政務數據協同治理的主要目的、基本形態和實現路徑

葉戰備，馬宏麗

（南京審計大學，江蘇 南京 211815）

當今社會，數據信息已成為我國政府的重要戰略資源和資產。提高政務數據協同治理成效，實現巨量的政務數據資源有效利用，是當前智慧政務建設所面臨的關鍵性問題。近年來，政務數據協同治理引起了政府的高度重視。2016年，國務院辦公廳印發的《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》，重點強調信息的聯通和共享，以此提升政府的協同化治理能力[1]。2019年，《國務院關于在線政務服務的若干規定》特別指出要加快推進各地區、各部門的政務服務平臺互聯互通，加快推進政務數據和政務服務在各個地區、部門和層級之間的合作、共享與協同[2]。2020年，《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》發布，首次將“數據”上升為五大生產要素之一，強調了政務數據的價值并要求各地區以及各部門加快推進數據的共享、整合、分析、管理[3]。2022年發布的《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》（國發〔2022〕14號）中明確提出構建協同高效的數字化政府履職體系，同時提出“集約建設、互聯互通、協同聯動”的要求[4]。

一、文獻回顧及問題的提出

政務數據是指政府在日常行政管理、政策制定和公共服務等方面收集、存儲、處理、發布的各種數據，包括統計數據、行政管理數據、社會公共服務數據、人口、資源、環境等方面的數據。

政務數據治理則是指政府在收集、整合、存儲、發布、使用政務數據的過程中，對數據進行管理、利用的行為，以推動政務數據的共享、開放和利用，增強政府治理的透明度和效能，具體包括政務數據收集和整合的規劃與設計、數據共享與開放、數據安全與保護、政務數據的利用與分析等。黃璜將政務數據治理劃分為三個層面：在宏觀層面上政府對數據產業和社會數據化進程的治理，在中觀層面上政府以及其他社會主體對與公共事務相關的數據資源和行為的治理，在微觀層面上政府對數據操作、數據元素、數據安全等具體問題的處理[5]。也有學者著眼于治理過程，主張政務數據的治理是根據治理的思維方式對傳統的政府信息管理方式進行改進[6]，以政府作為治理主體，為提升公共管理效率、實現數據資產保值和增值而對政務數據進行的治理活動，進而推動政府公共行政走向數據化“善治”的過程[7]。而關于“協同治理”方面的研究主要集中于社會協同治理取向，多從治理與善治的理論背景出發，分析市場和社會的主體作用，強調政府與社會的合作或協同治理[8]，強調公民參與或者官民協同治理[9]，以實現多元協作或治理[10]，建構社會協同治理機制[11]，等等。這一研究取向不斷深化，一方面開始涉及公共危機的協同治理[12]；另一方面開始關注多元主體的角色定位和職能分工，強調轉變政務公開職能，提升政府公信力和執行力[13]，或者強調加強社會治理重心下移和社區治理，提升社會自治能力[14]。

隨著數字技術的迅速發展，我國正快速進入數字化時代。第51次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2022年12月，我國在線政務服務用戶規模已達9.26億，總網民規模則已達10.67億。[15]，《2022聯合國電子政務調查報告》顯示，我國電子政務水平在193個聯合國會員國中排名43位，是自報告發布以來的最高水平，也是全球增幅最高的國家之一。盡管我國“數字鴻溝”現象仍較為普遍，但上述數據卻從另一個層面顯示了我國政府的政務數據協同治理水平在數字信息技術的影響下正快速變化。在此時代背景下，中央以及地方政府均作出了諸多論述。為提高數據治理和數據運營能力，2021年《廣東省首席數據官制度試點工作方案》提出了首席數據官制度試點方案，代表著政務數據協同治理已成為智慧政務建設的重要一環[16]。而政府作為重要的政務數據協同治理的重要主體，近年來，以“數字政府”為主題的相關研究也較為豐富。數字政府的研究與管理學的演進有著較為緊密的聯系，服務型政府等理念的提出直接影響了數字信息技術應用在政府治理領域的目的及方向[17]，接下來為解決政府治理過程中出現的碎片化問題，又提出了無縫隙政府、整體性政府理論[18]。與此同時，受到開放治理、網絡治理、協同治理等相關理論的影響，電子治理、維基政府等相關研究相繼涌出[19]，不同治理主體之間邊界模糊等問題逐漸受到學界的廣泛關注。此類研究具體可分為兩個類別，一方面是數字政府內部協同治理研究，聚焦大數據和互聯網發展下的政府內部變革，著眼于提高政府內部信息資源共享以及跨部門協同應用，包括電子政務平臺等政府治理工具的創新[20]；另一方面是數字政府與外部主體協同治理研究，聚焦數字社會形態下的政府與其他治理主體之間的關系，重在加強互聯網組織與其他社會組織之間的合作[21]。

