要素市場(chǎng)化導(dǎo)向下國(guó)企存量用地盤活研究

譚梓懌 李卓駿 肖翊 李哲

【基金項(xiàng)目】廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院科技基金項(xiàng)目“新一輪舊改背景下的廣州土地儲(chǔ)備：現(xiàn)狀、趨勢(shì)及展望研究”（RDI2210202016）、“廣州市土地儲(chǔ)備全周期管理優(yōu)化研究”（RDI2220202098）成果。

摘要：要素市場(chǎng)化作為“后疫情時(shí)代”的強(qiáng)大動(dòng)能，是城市活力持續(xù)迸發(fā)的基本保證，更是社會(huì)資源高效流轉(zhuǎn)和配置的堅(jiān)實(shí)路徑。文章從要素市場(chǎng)化的深層內(nèi)涵入手，以廣州國(guó)有企業(yè)為主要焦點(diǎn)，探索要素市場(chǎng)化導(dǎo)向下國(guó)企存量用地的盤活模式，并以廣州K集團(tuán)統(tǒng)籌利用實(shí)施方案為例，充分論證了要素市場(chǎng)化盤活模式對(duì)提升土地資源配置效率、保證政府與企業(yè)雙方獲利、改善城市產(chǎn)業(yè)與功能的重要作用。該研究對(duì)全國(guó)其他城市的存量用地盤活方案具有一定的推廣和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：要素市場(chǎng)化；存量用地盤活；土地統(tǒng)籌利用

【中圖分類號(hào)】 TU984? ? doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2023.06.008

自2020年4月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》以來[1]，“要素市場(chǎng)化”的思維在社會(huì)各界引起了極高的關(guān)注。作為國(guó)家在“后疫情時(shí)代”提出的一項(xiàng)重要舉措，“要素市場(chǎng)化”旨在通過推動(dòng)要素資源在市場(chǎng)主體間的自由流動(dòng)[2]，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)注入強(qiáng)大動(dòng)能。其中，土地要素作為要素市場(chǎng)的組成部分之一，其“要素市場(chǎng)化”本質(zhì)上是推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化改革，促進(jìn)土地資源的高效流轉(zhuǎn)和利用[3]。

廣東一直以來都是城市更新政策創(chuàng)新的試驗(yàn)場(chǎng)[4]。在“老城市新活力”“增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)存量挖潛”等城市發(fā)展方針和路徑的指導(dǎo)下，廣州亟須進(jìn)行一場(chǎng)城市內(nèi)部空間的精細(xì)化改造，加強(qiáng)土地資源的集約利用，促進(jìn)存量用地盤活便成為其中最重要的抓手之一。此外，隨著廣州“退二進(jìn)三”等政策的深度推進(jìn)和城市產(chǎn)業(yè)的加速轉(zhuǎn)型①，以往城市中心存在的大量國(guó)有企業(yè)加速搬遷騰挪，留下了大批區(qū)位條件好、潛在價(jià)值高的存量用地[5]。加快國(guó)企存量用地的盤活，不僅是國(guó)企發(fā)展轉(zhuǎn)型的基本策略，更是積極響應(yīng)“深化國(guó)有企業(yè)改革”“堅(jiān)持社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度”的重要途徑[6]。

本文基于“要素市場(chǎng)化”的內(nèi)涵，探索其導(dǎo)向下的國(guó)企存量用地盤活模式，并選取廣州某國(guó)企統(tǒng)籌利用實(shí)施方案作為研究案例，以期為盤活城市各類存量用地、促進(jìn)土地資源高效流轉(zhuǎn)提供模式借鑒。

一、國(guó)有企業(yè)存量用地的要素市場(chǎng)化解讀

（一）要素市場(chǎng)化的內(nèi)涵與存量用地盤活

1. 要素市場(chǎng)化的內(nèi)涵

從廣義上而言，“要素市場(chǎng)化”是指將用于生產(chǎn)產(chǎn)品或服務(wù)的土地、勞動(dòng)力、資本和技術(shù)等投入品的生產(chǎn)要素進(jìn)行持續(xù)的市場(chǎng)化配置[7]。自1984年十二屆三中全會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革啟動(dòng)至今，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，市場(chǎng)化程度不斷加深。然而客觀上來說，我國(guó)當(dāng)前的要素市場(chǎng)化進(jìn)程長(zhǎng)期處于相對(duì)滯后狀態(tài)[8]，社會(huì)要素市場(chǎng)中存在著較多的要素資源錯(cuò)配、配置效率較低和供需結(jié)構(gòu)不匹配等共性問題[9]。黨的十九大報(bào)告中明確提出，經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)[10]。此外，國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)的《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）強(qiáng)調(diào)了全面提高要素配置效率的緊迫性，旨在進(jìn)一步激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)造力和市場(chǎng)活力[11]，從更深層次闡明了要素市場(chǎng)化改革的重要性。

