粵港澳大灣區食品監管中口岸通關融合模式研究

張一鳴

(深圳信息職業技術學院,廣東 深圳 518100)

粵港澳大灣區是指由香港、澳門兩個特別行政區和廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山等9市組成的城市群(以下簡稱大灣區)。大灣區建設是粵港澳三地優勢互補、協同發展、互利共贏、共同繁榮的區域發展戰略。2019年中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》,將之提升到國家發展戰略層面。推進建設大灣區,有利于深化內地和港澳交流合作,對港澳參與國家發展戰略,提升競爭力,保持長期繁榮穩定具有重要意義。2020年粵港澳大灣區的國際貿易總額已經超過14萬億元,居全球各灣區之首。2022年大灣區GDP突破13萬億元,已超過韓國、澳大利亞、巴西和俄羅斯,達到全球第十大經濟體的水平[1]。

顯然,粵港澳大灣區已經成為中國南方經濟發展的重要引擎,也是中國參與全球化競爭的重要窗口[2]。根據香港海關的數據,2019年香港與廣東的食品貿易總額達到了約2 130億港元,與澳門的食品貿易總額約為78億港元,分別較2018年增長了3.7%和6.2%。然而,隨著大灣區一體化建設的深入推進,市場互聯互通水平有待進一步提升,生產要素高效便捷流動的良好局面尚未形成,其中,食品監管效率偏低問題逐漸凸顯[3]。究其根本原因,在于大灣區是由粵港澳三地組成的一個國家、兩種制度、3個法域和關稅區,流通3種貨幣,粵港澳三地在經濟制度、法律體系、行政體制和社會管理模式等方面,以及經濟自由度、市場開放度、營商便利度及社會福利水平等方面都存在不小的差異。這些差異決定了粵港澳大灣區建設面臨其他灣區所沒有的制度和體制機制難題。一方面,這種制度性的差異會影響到三地社會福利和公共服務有效銜接,影響到跨境協同創新效率和市場深度融合。另一方面,從積極的角度看,這種制度性差異可能正是粵港澳大灣區的特色和優勢所在。特別是在“一國兩制”下,可以把港澳市場經濟成熟、國際聯系廣泛、專業服務發達、法治公認度高、科研力量比較強等優勢,與廣東腹地廣、市場大、制造業發達、科研實力雄厚和政府決策力、執行力強等優勢結合起來[4]。

大灣區食品監管涉及粵港澳三地的食品安全監督管理制度、食品安全標準等存在較為明顯的差異。即香港澳門大量采用了國際食品法典委員會(CAC)、歐盟、美國等國際組織和發達國家的標準;而中國內地食品安全標準在積極借鑒先進的相關國際標準基礎上,還必須綜合考慮內地食物結構、營養需求、食品供應現狀等因素,形成了符合內地實際且具有中國特色的食品標準體系。這些差異性導致了目前大灣區食品監管中的口岸通關模式仍存在通關程序繁瑣、監管標準不一、信息不對稱等問題,致使食品在口岸的通關節奏緩慢,影響了食品監管和貿易的效率。因此,通過創新口岸通關融合模式來全面提升大灣區食品監管效率[5],對促進大灣區食品貿易的健康發展具有重要的理論補強價值和實踐指引意義。

1 大灣區食品監管中口岸通關融合模式運行現狀

由于彼此之間在地域經濟上的緊密聯系,大灣區三地之間的食品貿易總量持續增長。隨著三地之間依存關系不斷增強,大灣區三地的食品貿易量呈穩步增長的趨勢,香港和澳門消費的生鮮食品90%以上由廣東省直接提供。數據[6]顯示,2018年,廣州海關監管供港澳活豬47.98萬頭、食用水生動物1.42萬t、雞苗83.2萬羽、新鮮蔬菜1.7萬t、冰鮮禽畜肉6.7萬t、冰鮮水產品5 236 t,以及各類深加工食品6.6萬t。

