英國住房調控經驗借鑒

英國是全球最早實現城市化的國家，房價長期波動上行。住房政策以中長期制度建設為主，不對住房市場的周期性波動進行短期調控。從住房政策效果看，英國較好解決了居民住房問題，居住水平較高，從未發生過房地產泡沫危機。

一、英國宏觀基本面及住房市場特點

（一）全球最早實現工業化和城市化國家，經濟增長率長期維持在較低水平

英國是發達國家，很早就完成工業化和城市化進程。因此，其經濟基本面狀況與發展中國家有很大不同。一是英國經濟增長率長期維持在0—2%的水平。二是英國是世界上第一個實現城市化的國家，1950年英國城市化率已經達到78.98%。三是英國人口增長率長期維持低位，1951—2020年人口年均增長率為4.1‰，其中在1975—1978年和1982年出現人口負增長。從人口內部的年齡結構來看，英國已進入深度老齡化階段，2018年英國65歲以上人口占比為18.4%。

（二）英國住房自有率約為60%，居住水平較高

一是英國住房市場結構中，全英住房自有率約為60%，租房居住率約為40%，其中倫敦住房自有率和租房居住率大約各為50%。二是從租賃住房存量結構來看，全英私人租賃住房與社會租賃住房比例約為4∶1，倫敦該比例約為1∶1。三是從居住水平來看，英國人均擁有兩個房間，高于OECD國家均值（1.7），2018年英國住房擁擠率為4.8%，遠低于歐盟平均水平（15.5%）。英國房屋以半獨立、獨立或聯排別墅為主要房屋類型，居住質量整體較高。

（三）房地產業為國民經濟增長作出重要貢獻，房價長期上漲

房地產業在英國宏觀經濟中占據重要份額，主要體現在三個方面：一是房地產業投資在全社會固定資本形成中長期占比為16%—24%。二是英國房地產業吸納了大量就業人口。根據2011年調查數據，建筑業總就業人口為193.2萬人，房地產服務業為36.7萬人，合計占全部就業人口的9.2%。三是英國房價長期波動上行。2002—2022年，英國房價年均漲幅達12.0%，僅金融危機期間有所回落，最大降幅曾達到12.5%。金融危機后房價漲幅有所降低，近十年年均漲幅5.5%。

二、英國住房市場調控的主要做法

英國不對住房市場的周期性波動進行直接干預，沒有短期調控政策。住房制度在執政黨變化期間經歷了階段性調整，由政府主導向市場主導轉變，長期注重發展住房租賃，通過規劃引導、住房租金管控對住房市場進行間接干預。

（一）英國住房制度經歷了由政府主導向市場主導的階段性變化

自二戰以來，英國住房制度的發展大致經歷了三個階段：第一階段是1949—1979年，政府主導的福利住房制度。政府通過直接投資或補貼的方式進行大規模社會住房建設，并以較低的租金向居民出租，這期間政府提供的社會住房占比大約為50%。第二階段是1980—1997年，保守黨執政期間，英國進行住房制度改革，改變了長期奉行的住房福利政策，減少政府建設的社會住房，改為由非營利機構的住房協會提供，推行社會住房私有化，目的是提高中產階級的住房自有化率，縮減公共住房開支。這一階段，政府提供的社會住房占比降至不足5%，住房協會提供的社會住房占比約為15%。第三階段是1997年以后，工黨執政期間，強調政府通過住房供給履行社會責任，鼓勵低收入家庭實現自有住房的夢想。英國政府于2006年4月推出一項“共有產權購房”計劃——租戶可最低購買住房25%的所有權，其余部分的所有權仍歸業主所有，但需要支付2.75%—3%的費用，等收入增加后，他們再購買整套住房的所有權。這一階段，政府幾乎不再建設社會住房，住房協會提供的社會住房占新建住房的比例約為12%。

與其他國家相比，較高的社會住房比率是英國住房供給體系的重要特征，盡管經歷了20世紀80年代以來住房私有化以及私有企業逐步成為住房建設主體的過程，但政府和非營利機構持有的社會住房仍然占全部住房存量的近20%。