在眾多生產(chǎn)要素中，土地要素作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體，其市場(chǎng)化配置模式和利用效率直接關(guān)系著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量[12]?！斗桨浮穼ⅰ斑M(jìn)一步提高土地要素市場(chǎng)化配置”擺在前列，賦予了土地要素市場(chǎng)化改革特殊地位與重要意義[13]。當(dāng)前，土地公開招拍掛制度雖在一定程度上標(biāo)志著土地資源市場(chǎng)化配置機(jī)制的形成[14]，然而，土地市場(chǎng)依然面臨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)尚未構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)用地效率低下、存量用地難以盤活、配套機(jī)制不健全等諸多難題[15]。解決這些土地問題，重在提升土地要素市場(chǎng)化的深度，通過理順并協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，創(chuàng)新模式路徑，充分發(fā)揮“宏觀調(diào)控+市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”模式的潛力，從而使市場(chǎng)在土地資源配置中發(fā)揮其根本性作用[16]。

2. 國(guó)企存量用地的產(chǎn)生與盤活要求

過去，為了保障和鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府往往以協(xié)議低價(jià)出讓的方式為國(guó)有企業(yè)提供了大量的廉價(jià)用地，該行為實(shí)際上導(dǎo)致了我國(guó)城市較高的產(chǎn)業(yè)供地比例和較低的土地要素經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率，也一定程度上造成了城鎮(zhèn)化過程中“產(chǎn)城分離”的現(xiàn)象[17]。隨著城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)迭代和城市發(fā)展定位的不斷提升[18]，以往占地量大的國(guó)企工業(yè)、倉儲(chǔ)等用地在“退二進(jìn)三”等政策的推進(jìn)下逐步疏解騰退[19]，一大批低效、閑置的存量用地逐漸轉(zhuǎn)化為城市發(fā)展的新機(jī)遇。將國(guó)企存量用地進(jìn)行重新整理、盤活，也成為當(dāng)前城市緩解用地緊缺、提高土地要素生產(chǎn)效率的一條可行路徑。

《方案》第七點(diǎn)明確指出“推動(dòng)以市場(chǎng)化方式盤活存量用地”，主要包含了兩方面深層次內(nèi)涵：一是以政府主導(dǎo)的方式確立標(biāo)準(zhǔn)，“在試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)探索土地集約利用的評(píng)價(jià)方法，細(xì)化完善城鎮(zhèn)低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”，以應(yīng)對(duì)相關(guān)退出機(jī)制不明確、土地流轉(zhuǎn)不夠靈活的問題；二是以市場(chǎng)化的方式創(chuàng)新路徑，鼓勵(lì)通過“依法協(xié)商收回、協(xié)議置換、費(fèi)用獎(jiǎng)懲”等措施推動(dòng)低效用地清退和國(guó)企事業(yè)單位存量用地盤活利用[20]。此外，國(guó)家相關(guān)部門還出臺(tái)政策鼓勵(lì)以創(chuàng)新、靈活的金融方式拓寬政府與社會(huì)資本的合作渠道，從而盤活國(guó)企存量資產(chǎn)②。這些舉措都為新形勢(shì)下的國(guó)企存量用地盤活提供了一條明晰的思路，即充分運(yùn)用要素市場(chǎng)化的思維，加強(qiáng)政府與市場(chǎng)主體間的合作協(xié)調(diào)，力求更高效地解決當(dāng)前城市中的土地資源問題。