供港澳產品檢疫工作是一項系統工程,廣州海關與香港食物與衛生局、澳門民政總署等相關部門保持緊密聯系與溝通合作,并建立起公務定期聯系制度。該制度旨在通過深入貫徹落實“一帶一路”倡議,按照有關CEPA合作的安排和粵港合作框架協議的要求,以深化三地衛生檢疫、動植物檢疫與食品安全控制合作為目標,積極推進相關部門“一體化”區域合作,努力營造貿易便利環境,推動實現粵港澳的深度融合和互補發展[7]。所謂的“CEPA”是指中央政府與香港特區政府簽署的《內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排》、中央政府與澳門特區政府簽署的《內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》。這一機制的建立與實施為大灣區三地在食品安全監管方面的合作提供了區域合作典范。截至目前,大灣區三地食品監管在口岸通關方面的合作主要體現在以下4個方面。

(1) 建立了大灣區衛生檢疫、動植物檢疫和食品安全控制合作備忘錄。2021年5月,大灣區三地簽署了《粵港澳衛生檢疫、動植物檢疫和食品安全控制合作備忘錄》[8],這是三方共同打造的檢驗檢疫合作平臺。通過該平臺,在衛生檢疫、動植物檢疫和食品安全控制方面逐步建立并持續完善高層互訪、信息互通、技術交流、疫情聯防聯控等一系列溝通協作機制。

(2) 建立了信息共享和通報機制。大灣區三地相關部門之間建立了信息共享和通報機制,以便及時交流和共享食品安全風險信息,共同應對食品安全問題。

(3) 建立了聯合查驗機制。大灣區三地相關部門之間建立了聯合查驗機制,對于某些需要在多地完成檢驗的食品,可以采取聯合查驗的方式,一次性完成所有檢驗項目,減少重復檢驗和通關時間。

(4) 推動了國際貿易新規則的對接。大灣區三地相關部門積極推動國際貿易新規則的對接,削減不必要的準入限制和規制措施,促進大灣區三地優勢互補,推動食品貿易的健康發展。

總體來講,大灣區三地相關部門采取的上述食品監管方面的合作措施,在一定程度上促進了食品貿易貨物通關的協調。盡管目前仍處于一體化的初級階段,但為后續的通關合作向通關一體化融合的發展奠定了良好的基礎。

2 大灣區食品監管中口岸通關融合模式問題審視

2.1 通關監管標準不一

食品安全符合相關監管標準是順利通關的先決條件。但大灣區三地在包括食品安全監管標準等法律制度方面存在一定差異[9],這種差異嚴重影響了食品在口岸通關時的效率。這些差異主要表現在食品添加劑的使用、食品的微生物指標等方面,導致了食品在口岸通關時的重復檢測和延誤,也給企業帶來了額外的成本和時間壓力。一方面,在內地和香港的食品安全法規中,對食品添加劑的使用有不同的規定。中國內地實行的是《食品安全國家標準 食品添加劑使用標準》(GB 2760—2014),而香港目前僅有幾項針對特定種類食品添加劑的規例,包括《食物內染色料規例》(第133H章)、《食物內甜味劑規例》(第132U章)、《食物內防腐劑規例》(第132BD章)。兩者存在差異涉及到允許使用的添加劑種類、使用量、使用范圍等方面。例如:山梨醇是多羥醇的一種,在香港不受相關規例規管,可作為配料按照GMP在食品中使用,配料表上不必指明作用類別為甜味劑。再如:添加劑包括食品加工助劑,但香港現有法例并無特別界定其定義,主要參考國際食品法典委員會(CAC)的要求,可以不在標簽上標示。

這些差異使得企業在不同地區的生產和銷售面臨不同的挑戰。例如,某些在香港被允許使用的食品添加劑,可能在內地并不被允許使用,如果相關企業在內地銷售的產品因含有香港允許使用的添加劑,但不符合內地標準而被退貨或銷毀,這將給企業帶來經濟損失,包括產品的損失、運輸成本、時間成本等。另一方面,除了食品添加劑的使用,內地和香港在食品的微生物指標方面也有不同的要求。例如,對于新鮮水果和蔬菜,以及肉類食品中的細菌數量、微生物種類等,兩地有著不同的限制和要求。如果企業生產的食品不符合內地的微生物指標要求,同樣可能導致產品被退貨或銷毀,給企業帶來損失。