事實上，政務數據的動態性和不確定性特征凸顯了并非所有治理行為都可以被制度化為固定的框架體系。根據上述論述視角和分析，可以將“政務數據協同治理”界定為發揮政府、企業、社會組織等多方主體在資源配置和社會治理等方面的助推力量，通過數據融合、技術創新、平臺建設等方式，提高政務數據的獲取、處理、應用和管理能力。這一過程需要明確政務數據協同治理的主要目的，建立起有效的政務數據協同治理的基本形態，并做好實現政務數據協同治理的路徑規劃，以滿足政府、企業、社會組織等多方利益相關者對政務數據的需求，促進政府治理現代化和社會管理創新。同時，政務數據協同治理現代化還要注重安全與發展的平衡，保護個人隱私和信息安全，以人民為中心，以公共價值的實現為目標，建立公開透明的信息公共服務體系，提升政務數據治理的公信力和社會認可度，實現經濟社會的可持續發展和全面進步。

政務數據數字化、協同化治理一方面模糊了政府部門的邊界，沖擊了以權威為依托的等級制集權體系，另一方面，強化了政府部門間的溝通與協作，豐富了公共事務治理主體的結構組成，新的協同治理模式和高效的組織體系由此出現。圍繞這一命題，本文將從主要目的、基本形態、實現路徑三個視角展開論述?！爸饕康摹敝卦诮⒂行У纳鐣祿驼諗祿娜诤辖粨Q機制來促進數據共享和合作，并通過技術平臺的建設使得數據價值最大化?！盎拘螒B”重在建立起政府、市場和社會三方面的合作，促進政務數據在不同部門、不同層級、不同地域之間的協同共享與管理，增強政府與社會之間的互動和協作，為公眾提供更精細化的公共服務，并提高數據質量，以技術創新實現數據治理的協同效應。“實現路徑”重在規范信息數據的生成及收集使用，提升政務數據的可利用性和精準性，從而加強政府決策和政策制定的科學性和有效性。在注重實現公共價值的耦合與內聚，強調以人民為中心的同時，理順安全與發展的關系，注重信息安全和隱私保護。

二、政務數據協同治理的主要目的

治理環境的不確定性使得信息社會形態下的治理體系和治理能力不足以完全滿足現代化治理需求，更具綜合性和一體性功能的政務數據協同治理成為政務數據現代化建設中不可缺少的部分。在當前信息社會形態轉型的背景下，政務數據協同治理的主要目的更多體現為實現政府與社會間的數據共享和整合，以及數據價值的最大化。

（一）實現政府與社會間的數據融合

政府與社會間的數據融合是實現政務數據協同治理的關鍵。通過整合資源、優化運營、提供更好的民生服務、提高治理水平和推動經濟發展等途徑，打破傳統意義上政府對社會公共事務實行單一向度管理的權力運行方式，有效彌補在社會資源配置中的政府失靈和市場失效，促使公共利益聚合最大化、社會資源配置最優化[22]，也使得數據價值最大化，釋放數據生產力的巨大潛能。

