推進長江大保護法治化建設(shè)的宜昌實踐

●陳 垚

2020 年12 月，全國人大常委會審議通過《中華人民共和國長江保護法》，標志著長江流域進入依法治江、依法護江的新階段。湖北省宜昌市對此高度重視，力爭用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護長江生態(tài)環(huán)境，目前成效頗顯。

一、宜昌推進長江大保護法治化建設(shè)的做法及成效

（一）堅持科學(xué)立法，筑牢長江大保護法治根基

一是立法護綠，繪就生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展底色。宜昌市人大常委會頒布實施首部地方性法規(guī)《宜昌市城區(qū)重點綠地保護條例》，引領(lǐng)、推動全市綠地保護工作步入法制化、程序化軌道。二是立法治水，確保一江清水匯入長江。宜昌市施行湖北省首部流域保護地方性法規(guī)《宜昌市黃柏河流域保護條例》，通過分區(qū)保護的重要制度設(shè)計明確流域河道管理范圍，推動形成“市、縣、鄉(xiāng)、村”四級河長治水行政責任鏈，探索出流域立法的宜昌樣本和經(jīng)驗。三是立法護生物多樣性，構(gòu)筑區(qū)域生態(tài)安全屏障。宜昌市人大常委會與荊州市、荊門市、恩施土家族苗族自治州和神農(nóng)架林區(qū)人大常委會緊密協(xié)作，圍繞生物多樣性保護開展協(xié)同立法，實現(xiàn)了省內(nèi)多個市州協(xié)同立法的“破題開篇”。

（二）堅持嚴格執(zhí)法，推動長江大保護向縱深發(fā)展

一是創(chuàng)新流域水生態(tài)保護綜合執(zhí)法改革。成立黃柏河流域水資源保護綜合執(zhí)法局，后更名為宜昌市河流水生態(tài)保護綜合執(zhí)法局，組建副縣級的流域水生態(tài)保護綜合執(zhí)法支隊，集中行使水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等138 項行政執(zhí)法權(quán)，探索出法治護航流域保護的“宜昌樣板”，此項改革被命名為“全國法治政府建設(shè)示范項目”。二是強化流域執(zhí)法監(jiān)管。創(chuàng)新包容審慎監(jiān)管執(zhí)法，實行“四張清單”制度，積極推行“服務(wù)式”“提醒式”“差異式”執(zhí)法。深化“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”改革，探索非現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)管。推進流域執(zhí)法監(jiān)管的智能化、數(shù)據(jù)化，建設(shè)覆蓋宜昌長江干流232 公里的漁政監(jiān)管平臺，新建長江沿線視頻監(jiān)控，全市實現(xiàn)“一江兩河”禁捕水域漁政“天網(wǎng)”全覆蓋。三是建立健全流域執(zhí)法協(xié)作機制。建立“區(qū)域聯(lián)動+部門聯(lián)合”的“1+N”執(zhí)法機制和行政執(zhí)法與刑事司法銜接配合聯(lián)席會議制度，形成執(zhí)法合力，有力整治水上頑疾。

（三）堅持公正司法，構(gòu)建長江大保護安全屏障

一是審判機關(guān)主動作為，積極護航長江大保護。更新司法理念，堅持恢復(fù)性司法。審判機關(guān)探索生態(tài)環(huán)境修復(fù)履行判決執(zhí)行方式，適用以勞代償、增殖放流、第三方治理、支付治理費用、賠償功能損失等責任承擔方式，力求實現(xiàn)最佳環(huán)境修復(fù)效果。優(yōu)化環(huán)境資源審判專門化工作機制，率先在全省實行涉環(huán)境資源民事、刑事、行政案件“三審合一”，成立6 個環(huán)境資源巡回法庭或生態(tài)環(huán)境保護巡回法庭。開展長江流域區(qū)域性司法協(xié)作，簽署《長江三峽生態(tài)長廊司法保護框架協(xié)議》《“宜荊荊恩”法院司法協(xié)作協(xié)議》。二是檢察機關(guān)深化機制創(chuàng)新，踐行生態(tài)檢察模式。凝聚內(nèi)部合力，建立長江生態(tài)檢察官制度，實行涉長江流域生態(tài)保護案件“刑事打擊先導(dǎo)、公益訴訟主導(dǎo)、民事行政跟進”的系統(tǒng)辦案模式。強化部門聯(lián)動，建立健全生態(tài)保護協(xié)作機制和生態(tài)環(huán)境損害賠償與公益訴訟銜接機制。加強區(qū)域協(xié)作，宜昌檢察機關(guān)與襄陽、荊門等地檢察機關(guān)簽訂環(huán)漳河水庫跨區(qū)域公益訴訟協(xié)作意見。