2.2 通關程序繁瑣

目前,大灣區“兩地兩檢”的通關模式程序比較繁瑣,導致進口的食品在香港已經完成了檢驗,但進入內地時還需重新檢驗,即大灣區三地間在通關程序上的繁瑣和冗長對企業的貿易活動和食品的安全帶來了不少挑戰。一方面,每個關口的查驗和放行無疑增加了企業的通關時間和成本。每個關口都需要企業提供相關的文件和樣品,并進行各自的查驗。這種重復性的工作不僅消耗了大量的時間和資源,而且可能由于各關口查驗標準的不統一,導致產品無法順利通關。另一方面,這種繁瑣的通關程序也可能增加食品在口岸的停留時間和食品安全風險。

2.3 通關信息不對稱

盡管大灣區三地已經開始了通關信息方面的合作和協調,并建立了大灣區三方共同的檢驗檢疫合作平臺,但這一平臺僅僅提供檢驗檢疫單方面的信息協調。就整體食品安全監管和通關而言,雖然三地監管機構已經各自建立了智慧協同監管平臺,這種信息不對稱可能會給依賴所在地監管機構的相關企業食品順利通關帶來較大的阻礙[10]。

3 大灣區食品安全監管中口岸通關融合模式的創新路向

鑒于當前存在的這些問題,創新口岸通關融合模式已經顯得尤為必要。

(1) 通過推行“監管互認”和“通關互暢”,可以減少重復查驗和等待時間,提高通關效率[11]。通過口岸通關融合模式的創新,實現“監管互認”,意味著承認對方的食品安全監管體系和標準的合法性和有效性,減少重復檢查和評估;而“通關互暢”則是簡化口岸通關程序,實現快速、便捷通關。

(2) 通過實現“監管互認”和“通關互暢”,可以降低食品進出口的物流成本和時間成本,促進大灣區三地食品貿易的便利化,降低食品貿易成本,有利于大灣區食品市場的深度融合。增加食品貿易的便利性。

(3) 口岸通關融合模式的創新,還可以加強大灣區三地食品安全監管部門的合作與交流,提高食品安全整體水平,保障消費者的權益。

4 口岸通關融合模式創新舉措

4.1 統一大灣區食品安全監管標準

應加強大灣區三地食品安全監管部門的溝通與合作,逐步協調三地的食品安全標準。首先,逐步協調和統一食品安全標準是關鍵。對于逐步協調和統一食品安全標準,可以借鑒國際食品安全標準,結合大灣區三地的實際情況,制定一套既符合國際慣例又適應大灣區實際的食品安全標準。這不僅有助于減少因標準不一致導致的通關問題,還能提升整個大灣區食品產業的競爭力。其次,通過加強大灣區三地食品安全監管部門的溝通與合作,建立起既符合國際慣例又適應大灣區實際的食品安全監管體系。這個體系可以包括分類管理和風險等級評價體系,進一步提高監管的針對性和有效性。例如,香港和澳門的食品安全標準高于內地標準,但也有些低于內地標準,可以相互引入對方更嚴格和嚴謹的標準與監管方法,這將有助于提升大灣區內的整體食品安全水平。再次,在保證符合內地嚴格的食品安全制度的基礎上,在相關供港供澳食品企業中推廣使用香港和澳門的食品安全認證制度也是一個很好的措施。這將使內地食品企業更加了解和接受香港和澳門的食品安全標準,從而提升食品監管效率。同時,加強粵港澳三地食品企業的分類管理和風險等級評價體系,可以更加科學地評估和管理食品企業,提高監管的針對性和有效性。

將粵港澳大灣區建設成一流灣區,關鍵在于規則銜接、機制對接,提升市場一體化水平。2020年以來,國家市場監管總局支持和指導粵港澳大灣區標準化研究中心,聚焦粵港澳三地高共性、易融合的重點民生領域研制和實施“灣區標準”?！盀硡^標準”是粵港澳大灣區共同執行標準,以清單形式公布。目前共有110項標準納入清單,涵蓋食品、中醫藥、交通、養老、物流等25個領域。三地認證檢測機構及相關組織還共同發起成立“粵港澳大灣區認證聯盟”,推動檢驗檢測認證服務交流合作,以更高標準提供“灣區認證”服務。這一系列政府主導下的措施,為大灣區食品安全監管體系的暢通提供了保障[12]。