政務數據開放平臺在實現政府與社會間的數據融合過程中扮演了關鍵的技術角色。平臺建設需要注意各個環節的標準化，包括數據采集、存儲、流通等，以確保數據的一致性、完整性和可操作性。通過數據融合打破不同部門和組織之間的壁壘，實現數據的整合和共享，并形成高效的社會治理網絡。此外，跨區域的數據共享可以進一步提高數據開放和共享的普及度和自由度，通過低成本或免費的算法或代碼開放，實現數據的廣泛利用。當前，政府與公民、企業的技術合作可以有效解決政府的公共數據開放及平臺企業向政府數據開放中存在的單向傳輸問題。在未來，政府和公民、企業之間的數據互動將向更高級別的融合階段演進。通過技術分工的協同方式，可以避免資源和工作的浪費，提高政府數據協同治理的效率和質量。政務數據開放平臺建設需要更加注重數據安全和隱私保護，完善數據共享機制和法律制度。同時，政府需要關注社會和公民對數據開放和共享的態度和需求，實現數據開放和共享的可持續發展。在政務數據協同治理中，數據治理、數據安全、數據共享和數據價值的實現是密不可分的。政府應依據公眾需求和社會價值，不斷推進政務數據開放平臺的建設，發揮數據技術的積極作用，進而提升政府的公共管理效能和社會治理水平[23]。

（二）實現政務數據價值最大化

隨著政務數據協同治理現代化建設的不斷推進，政府公共治理核心邏輯可能會發生變化，從過去的政策制定和執行邏輯轉化為以“數據為王”的技術理性邏輯。隨著大數據等先進技術在政府決策和管理中的應用不斷增加，政府部門越來越多地依賴數據技術，數據治理在政府公共治理中也愈發重要。政務數據協同治理的主要目的，在于實現政務數據價值最大化，有效提高政府治理效率。一是使政務數據的政治價值最大化。協同治理要求政府能夠以精準的數據方式將相關的大政方針政策通過網絡平臺傳輸給人民群眾，實現政府與人民群眾間的有效溝通，使政策更好地得到貫徹落實。同時，人民群眾也能夠通過政務平臺將自己的訴求或建議反饋給政府，使政府能夠適時調整相關政策，不斷提高政府治理效率。二是使政務數據的社會價值最大化。社會治理現代化是中國式現代化的重要方面。協同治理要求政務數據在社會治理中能夠發揮其獨特優勢。以重大公共衛生事件為例，需要調動交通、醫療等多部門的數據服務，形成高效的危機管控機制，提升政府治理效能。三是使政務數據的經濟價值最大化。數據作為與土地、技術、勞動力和資本并列的五大要素之一，具有顯性的經濟價值，已成為推動經濟高質量發展的核心驅動。相關政務數據的精準化推送可以讓企業少跑路，為企業節約成本，間接提升企業經濟效益。

此外，一些敏銳的學者已經關注到技術邏輯中可能存在的正義困境，即僅考慮技術上的可行性，而忽視數據價值的實現。因此，政府需要更加重視政務數據協同治理中的價值導向，強化政務數據的社會責任，注重傳統道德價值和人文關懷的融入，深入挖掘數據價值中的人文精神內涵，實現數字治理的更高層次的價值創新。

三、政務數據協同治理的基本形態

構建一個多層次、多中心的結構體系是政務數據協同治理體系建設的重點之一。在平衡不同主體利益結構和不同組織間關系的視角下，政務數據協同治理包括數據的生成、存儲、開放、交易、利用和監管等方面，涉及數據分析、數據決策、數據安全、隱私保護、法律法規等因素，以及基礎設施和人才儲備等方面的基礎支撐。

合理的協同治理結構模式是提高政務數據治理現代化水平的必然選擇。從基本形態上看，政務數據治理協同主要包括多元主體之間的協同、治理工具與治理對象的協同、技術創新與公民需求的協同。其中，多元主體之間的協同是指多種主體間的有序參與和合作，包括各級政府、社會組織、企業、個人等，進而促進政務數據與社會數據在融合的基礎上共享[24]，這樣的協同治理方式可以有效提升政府數據治理的效率和質量。治理工具與治理對象的協同主要體現在優質的數據和專業的服務這兩方面，涉及統一標準、拓展覆蓋面與用戶建立良好的關系，以此提高數據質量，推進治理工作，提高人民生活水平。技術創新與公民需求的協同在于推進技術創新以促進經濟發展，提升社會價值，政務數據治理也應以此為目標，聚焦應用需求和實效，找準數字化應用，實現數據治理的協同效應。

（一）多元主體之間的協同

實現協同治理的主要目的是發揮更大的協同效應，而協同效應不是單純將多個主體行為簡單相加，而是多個主體在共同目標下進行資源整合和協同行動，從而達到更好的協同效果。政府單獨進行數據管理的線性模式已經無法滿足發展需求，因此越來越需要跨越組織邊界的合作，以利用技術實現公共服務的集成和定制[25]。

