校外培訓從“行政管理”走向“依法治理”

任叁

近日，教育部印發《校外培訓行政處罰暫行辦法》（教育部令第53號）（下稱《辦法》），并于10月15日起正式實施。

“作為中國校外培訓行政執法方面的第一個專門性法規，《辦法》是校外培訓領域落實中央全面依法治國要求的重要舉措，是教育法治建設取得的重要進展，具有標志性意義。”中國民辦教育協會會長劉林表示。

《辦法》對校外培訓違法行為進行全鏈條監管

“雙減”改革實施兩年以來，校外培訓治理取得了階段性成效，學生的校外培訓負擔明顯減輕。“但在實踐中，執法依據不充分、執法邊界不清晰、執法責任不明確等問題仍較為突出，嚴重制約了校外培訓的治理工作。”中國政法大學習近平法治思想研究院教授林華指出。《辦法》的制定，是建立健全校外培訓執法體系、完善教育法律規范體系的客觀要求，是大力加強校外培訓行政執法、依法管理校外培訓行業的重要舉措，也是切實推進校外培訓監管法治化、辦好人民滿意的教育的題中之意。

“校外培訓是主體多元、內容廣泛、形式多樣、活動持續的行業，其違法行為也呈現出不同主體、不同內容、不同形式、不同時間的差異性和復雜性。針對這些種類繁多、表現各異、形式多樣的校外培訓違法行為，《辦法》進行了全面規定，既突出重點，又兼顧各方，進而實現對校外培訓違法行為的全方位全鏈條監管。”林華稱。

據教育部校外教育培訓監管司負責人介紹，在立法目的上，《辦法》重在使校外培訓在法治軌道上運行，對校外培訓行政處罰立規定則，對違法行為依法查處，對合法權益給予保護，使校外培訓成為學校教育的有益補充，促進學生全面發展和健康成長。在立法原則上，《辦法》堅持處罰與教育相結合，寬嚴相濟，要求實施校外培訓行政處罰應當事實清楚、證據確鑿、依據正確、程序合法、處罰適當。在立法模式上，《辦法》立足校外培訓執法實際，采取“實體法+程序法”的立法模式，既確立處罰規則，又規范處罰程序，一攬子解決基層實際問題，提升立法質量和效能。

“《辦法》開篇即強調了實施校外培訓行政處罰應遵循的主要原則，這些剛性要求不僅在立法過程中得到體現，而且反映在《辦法》主要法條規定中。《辦法》的出臺有助于依法讓違法者付出代價，讓合規者受到保護，保障‘雙減改革不斷取得實效，推動行業健康發展。”劉林表示。

嚴打隱形操作，“換馬甲”最高可罰10萬元

擅自舉辦校外培訓機構是民辦教育促進法明令禁止的違法行為。《辦法》第十七條列明了擅自舉辦校外培訓機構的認定情形，規定自然人、法人或其他組織未經審批開展校外培訓，同時符合線下培訓有專門的培訓場所或線上培訓有特定的網站或應用程序、有2名以上培訓從業人員、有相應組織機構和分工的，即構成擅自舉辦校外培訓機構，責令停止舉辦、退還所收費用，并對舉辦者處違法所得一倍以上五倍以下罰款。

教育部校外教育培訓監管司負責人指出，未經審批擅自有償開展學科類隱形變異培訓，存在培訓環境安全風險、培訓內容危害風險、“超標超綱”違背教育規律風險、從業人員侵害學生風險、“退費難”風險等各種隱患，既容易損害家長權益和學生身心健康，又可能使全社會陷入“教育內卷”無益競爭的泥潭。對此，《辦法》第十八條明確了擅自有償開展學科類隱形變異培訓的情形，列舉了“轉線上”“轉地下”“換馬甲”等三種隱形變異行為及兜底條款，規定了警告直至10萬元以下罰款的法律責任。

此前，教育部已出臺《中小學生校外培訓材料管理辦法》，明確規定校外培訓材料嚴禁出現丑化黨和國家形象、損害國家榮譽和利益、破壞民族團結、宣揚宗教迷信等內容，不得含有暴力、恐怖、賭博、毒品、性侵害、淫穢、教唆犯罪等內容，不得違背教育規律“超標超綱”開展學科類培訓。《辦法》第二十一條明確規定，培訓內容違反法律法規和國務院校外培訓主管部門有關規定，影響未成年人身心健康的，予以從重處罰，規定了責令限期改正，退還所收費用后沒收違法所得，直至責令停止招收學員、吊銷許可證件的處罰。

該負責人強調，校外培訓機構從業人員的服務對象是中小學生，這不同于一般行業，應當從立德樹人、為人師表、保證學生免受侵害的角度，從嚴把握用人標準，這是最重要的行業底線要求。對此，《辦法》第二十二條明確規定，校外培訓機構從業人員的聘任與管理違反法律、法規和國務院校外培訓主管部門有關規定的，責令限期改正，退還所收費用后沒收違法所得，情節嚴重的，責令停止招收學員、吊銷許可證件。