（二）長期支持住房租賃發展

英國政府長期重視住房租賃市場的建設和租售平衡發展。一是英國政府在二戰后就開始大力推動住房建設，其中大量是用于出租的社會住房。戰后工黨政府建造了超100萬所房屋，其中80%是社會住房。二是20世紀70年代末推行住房私有化改革后，住房自有率上升，但同時大批的社會住房承租人通過低價獲取了住房所有權，或者通過政府的租金補貼進入私人租賃市場，租住結構長期穩定。三是租賃項目較為多元，支持租售轉換。如1996年推出“買后出租”抵押貸款政策，是專門給房東買房出租投資用的貸款政策，租金用以歸還銀行貸款。該政策的推出增加了私人租賃住房存量，1996—2012年私人租賃部門新增的260萬套房產中，就有140萬套通過“買后出租”政策融資。四是租售平衡政策長期延續，即使在1978年和1997年政黨輪換中依然保持。

（三）實施土地規劃和住房規劃間接引導市場供給

中央政府和地方政府主要以土地規劃和住房規劃對房地產市場供給進行間接調控。一是英國在中央政府層面編制“國家規劃政策框架”，該框架規定了包括土地使用、住房、交通、自然資源利用、經濟發展等方面的全方位原則，以及規劃制定和實施程序等一系列程序規則。二是地方政府在該框架下編制地區性的住房規劃。政府通過控制規劃許可證，要求開發商將項目按一定比例以成本價出售給保障性住房管理機構，實際上是通過土地規劃、以實物建設的形式供應保障性住房。三是規劃框架具有長期穩定性。規劃框架的制定和修訂，需要經過嚴格立法和司法程序，往往經歷漫長的時間。

（四）住房租金管制

在住房租賃市場，英國政府利用租金管制政策對市場進行短期調控：一是在私人住房租賃領域，推行“公平租金計劃”。政府規定，房東在租期內都不能提高租金，租期結束后房東租金上漲幅度最高增加到法定最高租金，即“公平租金”，公平租金由估價辦公室根據市場最新變化進行動態調整，基本與市場價格保持一致。二是在出租的社會住房領域，政府規定，租住公租房及其他非市場化房屋居民的房租支出不能超過總收入的25%，規定租金最高漲幅，對違反者采取罰款和征稅等措施。

三、英國住房市場調控的幾點啟示

（一）土地規劃是有效的住房市場干預方式

英國經驗證明，土地規劃是行之有效的住房市場干預方式。英國地方政府所擁有的土地極少，很難對土地供應進行直接干預，但是通過土地規劃許可證的發放，對城市規劃進行調整和管控，地方政府可以對土地開發權進行控制，因此政府不僅可以通過土地規劃間接調控住房供給，還能保證保障性住房的質量和數量。

（二）長期重視租售平衡，搭建租售轉換的住房階梯

英國政府長期重視住房市場結構的租售平衡。在項目層面，多元化的租賃住房產品項目不斷推出，涵蓋中低收入群體、城市夾心層群體。比如，社會住房項目，“先租后買”項目、“買后出租”項目，針對社會不同群體形成了從租賃到購買的較為平滑的“住房階梯”，能夠滿足從新市民、第一次購房者到住房投資者不同層次的需求。

（三）以共有產權方式鼓勵低收入家庭實現住房自有

英國政府在發展住房租賃市場的同時，也鼓勵住房自有，在工黨執政期間推出的“共有產權購房”計劃，具有很好的借鑒意義。英國的共有住房產權是指由非營利機構的住房協會與購房人共同擁有住房產權，購房人首期最低可以購買25%的住房產權（2020年最低比例降至10%），之后在具備支付能力后，逐步購買剩余住房產權。在購房人首期和逐步購買剩余產權的過程中，均可以得到政府的政策性優惠。共有產權住房計劃可使政府在履行社會責任的同時，幫助低收入家庭實現擁有自有住房的夢想。

（作者單位：國家發展改革委投資所）