在政務數據協同治理現代化建設過程中，協同治理主體的作用至關重要。多元主體包括政府部門、社會組織、企業和民眾等。不同的治理主體在治理過程中擔任不同的角色，促進政務數據和社會數據在融合的基礎上共享，進而提升政府數據治理的效率和效益。政府部門作為協同治理的主體，主要進行政務數據的采集、管理、共享和安全保障，并統籌分配資源；社會組織和企業作為政府部門的合作伙伴，通過技術支持和資源共享等方式參與協同治理；民眾則是政務數據協同治理的重要參與者和監督者，通過參與數據采集和監督數據使用等方式提高政府的治理效能和公信力。多元主體之間通過信息共享、資源整合和合作共贏等方式協同合作，實現政務數據的共同管理和治理。

（二）治理對象與治理工具的協同

現代社會，數據在治理領域扮演著重要的角色，為了數據效益最大化，協同治理多方面的優化和完善必不可少。首先，增加數據資源的數量和多樣性，在統一數據資源存儲標準的同時提高數據的覆蓋面，另外，提高優質數據在數據資源池中的比例，確保數據資源的動態更新，以此更好地利用數據來實現治理目標，提高治理效率和成效。其次，從治理對象的視角出發，提升數據服務的專業性和用戶體驗，以滿足不同服務對象對數據的需求。可以通過與服務對象建立良好的互動關系來實現，了解并滿足服務對象的需求和意見，根據實際情況及時進行數據調整，以確保數據服務的質量和效益。再次，還需加強數據治理的安全和隱私保護，完善數據共享機制和法律制度。此外，政府需要關注社會和公民對數據治理的態度和需求，實現數據治理的公平可持續發展。

總之，優質的數據資源和專業的數據服務是數據治理工作中的重要一環。加強這方面的工作，有助于推進治理工作的開展，更精確地滿足社會需求，提高公民的幸福指數。在數據治理中，數據治理、數據安全、數據共享和數據價值的實現是密不可分的。通過數據優化和完善，可以提高數據治理的效率和質量，進一步推動社會發展進步。

（三）技術創新與公民需求的協同

推進大數據技術、云計算和區塊鏈等技術創新主要是為了促進經濟發展和創造社會價值，政府在數據治理方面也應遵循這一目標。作為技術創新的內在動力，社會需求理應被認真考慮。在此基礎上，為了使數據利用在治理方面更加精準有效，應堅持以應用需求和實際效果為導向，聚焦經濟社會發展的重點任務，并滿足公民自身的發展需求和應用需求。以技術創新推進數據在重點領域中的數字化應用，實現供需協同，從而在經濟社會創新方面取得更大的成果。

政務數據協同治理是當前數字政府建設和經濟社會發展的重點，推進政務數據治理的數字化發展將大大提升我國的電子政務水平。多元主體間的協同是政務數據協同治理的基礎，其涉及政府部門、社會組織、企業和民眾的互動合作。只有各方通過信息共享、資源整合、合作共贏等方式達成協作，才能實現數據的共同治理。治理對象與治理工具之間的協同是實現政務數據協同治理的重要一環。通過優質的數據資源和專業的數據服務，不僅可以使政務數據達到統一標準和拓展覆蓋面的效果，還能夠與服務對象建立良好的關系，提高政務數據治理的效益。技術創新與公民需求的協同則處在政務數據協同治理的核心位置。技術創新不僅推動著政府數據采集、處理和共享方式的不斷升級，還滿足了公民對數據的多樣化需求，促進了數據透明和公開。公民對需求的反饋也進一步推動了政府數據采集和共享的需求增長，以及推動了新的實踐，促進政務數據治理聚焦應用需求和實效，推動數字化應用的發展。

四、政務數據協同治理的實現路徑

政務數據協同治理不僅要實現各個機構的理念和追求目標的一致，更要有規范和標準來保證數據的準確性和一致性，以提升數據的價值和應用。在實現路徑上，本文從理念協同、規范協同、價值協同展開。理念協同旨在實現安全與發展之間的協同；規范協同旨在實現數據治理在管理、規則和平臺層面的協同；價值協同旨在實現公共價值的耦合與內聚。在協同治理過程中，不同層面之間的協同相互促進，相互配合，確保政務數據協同治理重點任務的完整性、連貫性和順暢性。

