)到好社區(qū)，從好社區(qū)到好城區(qū)，加強(qiáng)城市規(guī)劃、建設(shè)和治理，讓城市更宜居、更韌性、更智慧。

五、改革并形成穩(wěn)定的房地產(chǎn)用地制度

我國實行土地公有制，房地產(chǎn)用地由政府管理，穩(wěn)定的房地產(chǎn)用地制度，對房地產(chǎn)市場平穩(wěn)運(yùn)行具有重要意義。從目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向出發(fā)，一是加快建立人地掛鉤制度。在建設(shè)用地指標(biāo)總量控制的前提下，明確建設(shè)用地指標(biāo)跨地區(qū)流轉(zhuǎn)規(guī)則，允許人口吸引力較強(qiáng)的中心城市與有結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的中小城市進(jìn)行交易，提高建設(shè)用地跨地區(qū)流轉(zhuǎn)的交易和配置效率，完善地區(qū)間利益分配機(jī)制。探索新市民宅基地建設(shè)用地指標(biāo)異地直接流轉(zhuǎn)制度。二是改革土地出讓制度，建立房地聯(lián)動機(jī)制。根據(jù)人口總量和結(jié)構(gòu)變化，合理確定住宅用地供應(yīng)總量和結(jié)構(gòu)，完善住宅用地出讓方式，保持房價和地價合理價差，為提升住宅品質(zhì)、發(fā)展綠色住宅預(yù)留空間。租賃住房用地可采取出讓、租賃或劃撥等方式供應(yīng)，允許出讓價款分期收取。三是盤活土地存量，支持長租房建設(shè)?？偨Y(jié)推廣農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同地同權(quán)。適當(dāng)放寬規(guī)劃條件，提高企業(yè)參與舊城改造和城市更新創(chuàng)造的積極性。允許企事業(yè)單位將依法取得使用權(quán)的土地用于建設(shè)租賃住房。

六、完善并形成穩(wěn)定的房地產(chǎn)金融制度

美國、英國、日本三國的房地產(chǎn)金融政策均相對穩(wěn)定，為房地產(chǎn)市場平穩(wěn)運(yùn)行提供支持。應(yīng)進(jìn)一步完善我國房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理制度，一是建立房地產(chǎn)融資監(jiān)管制度。對銀行和各類非銀行金融機(jī)構(gòu)的房地產(chǎn)融資規(guī)模、融資增長速度、融資條件等進(jìn)行監(jiān)管，建立預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，防止出現(xiàn)房地產(chǎn)過度金融化。二是規(guī)范發(fā)展房地產(chǎn)開發(fā)融資。與房地產(chǎn)預(yù)售制度改革相適應(yīng)，優(yōu)化住房信貸產(chǎn)品設(shè)計，適當(dāng)延長房地產(chǎn)開發(fā)貸款期限，與房地產(chǎn)項目開發(fā)周期相匹配。優(yōu)化住房信貸結(jié)構(gòu)，增加房地產(chǎn)權(quán)益融資，發(fā)行房地產(chǎn)投資信托基金，允許房地產(chǎn)投資企業(yè)上市融資。三是完善差別化住房信貸政策。適當(dāng)降低二套住房貸款首付比例和利率水平，支持住房改善。完善“認(rèn)房認(rèn)貸”政策的認(rèn)定條件。四是支持住房租賃。引導(dǎo)長期資金參與租賃住房建設(shè)運(yùn)營，支持保險、信托等機(jī)構(gòu)投資租賃住房建設(shè)運(yùn)營，為住房租賃企業(yè)提供長期貸款支持。對用于租賃的住房建設(shè)實行長期低息貸款。允許住房租賃企業(yè)上市融資。

七、優(yōu)化并形成穩(wěn)定的房地產(chǎn)稅收制度

美國、英國、日本三國均具有穩(wěn)定的房地產(chǎn)稅收政策，在房地產(chǎn)取得、持有、交易環(huán)節(jié)都有相應(yīng)稅種，可以有效調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場中的投資投機(jī)行為。我國房地產(chǎn)稅收重交易輕保有，沒有抑制房地產(chǎn)投機(jī)的稅種。完善我國房地產(chǎn)稅收制度，一是調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)。在保持房地產(chǎn)稅負(fù)總水平不變的基礎(chǔ)上，減輕開發(fā)建設(shè)和交易環(huán)節(jié)稅負(fù)，增加持有稅負(fù)。優(yōu)化房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)的土地增值稅預(yù)征制度，降低交易契稅，適時開征房產(chǎn)稅。二是增加抑制住房投機(jī)的稅種。研究征收二手房交易環(huán)節(jié)的資本利得稅、特別印花稅等。三是加大支持住房租賃的稅收政策力度。實行加速折舊政策，減免經(jīng)營環(huán)節(jié)所得稅，降低長租房企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。對個人出租住房的，適當(dāng)減免租賃住房所得稅。實施承租人“房租抵稅”政策。對住房租賃企業(yè)、用于長租的住戶適當(dāng)減免房產(chǎn)稅。

（作者單位：國家發(fā)展改革委投資所）