4.2 構建一體化的口岸通關程序機制

為了進一步提高粵大灣區三地食品通關效率和促進食品貿易發展,應積極推行“監管互認”和“通關互暢”等一體化的口岸通關機制。首先,建立統一的查驗機制,將原來的“兩地兩檢”簡化為“一次查驗”,減少重復工作和等待時間。展開來講,可以推行“監管互認”機制,在查驗時互相承認對方監管機構的檢驗結果和標準,避免重復查驗。同時,還可以建立統一的查驗窗口,由三地食品安全監管部門共同派員組成,負責協調查驗標準和程序,確保查驗結果的一致性和準確性。其次,可以探索實行“單一窗口”制度,實現口岸通關信息共享和互認,進一步優化通關流程。通過“單一窗口”平臺,企業只需向一個窗口提交通關申請和相關資料,就可完成所有通關手續。這個窗口可以由大灣區三地食品安全監管部門共同管理,確保信息共享和互認,減少重復提交和等待時間。再次,全面推行“提前申報、提前查驗”等便利措施,提高口岸通關效率。要求所有企業在正常情況下必須“提前申報、提前查驗”,保證貨物到達時立即進行通關放行,減少等待時間。同時,可以推行“單一窗口”制度,企業只需向一個窗口提交通關申請和相關資料,即可完成所有通關手續。這個窗口可以由三地食品安全監管部門共同管理,確保信息共享和互認,減少重復提交和等待時間。

4.3 加強信息共享和協同監管

此外,還應加強大灣區三地食品安全監管部門的信息共享和協同監管[13]。首先,可以在當前三地檢驗檢疫共同合作平臺的基礎上,建立整體食品安全信息共享平臺和協同監管機制,實現食品安全信息的互通互聯和實時共享。這個平臺可以由大灣區三地食品安全監管部門共同建設,整合三地的食品安全監管信息,為企業提供一站式信息服務。通過信息共享,企業可以及時了解各地的食品安全監管政策和標準,以便采取相應的措施,避免出現違規情況。其次,應推動企業加強自身信息化建設,提高企業的風險管理和質量控制水平。企業可以通過引入先進的生產管理系統和質量管理體系,提高生產效率和管理水平。同時,企業還可以通過建立食品安全可追溯系統,對食品的生產、流通等環節進行全面記錄和管理,以便在出現食品安全問題時能夠迅速找到問題源頭,及時采取措施加以解決。再次,還可以加強大灣區三地食品安全監管部門的合作和交流,共同研究解決食品安全問題?？梢酝ㄟ^定期召開會議、互派人員交流學習等方式,加強三地食品安全監管部門的了解和信任,推動合作向更深層次發展。

4.4 提升口岸服務水平,提供更加便利的一站式服務

應進一步提升口岸服務水平,為食品貿易提供更加便利的一站式服務。

(1) 要加強口岸基礎設施建設和服務設施投入,提高口岸的硬件水平和查驗能力。包括提高口岸的交通便捷性、擴大查驗場地、更新查驗設備、提高查驗效率等。例如,可以加強口岸交通設施建設,提高交通便捷性,減少車輛等待時間和交通擁堵現象。同時,可以引入先進的查驗設備和技術,提高查驗的準確性和效率。

(2) 必須優化口岸通關流程和服務態度,為企業提供更加高效、便捷、優質的通關服務。包括簡化通關流程、減少不必要的環節和等待時間,為企業提供更加便捷的通關服務,如可以推行“單一窗口”制度,簡化企業通關申請流程和手續,減少重復提交和等待時間。同時,可以優化通關流程,將原來的“兩地兩檢”簡化為“一次查驗”,減少重復工作和等待時間。

(3) 必須加強口岸工作人員的服務態度和業務能力培訓,提高服務質量和工作效率。包括增強口岸工作人員的服務意識和態度,加強業務培訓和能力提升,提高服務水平和專業能力,如可以定期組織口岸工作人員進行業務培訓和能力提升,加強工作人員的服務意識和態度的培養和提高。