（一）理順安全與發展的關系，實現理念協同

理念協同重點在于充分理順安全與發展的關系。對于數據治理而言，必須全面考慮數據安全、經濟安全、社會安全以及國家安全等方面的問題。但是，安全并不等于對數據進行絕對的管制，相反，新興企業和監管機構之間應緊密聯系、相互協作，既要平衡國家利益和社會福利最大化之間的關系，又要使數據主體的權益最大化。此外，發展問題本身就是安全問題，只有通過企業和行業的不斷更新和發展，才能不斷提升生產力和競爭力，更符合國家的安全和利益。因此，在進行數據立法時，必須堅持安全與發展并重的平衡原則，并將此作為具體條款設計的指導原則。同時，在理解安全與發展的平衡意義以及考慮到數字經濟全球競爭背景的同時，還需要考慮數據治理規則的外溢性[24]。這意味著制定整體性的數據治理規則，不僅要關注國內數據的安全和發展，還要考慮到國際數據治理的標準和規則，以避免數據規則和標準的斷層和抵觸。只有在理念協同的基礎上，才能夠形成一個完整的、高效的政務數據治理體系，發揮數據治理的最大功能，讓安全與發展之間的關系得到全面的平衡和協調。

（二）聚焦數據治理三大層面，實現規范協同

規范協同是指在政務數據協同治理過程中，建立統一的數據規范、標準和規則，以規范數據的收集、管理、應用和共享。通過加強管理層面、規則層面和平臺層面規范協同的建設，能夠更好地提高政務數據的可用性和安全性，實現政務數據的高效協同。

在管理層面，立足于整體性治理，以優化政府數據治理組織結構、更高效地利用大數據資源為目標。面對政務數據協同治理過程中各自為政、數字鴻溝、信息孤島、職能交叉等問題，構建無縫隙、一體化的跨部門協同治理體系尤為重要[26]。整體性治理意味著在以滿足公民的需求為主導、以信息技術為關鍵手段的前提下，以協調、整合為策略，實現政府組織橫向、縱向、功能以及公私部門間的整合[27]。因此，優化重塑相關政府部門的職能定位、權力配置、責任履行和運行規則，并建立協同聯動的治理組織系統，成為建立整體性治理體系的必要條件。除此之外，政府部門間數據共享與業務協同也同樣重要。要建立政府的政務數據資源目錄體系，健全政務信息資源共享交換機制規范及標準，實現人口、法人、空間地理、社會信用、電子證照等基礎信息庫和業務信息庫的互聯互通，加強經濟社會發展重點領域主題數據庫建設。同時，依托數據共享推動業務協同和成立政府大數據管理中心，完善跨部門數據治理協同聯動機制，以最大化利用政府數據資源，提高政府治理效能。

在規則層面，著眼于確保各類規范的內在統一，重在加強數據立法體系的一致性與合法性。在制定下層法規時，必須遵守上層法規的規定和法律上的不抵觸原則。對涉及基本權利的問題，必須遵守法律保留原則，確保合法合規[28]。在《中華人民共和國民法典》中對個人信息主體的權利、數據開發利用的原則及條件等內容予以明確規定。在數據治理系統中，相關的法規和規范能夠有效避免法律層級矛盾和規則沖突問題。作為現代公共治理體系的新成員，數據治理除了依靠硬法的強制執行外，還需要軟法的治理效能來支持其有效實施，硬法與軟法的綜合治理至關重要。例如，數據治理研究所（Data Governance Institute，DGI）提出的數據治理框架，已被全球范圍內的數百個組織廣泛應用。這個框架使用了建議性和指導性的治理規則，將數據治理的六個主要領域分為不同的任務，需要不同的操作規則，涵蓋政策、標準和策略等方面。此外，軟法的優勢在于其能更好地響應客戶需求和內部流程變化，具有適應性和靈活性。因而，在硬法規定的基礎性規范前提下，有效發揮軟法的作用就顯得非常重要。對于數據開放共享、開發利用、安全保護等數據治理項目而言，是依靠硬法來規范，還是由軟法來規制，或者實現二者之間的有效互補，是當前學界仍需探究的問題。

