含糖飲料強制FOP標識國際實踐與經(jīng)驗
——以新加坡營養(yǎng)等級標簽為例

黃澤穎

(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部食物與營養(yǎng)發(fā)展研究所,北京 100081)

中國居民飲用含糖飲料現(xiàn)象普遍存在。根據(jù)《中國居民膳食指南科學研究報告(2021)》,中國含糖飲料消費量逐年上升,城市人群游離糖(指添加到食品中的單糖和雙糖,加上蜂蜜、糖漿和果汁中天然存在的糖)攝入有42.1%來自含糖飲料和乳飲料[1]。《中國居民營養(yǎng)與慢性病狀況報告(2020年)》顯示,18.9%的中小學生經(jīng)常飲用含糖飲料[2]。過多攝入含糖飲料會引起肥胖,增加2型糖尿病、高尿酸血癥以及患癌風險[3]。據(jù)統(tǒng)計[4],2019年中國因含糖飲料導致的死亡人數(shù)高達4.66萬人,與1990年相比增加了95%。中國高度重視全民的減糖控糖,推行“三減三健”專項行動;《健康中國行動(2019—2030年)》倡導增加蔗糖等糖的強制標識,鼓勵企業(yè)進行“低糖”或者“無糖”的聲稱以及積極推動在食品包裝上使用“包裝正面(FOP)標識”信息引導消費者關注飲料含糖量。FOP標識是位于食品包裝正面或超市貨架正面的營養(yǎng)標簽,旨在通過圖標、符號等簡化格式顯示食品營養(yǎng)狀況或整體營養(yǎng)價值,讓消費者快速做出健康選擇[5]。1989年以來,已有40多國推行FOP標識,其中,智利與新加坡是全球推行高糖飲料強制FOP標識的代表性國家,智利警告標簽啟動較早,國內(nèi)一些學者已進行了實踐經(jīng)驗總結[6-7],而新加坡營養(yǎng)等級標簽是2022年底啟動的含糖飲料強制FOP標識,雖有少數(shù)學者調(diào)查了營養(yǎng)等級標簽對在售飲料甜味劑含量[8]以及對居民膳食質(zhì)量的影響[9],但當前文獻尚缺乏對標簽實施的政策、依據(jù)、效果及不足進行系統(tǒng)闡述。基于此,研究致力于填補研究空白,提出促進中國含糖飲料強制FOP標識落地實施的經(jīng)驗啟示。

1 標簽出臺背景與政策演進

1.1 新加坡人從飲料攝入過多糖,糖尿病問題嚴重

2018—2019年全國營養(yǎng)調(diào)查顯示,新加坡人日均消耗60 g糖,超過世界衛(wèi)生組織推薦量的2倍,且每天攝入的糖一半以上來自飲料,其中預包裝飲料占64%,現(xiàn)制飲料占36%;新加坡超過1/7的成年人患有糖尿病,在發(fā)達經(jīng)濟體中排名第二,如果不采取減糖措施,預計到2050年糖尿病患者總數(shù)將超過1/5[10]。在此背景下,新加坡衛(wèi)生部出臺了針對含糖飲料的營養(yǎng)等級標簽。

1.2 新加坡營養(yǎng)等級標簽政策在不斷完善和發(fā)展

從2018年以來標簽政策演進脈絡(表1)可看出3個規(guī)律:① 營養(yǎng)等級標簽從抽象方案向具體可行的措施轉變,表現(xiàn)為強制營養(yǎng)標簽政策方向升級為詳盡評判標準與政策規(guī)程;② 營養(yǎng)等級標簽管制范圍從起初的預包裝即食消費飲料擴大至預包裝粉末或濃縮飲料、分配器飲料,再向新鮮調(diào)制飲料延伸,引導居民在不同形式的飲料減糖控糖;③ 營養(yǎng)等級標簽與廣告限制從獨立措施轉為有機組合,最低等級標識的飲料被禁止廣告宣傳。

表1 營養(yǎng)等級標簽政策的演進脈絡[11-12]