精準打擊痛點，細化違法行為

為提高法律規范的可操作性、促進其有效實施，《辦法》聚焦執法實踐中存在的突出問題、常見問題、共性問題，細化和完善了校外培訓領域的違法行為和法律責任。

“退費難”“卷款跑路”是最為痛心疾首的商家無良行為。此前，教育部會同有關部門已出臺有關政策，明確規定校外培訓機構不得收取超過3個月或60個課時的費用，學科類培訓收取費用不得超過政府指導價限額標準，非學科類培訓一次性收費不得超過5000元。

此次出臺的《辦法》第二十二條明確規定，校外培訓機構預收費管理違反法律法規和國務院相關部門有關規定的，責令限期改正，并予以警告；有違法所得的，退還所收費用后沒收違法所得；情節嚴重的，責令停止招收學員、吊銷許可證件。

關于競賽活動，此前多部門已聯合印發管理辦法，并公布《2022—2025學年面向中小學生的全國性競賽活動名單》，各地也公布了管轄范圍內的競賽活動白名單，凡未列入白名單的均屬違規舉辦的“黑競賽”。

“這類‘黑競賽普遍存在收費高昂、管理混亂、質量低下、兜售獎項、牟取暴利等嚴重問題，不僅加重學生負擔、影響校外培訓治理成效、破壞教育生態，而且隱藏詐騙風險、侵害群眾利益，必須依法予以治理。”教育部校外教育培訓監管司負責人稱。

《辦法》第二十三條明確規定，校外培訓機構擅自組織面向3周歲以上學齡前兒童、中小學生的社會性競賽活動的，責令改正，退還所收費用，予以警告或者通報批評；情節嚴重的，處5萬元以下罰款；情節特別嚴重的，處5萬元以上10萬元以下罰款。

另外，《辦法》還對培訓場所作出明確規定。違規提供線下場所或線上渠道為違法違規培訓活動提供了基礎環境，必須從源頭上予以治理。《辦法》第十九條顯示，自然人、法人或其他組織知道或應當知道違法校外培訓活動的情況存在，仍為其提供場所的；網絡平臺運營者知道或應當知道其用戶通過即時通訊、網絡會議、直播平臺等方式違法開展線上校外培訓，仍為其提供服務的，首先責令其限期改正，對逾期拒不改正的予以警告或通報批評。

加強監督是執法取得實效的保障

執法監督是推進依法行政的關鍵環節，是校外培訓執法取得實效的重要保障。據北京師范大學法學院教授張紅介紹，《辦法》專章規定執法監督，著力規范和保障行政處罰的實施，切實維護人民群眾的合法權益。

上級對下級的內部監督是執法監督的主要方式。《辦法》明確，校外培訓主管部門應當建立執法監督制度，強化上級校外培訓主管部門對下級校外培訓主管部門行政處罰工作的指導。通過建立違法案件統計報告制度，縣級以上人民政府校外培訓主管部門定期將本行政區域內的校外培訓違法形勢分析、案件發生情況、查處情況等逐級上報。

掛牌督辦制度是執法監督的重要補充。《辦法》規定，對于重大違法案件，上級校外培訓主管部門可以采用“掛牌督辦”的方式，對下級主管部門提出辦理要求，并督促其限期完成。

“掛牌督辦有助于實現對校外培訓監管的精準監督，有效避免監管泛化和執法拖延的問題，確保下級主管部門端正執法態度，及時、快速地解決問題。同時，重大違法案件一般涉及地域廣、涉案金額大、牽涉人數多、人民群眾反映強烈。通過掛牌督辦制度，能積極回應人民群眾關切，切實維護人民群眾利益，確保事事有回應、件件有落實。”張紅分析。

社會公眾監督是執法監督的有力保障。《辦法》規定，具有一定社會影響的校外培訓行政處罰決定應當依法向社會公開。張紅指出，這一規定能夠保障人民群眾積極參與公共事務，充分發揮社會公眾的監督作用，也是貫徹落實“行政執法公示制度”的重要體現。

規范執法是校外培訓執法的內在生命力，執法監督則是校外培訓執法的重要保障。張紅表示：“當前，校外培訓治理已經進入新階段，也對校外培訓行政執法工作提出了新的更高要求。《辦法》積極回應當前校外培訓執法中的痛點難點，為各級校外培訓主管部門有法可依、嚴格執法提供了充分的法律供給，對于監督和保障校外培訓主管部門有效實施行政管理，維護教育公平，促進中小學生全面發展具有重要意義。”

黑龍江大學校長王敬波指出，《辦法》重在使校外培訓在法治軌道上運行，通過加強監管來規范和引導校外培訓。隨著《辦法》的出臺，校外培訓監管從“行政管理”向“依法治理”轉化，推動校外培訓領域各方關系的調整、平衡，加快形成校外培訓多元共治的新格局。