在平臺層面，為社會子系統之間的數據整合和共享提供安全有效的平臺。平臺建設是政務數據協同治理的關鍵，負責對外提供優質的政務服務、對內實現高效的辦公協同。數字政府基礎設施在組織架構上至少應包括三種類別的平臺。首先，是為實現政務數據共享和協作而設計的業務流程的數據共享平臺。其次，是為互聯網企業和開發人員打造的面向系統開發者的應用開發平臺，以便于設計、規劃和開發數字化服務。再次，是為居民和企業提供的面向最終使用者的互動服務平臺，讓公民與政府進行互動并獲取所需服務[29]。公共數據平臺、政務服務平臺、協同辦公平臺和政務數據中臺等政務數據信息系統必須在各個層面上實現整合和共享，以打破政府內部溝通障礙、提高政府優質政務服務的能力，真正實現數據和業務暢通，同時實現跨層級、跨部門和跨地區的協同。

（三）著眼公共價值的耦合與內聚，實現價值協同

價值協同旨在實現公共價值的耦合與內聚。公共價值代表了公眾偏好，是公共管理學科的重要概念，在政治協調表達中具有重要作用。當前公共管理話語體系強調效率和結果導向，預示著治理將更廣泛地關注公共價值創造目標，并強調持續反饋、學習和適應[30]。作為政府治理活動之一，政務數據治理需要介入數據生產全流程，同時也需適時回應公眾需求，實現公共價值的創生。

當代中國，政務數據協同治理需倡導“以人民為中心”的理念，而協同轉型是實現公共價值的必要途徑。一方面，多元主體價值的共同創造是關鍵，政府、企業和個人都可以成為公共價值的生產者。因此，需要超越政府中心主義，注重多元主體間的協同互補，以實現不同主體優勢資源在政務數據協同治理過程中的協調和共享，促進公共價值的實現。另一方面，實現公共價值的前提是其被多元主體的共同認可。政務數據協同治理是一個多元主體民主協商的過程，政府、企業和個人共同協商合作，以實現其價值和利益的調適。此外，還應警惕由技術理性帶來的正義困境問題，數字鴻溝所帶來的新的社會不公問題需要多元主體共同參與，構建完善的協同治理機制來保障公共價值的實現。

政務數據協同治理需明確以公共價值為目標，同時注重以人民為中心的公共價值理念，充分考慮數據治理中的弱勢群體，推進技術理性與價值理性的耦合。在此基礎上，應采取以下措施：第一，政務數據協同治理過程中要注重對數字弱勢群體的權益保護，通過提高技術普及率、提供包容性的數據平臺和優化數字資源分配，消弭不同群體之間的“數字鴻溝”。在評價標準上，需要綜合考慮公眾滿意度和數據效率，并保留傳統線下服務，避免只看數據而忽視人民需求。第二，建立多元主體和政府間的對話協商機制，實現多元價值期望的平衡，從而更好地發揮數據的公共價值。在這個過程中，需要注重各方的利益平衡和需求結合，實現多方協商。政府需要做好中介和監管的角色，同時充分考慮不同方面的利益和需求，以協同推進數據治理，讓數據更好地服務人民，推動經濟發展。

五、結語

總體來看，政務數據協同治理既是釋放數據價值的現實需要，也是貫徹“數字政府”理念、構建多元主體協同共治體系的重要支撐。盡管數據開放共享起到重要的推動作用，但從實踐和理論中認識到，作為推動政府治理創新的重要手段之一，數據共享和數字化應用僅僅是實現政務數據協同治理的基礎條件。作為回應社會形態變化的一個宏大命題，本文并不能對政務數據協同治理體系和治理能力現代化的具體內容等重要議題給予充分討論，此為不足。但是，在設計制度、平衡利益、共享數據安全等方面，側重于從目的、形態、路徑入手，在此，基本形態是為實現政務數據協同治理主要目的而存在的，各方面的協同作為基本形態的關鍵內容，從而形成了實現政務數據協同治理的實現路徑。從以上三個方面，對政務數據協同治理的相關問題進行了探討，并形成未來可供持續研究的議題進程。