2 營養(yǎng)等級標簽標準、實施規(guī)則及形式

營養(yǎng)等級標簽的不同等級有相應的標準與實施規(guī)則。具體的規(guī)定如表2所示,在營養(yǎng)素度量法模型方面,營養(yǎng)等級標簽采用了閾值系統(tǒng),通過設定不同的糖與飽和脂肪酸含量閾值,從健康到不健康依次設定A、B、C、D 等級,分別對應深綠色、淺綠色、黃色、紅色,其中,A級用深綠色表示,對應最低糖和飽和脂肪酸含量閾值以及不含有阿斯巴甜、糖醇、多元醇等甜味劑,A級飲料包括礦泉水、無糖茶飲料等,這些飲料每100 mL含糖量少于1 g,且不含人工添加的甜味劑;D級用紅色表示,對應最高的糖和飽和脂肪的含量閾值。在標簽實施方面,營養(yǎng)等級標簽在A、B級飲料自愿實施,而在C、D級飲料強制實施,并且D級飲料禁止在廣播、電視、網(wǎng)絡、紙媒、戶外等投放廣告,雖然允許在超市等銷售點的促銷招牌顯示廣告,但這些廣告必須清楚顯示飲料的D級標簽。較健康選擇標志是新加坡于1998年實施的亞洲首個FOP標識,是關于低糖、低飽和脂肪酸、高膳食纖維、高鈣食品的認證,為了使健康選擇標志與營養(yǎng)等級標簽在飲料營養(yǎng)健康分級的應用趨于一致,新加坡健康促進會(health promotion board)于2020年修訂了《較健康選擇標志營養(yǎng)指南》,聲明了C級和D級的飲料不得使用較健康選擇標志,如果飲料符合表2的A、B兩級要求和較健康選擇標志標準,則產(chǎn)品不僅可以標示A、B級標簽,還能標示低糖、低飽和脂肪酸等較健康選擇標志[13]。

表2 新加坡飲料的營養(yǎng)等級要求[10]

營養(yǎng)等級標簽顯示飲料營養(yǎng)等級與糖分百分比,但在不同飲料有不同標識形式。營養(yǎng)等級標簽形式見圖1,左框有水平與垂直兩種全面標簽形式,主要應用在預包裝飲料與分配器飲料,標注在飲料正面包裝與分配器的正面。右框是簡化的營養(yǎng)等級標簽,擬于2023年底應用于飲料網(wǎng)點、餐飲店等零售場所以及酒店、教育機構、醫(yī)療機構、托兒設施等非零售場所的現(xiàn)制飲料,標簽以電子記錄或菜單形式提供給消費者[14]。

圖1 營養(yǎng)等級標簽的不同形式[10]

3 支撐營養(yǎng)等級標簽實施的配套措施

3.1 營養(yǎng)信息列表為飲料營養(yǎng)等級評價提供數(shù)據(jù)支撐

新加坡的營養(yǎng)信息列表(nutrition information panel,NIP)類似中國營養(yǎng)成分表,強制標示預包裝食品的能量值以及蛋白質(zhì)、碳水化合物、總糖、脂肪及飽和脂肪的含量。而且,商家如果在NIP自愿標示乳糖/半乳糖含量,那么利用NIP的總糖含量減去乳糖/半乳糖含量就可判斷營養(yǎng)等級;如果NIP沒有聲明乳糖/半乳糖,則將乳糖/半乳糖的含量視為0。

3.2 一系列管理規(guī)定為營養(yǎng)等級標簽落地提供指導

根據(jù)《食品規(guī)例》的有關法例,制造商有責任根據(jù)飲料營養(yǎng)信息列表的總糖、乳糖/半乳糖、飽和脂肪酸含量以及是否含有甜味劑等信息,輸入到營養(yǎng)等級計算器確定飲料的營養(yǎng)等級和糖分百分比(新加坡健康促進會官網(wǎng):https://www.hpb.gov.sg/healthy-living/food-beverage/nutri-grade),再根據(jù)《營養(yǎng)等級標簽圖形應用的初步使用指南》向新加坡健康促進會申請標簽,并按照《預先包裝飲料及非訂制自動飲料機調(diào)配飲料的現(xiàn)行辦法》《實施營養(yǎng)等級飲料標簽和廣告要求的初步指南》標注營養(yǎng)等級標簽以及按規(guī)實施廣告營銷[15]。