（四）堅持全民守法，營造長江大保護法治氛圍

一是做好普法宣傳活動，助力長江大保護入腦入心。精準分類，靶向?qū)ｎ}學(xué)習(xí)：針對國家工作人員，開展專題輔導(dǎo)；針對企事業(yè)單位污染排放經(jīng)營管理人員，開展法律宣講和產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)保風(fēng)險評估；針對青少年學(xué)生，開設(shè)生態(tài)小公民課堂；針對村（居）民，開設(shè)環(huán)保法治講堂。媒體融合，助力推波造勢：在三峽電視臺、三峽日報等傳統(tǒng)媒體開辟“法治宜昌”“普法第一線”等專欄和法治專題；利用門戶網(wǎng)站、“三微一端”等新媒體，推進“互聯(lián)網(wǎng)+長江大保護法治宣傳”行動。以案釋法，延伸宣傳鏈條：在環(huán)保執(zhí)法中對涉及的法律依據(jù)、法律風(fēng)險、法律義務(wù)等開展釋法說理。二是抓好法律專業(yè)服務(wù)，助力長江大保護走深走實。強化法律援助：以推進筑堡工程八大場景建設(shè)為抓手，推動市縣鄉(xiāng)村四級公共法律服務(wù)實體平臺規(guī)范運行；將綠色化工納入公益法律服務(wù)范圍，精準對接重點企業(yè)、重大項目。強化人民調(diào)解：建立市級環(huán)境保護糾紛專業(yè)調(diào)解委員會，指導(dǎo)各縣市區(qū)建立環(huán)境保護調(diào)解委員會；健全預(yù)防排查、調(diào)處考核等機制，建立臺賬，壓實責任，限期予以調(diào)處。

二、宜昌推進長江大保護法治化建設(shè)的經(jīng)驗啟示

（一）堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證，也是推進長江大保護法治化建設(shè)的最大優(yōu)勢。宜昌堅持加強黨對長江大保護法治化建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。實踐證明，宜昌推進長江大保護法治化建設(shè)從薄弱到健全，再到成效顯著，最根本的經(jīng)驗就在于始終堅持發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。中共宜昌市委七屆三次全體會議審議通過的《關(guān)于建設(shè)長江大保護典范城市的意見》提出，到2035 年，基本建成長江大保護典范城市。這就意味著只有更加堅定不移地始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，宜昌推進長江大保護法治化建設(shè)才能行穩(wěn)致遠。

（二）堅持以人民為中心

宜昌始終堅持以人民為中心，充分反映人民的訴求和意愿，維護人民合法權(quán)益，著力推進綠色發(fā)展，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的美好生態(tài)環(huán)境需要，把人民群眾作為長江大保護法治化建設(shè)水平和能力的最高裁決者和最終評判者。當前，長江大保護法治化建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)和問題仍然十分嚴峻，因而更需要突出人民中心地位，發(fā)揮人民的主體作用，不斷引導(dǎo)社會民眾運用法治思維和法治方式來化解人與自然的矛盾沖突，使人民在綠色共享、生態(tài)共贏中有更多獲得感和幸福感。

（三）堅持整體性治理理念

由于長江流域生態(tài)環(huán)境問題的復(fù)雜性和單一主體治理的局限性，需要對長江流域生態(tài)環(huán)境采取一體化保護和治理模式。宜昌堅持整體性治理理念，大力推進各部門系統(tǒng)聯(lián)動、協(xié)同共治，立法上在國內(nèi)率先探索生物多樣性保護跨區(qū)域協(xié)同立法，執(zhí)法上形成多元共治體系，司法上開展長江流域區(qū)域性司法協(xié)作，推動長江流域生態(tài)環(huán)境保護與治理的可持續(xù)發(fā)展。當前，長江大保護法治化協(xié)同治理面臨一些利益格局調(diào)整的“硬骨頭”，這就要求我們不斷推進體制機制創(chuàng)新，突出整體利益，加強協(xié)同立法，形成協(xié)同規(guī)范體系，健全區(qū)域環(huán)境信息共享與發(fā)布制度，健全區(qū)域環(huán)境監(jiān)管與應(yīng)急聯(lián)動機制，進一步推進環(huán)境公益訴訟。

（四）堅持發(fā)揮司法機制的預(yù)防修復(fù)功能

長江大保護案件審理絕不是一判了之，推進生態(tài)環(huán)境綜合修復(fù)才是目的。宜昌市兩級法院把保護和修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，創(chuàng)新具有預(yù)防、修復(fù)功能的司法機制。明確細化以流域生態(tài)利益事前保障為核心的環(huán)境問題案件類型，并以此作為流域環(huán)境司法專門化發(fā)展的立足點；健全完善訴前聽證、專家調(diào)查等流域環(huán)境損害案前磋商程序，為疑難案件提供最優(yōu)環(huán)境修復(fù)方案；建立行政檢察等流域生態(tài)類案件排查機制，將環(huán)境損害行為控制在萌芽狀態(tài)；推進公民參與流域環(huán)境司法，充分保障公民提起預(yù)防性公益訴訟的權(quán)利。

（五）堅持厚植綠色法治文化

宜昌始終堅持打造一批與城鄉(xiāng)環(huán)境相協(xié)調(diào)、與自然生態(tài)相融合的長江法治文化陣地，將法治意識培育融入群眾日常生活，有效推動基層綠色法治文化建設(shè)。把綠色文化與法治意識、憲法精神融會貫通，喻“法”于網(wǎng)、喻“法”于樂，凸顯綠色法治價值內(nèi)涵和道德底蘊。大力推進陣地建設(shè)，精心打造融合法治元素與綠色文化元素為一體的法治文化廣場。深入推進“民主法治示范村（社區(qū)）”創(chuàng)建、農(nóng)村“學(xué)法用法示范戶”評選和“法律明白人”培育等，倡導(dǎo)廣大群眾自覺踐行綠色發(fā)展理念，共創(chuàng)德法文明宜昌。并在此過程中，不斷總結(jié)提煉成功經(jīng)驗與典型做法，熔鑄綠色法治文化宜昌新品牌。