3.3 處罰制度促進營養(yǎng)等級標簽的規(guī)范化實施

制造商申請營養(yǎng)等級標簽圖片前不需要注冊產(chǎn)品插圖或提交任何測試結果,飲料貼上標簽后上市會有相關部門監(jiān)管,如果漏貼、偽造以及違規(guī)廣告宣傳均會受到懲罰,且違規(guī)商品的數(shù)量越多罰款金額越大,但第一次違規(guī)受到的罰款上限是1 000新加坡元(折合人民幣約5 000元),而第二次是2 000新加坡元(折合人民幣約1萬元)。

3.4 周全的標簽科普宣傳引導健康飲料消費

消費者對標簽的了解和需求是營養(yǎng)等級標簽發(fā)揮作用的關鍵環(huán)節(jié)。由于營養(yǎng)等級標簽是解釋性FOP標識,優(yōu)點是消費者看到符號、圖形就能快速做出購物選擇,但弊端也很明顯,一些消費者會質(zhì)疑評判標準的科學性。針對這些問題,新加坡衛(wèi)生部制定了線上線下科普宣傳計劃,在HealthHub網(wǎng)站(https://go.gov.sg/nutri-grade)詳盡介紹營養(yǎng)等級標簽原理與使用方法,且在各大飲料零售店通過海報、宣傳手冊、電子屏對標簽進行宣傳教育[16]。

4 營養(yǎng)等級標簽借鑒的國外標識概況

營養(yǎng)等級標簽除了與新加坡較健康選擇標志在低糖、低飽和脂肪酸飲料認證有機銜接外,在顏色編碼、等級凸顯、禁止廣告宣傳等方面廣泛借鑒了國際主流的FOP標識。相關的FOP標識如表3所示,營養(yǎng)等級標簽的營養(yǎng)素度量法模型參考了英國交通燈信號標簽,對糖、飽和脂肪酸等限制性營養(yǎng)成分含量設置閾值,并以不同顏色表達;營養(yǎng)等級標簽參考了智利警告標簽的實施模式,包括標簽強制性實施以及禁止廣告營銷;營養(yǎng)等級標簽的不同營養(yǎng)等級分類、多顏色編碼、等級凸顯等外觀設計參考了法國營養(yǎng)評分標識。

表3 與營養(yǎng)等級標簽相關的包裝正面標識

5 營養(yǎng)等級標簽的實施效果

在新加坡相關政策宣傳造勢下,營養(yǎng)等級標簽在降低飲料含糖量、推出健康替代品、控制高糖飲料消費等方面取得初步成效。

5.1 在售飲料的含糖量降低,健康評級提高

營養(yǎng)等級標簽促使制造商重新調(diào)整飲料配方,顯著降低了飲料含糖量。數(shù)據(jù)表明,預包裝飲料的糖含量中位數(shù)已從2017年的7.1%降至2021年的4.6%;31%的含糖量在6%及以下,94%的含糖飲料的糖含量不超過12%。市場上近2/3的飲料被評為A、B級,是2017年的兩倍多。2017年,市場上僅有約30%的預包裝飲料被評為A、B級[20]。

5.2 健康評級高的飲料銷量顯著增加,而評級低的銷量下降

營養(yǎng)等級標簽讓消費者了解飲料的不健康程度,提醒選擇健康飲料。數(shù)據(jù)[20]顯示,A、B級的飲料銷量增長較快,從2017年的37%增長到2021年的71%,而含糖量較高的預包裝飲料(C、D級)的銷量從2017年的63%下降至2021年的40%。而且,含糖量低于5%的飲料銷量在同一時期從37%上升到60%。

5.3 更多更健康替代飲品被研發(fā)和推向市場

營養(yǎng)等級標簽引導商家開發(fā)新的健康飲料產(chǎn)品,控制飲料的糖和脂肪含量。數(shù)據(jù)[20]顯示,新加坡商家將一些含糖量較高的果汁與低糖蔬果混合重新配制,或重新配制成果汁飲料。添加糖和飽和脂肪含量較低的健康化咖啡和茶種類從2017年的24%增加到2021年的36%。

6 啟發(fā)

與新加坡相比,中國在利用營養(yǎng)標簽引導居民減少含糖飲料消費方面比較滯后,表現(xiàn)為僅在預包裝飲料應用而現(xiàn)制飲料缺失、鼓勵型(如低糖、無糖營養(yǎng)聲稱)居多而警告型標識空缺、標簽與廣告禁令脫鉤等不足。因此,借鑒營養(yǎng)等級標簽提出若干啟發(fā)。

6.1 加快糖含量信息強制性披露,為包裝飲料FOP標識有效實施提供基礎保障

支撐新加坡強制性FOP標識落地實施的配套措施很多,其中最基礎的是營養(yǎng)信息列表強制披露糖含量信息,既能減少制造商執(zhí)行營養(yǎng)等級標簽的成本,又能便于消費者找到評級依據(jù),也提高了政府監(jiān)管效率。相比之下,糖含量信息尚未是中國營養(yǎng)成分表強制披露的信息,雖然《預包裝食品營養(yǎng)標簽通則》(GB 28050—2011)修訂征求意見稿將糖列為營養(yǎng)成分表強制標示的成分,但一直懸而未決,糖含量仍是商家自由選擇標示的內(nèi)容,這導致高糖飲料制造商不愿意披露糖含量,而低糖或無糖飲料商家愿意披露糖信息但較高的售價會讓部分消費者轉向含糖量更高的替代品。為克服鼓勵型標簽的局限性,中國的首要任務是加快推進糖信息的強制性披露,然后再謀劃FOP標識,忌諱本末倒置,避免重蹈“健康選擇”標識覆轍。

6.2 設定新標準法規(guī),促進FOP標識的應用擴大到現(xiàn)制現(xiàn)售飲料

隨著中國居民對休閑娛樂的需求越來越高,現(xiàn)制咖啡、奶茶、果飲的消費量不斷增加,逐漸成為居民不斷增長的糖來源,但這些現(xiàn)制飲品非預包裝食品,不受中國《預包裝食品營養(yǎng)標簽通則》(GB 28050—2011)的約束,也不要求披露任何糖含量信息,使消費者在不知情的情況下攝入更多的糖。為從更多渠道減少居民的糖攝入量,可借鑒新加坡營養(yǎng)等級標簽,針對現(xiàn)制現(xiàn)售飲品制定FOP標識,對于非預包裝食品缺乏營養(yǎng)成分表信息的難題,可通過標準制定、立法規(guī)范、監(jiān)管抽檢、嚴格處罰等組合措施推進現(xiàn)制飲料強制性警告FOP標識落地實施。

6.3 實施營養(yǎng)健康評級FOP標識,支撐高糖飲料廣告禁令落地實施

在中國,含糖飲料的廣告營銷不受禁止,仍在誘導公眾尤其是年輕群體消費含糖飲料,這變相地削弱減糖控糖行動效果。事實上,中國缺乏高糖飲料禁令實施抓手,建議借鑒營養(yǎng)等級標簽經(jīng)驗,嘗試設計營養(yǎng)健康評級標識,在營養(yǎng)素度量法模型開發(fā)階段可先摸查國內(nèi)在售包裝飲料含糖量分布規(guī)律,根據(jù)飲料糖量攝入比例設置含糖量閾值,將高于閾值的飲料劃入廣告禁區(qū)。如果標簽推行受阻,首次實施時的閾值可適當放低,然后逐步提高標準,倒逼飲料產(chǎn)業(yè)健康轉型升級。