（二）國(guó)企存量用地的盤活政策與廣州現(xiàn)狀

1. 各大城市存量用地盤活政策梳理

從全國(guó)性的政策來看，國(guó)家對(duì)存量用地的指導(dǎo)性條例多在支持提高土地利用效率，減少低效、閑置用地產(chǎn)生，并要求有關(guān)部門建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)帶頭試點(diǎn)[21]。同時(shí)，我國(guó)主要城市相繼發(fā)布相關(guān)政策文件，鼓勵(lì)促進(jìn)城市存量用地盤活（表1）。其中，上海與北京作為較早提出“減量雙控、存量更新”原則的城市，首先以產(chǎn)業(yè)類用地為試點(diǎn)，探索低效用地盤活辦法。在此基礎(chǔ)上，上海逐步歸納出五條存量用地盤活路徑，而北京則聚焦充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行用地盤活，并研究制定配套措施。廣州與深圳較為類似，以城市更新工作為基礎(chǔ)，重在探索土地資源整合新路徑，強(qiáng)調(diào)土地統(tǒng)籌利用，在成片連片收儲(chǔ)、騰挪置換等模式上下足功夫。此外，兩城市還將存量用地與養(yǎng)老設(shè)施、保障性租賃住房等相結(jié)合，推動(dòng)構(gòu)建更為靈活的盤活模式。而杭州早在2005年便頒布存量用地盤活的相關(guān)政策，多年來形成了“畝均論英雄”的土地評(píng)價(jià)機(jī)制，偏重運(yùn)用“退出機(jī)制”確保土地高效利用。綜上，各大城市對(duì)存量用地的盤活方案各有特色，重在從宏觀上提高資源利用效率，但缺乏在存量用地特別是國(guó)企存量用地盤活上的具體操作指引。

2. 廣州國(guó)企存量用地的現(xiàn)實(shí)困局

近年來，廣州市雖提出多項(xiàng)國(guó)企存量用地的盤活措施，但由于各種現(xiàn)實(shí)原因，大批用地依舊處于未收儲(chǔ)、未利用的狀態(tài)。經(jīng)研究，主要存在以下四個(gè)方面的困局。

（1）資源分布零散，地塊難以盤活。廣州市國(guó)企存量用地普遍零碎，小面積地塊占比高達(dá)總量的38.7%，總面積卻不足總量的2%[22]，因此難以形成完整的更新單元。盡管國(guó)企有一定的用地盤活指標(biāo)要求，但因大量零碎資源地塊無法按常規(guī)方案進(jìn)行收儲(chǔ)，企業(yè)難以完成任務(wù)。

（2）雙方利益制衡，改造缺乏動(dòng)力。政府與企業(yè)的利益訴求不一，前者希望將存量用地盤活，用以重新出讓或建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施；后者則更加關(guān)注存量地塊獲得的遠(yuǎn)期收益，普遍希望土地開發(fā)權(quán)得以保留，因此在缺乏激勵(lì)措施的前提下，企業(yè)的交儲(chǔ)意愿并不強(qiáng)烈。

（3）更新規(guī)劃脫節(jié)，自改權(quán)衡較難。城市更新與總體規(guī)劃的編制實(shí)際上是兩線運(yùn)作，缺乏協(xié)同機(jī)制。企業(yè)在自主改造時(shí)進(jìn)行相關(guān)指標(biāo)測(cè)算，若算得平衡方案的容積率大于政府設(shè)定容積率，則企業(yè)利益必然受損；而政府為鼓勵(lì)企業(yè)自改，往往通過容積率調(diào)整來達(dá)到企業(yè)平衡量，然而，過高的容積率容易導(dǎo)致土地超負(fù)荷承載，市政、公服等設(shè)施壓力驟增，城市風(fēng)貌等規(guī)劃秩序也會(huì)受到負(fù)面影響。

（4）政策體系缺失，盤活模式滯后。過去，特殊的國(guó)企用地出讓方式使得企業(yè)擁有長(zhǎng)達(dá)50年的土地使用權(quán)，但是缺乏前置規(guī)劃和合理的用地退出機(jī)制，也就導(dǎo)致了國(guó)企存量用地的盤活利用和二次開發(fā)難度較大[23]。此外，廣州對(duì)愿意交儲(chǔ)的國(guó)企存量用地也缺乏明確的指導(dǎo)性方案，政府曾推動(dòng)在國(guó)企存量用地上布置保障性住房、新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）等③，但由于經(jīng)濟(jì)利益、配套政策等原因，落地仍然困難。

綜上，若要充分盤活國(guó)企存量用地，廣州亟須探索更為系統(tǒng)化、創(chuàng)新化、激勵(lì)化的模式路徑，以改變現(xiàn)有困局。

二、國(guó)企存量用地的要素

市場(chǎng)化盤活模式構(gòu)建

（一）要素市場(chǎng)化盤活模式的核心機(jī)制

以“要素市場(chǎng)化”的思維進(jìn)行國(guó)企存量用地盤活，其重點(diǎn)是發(fā)揮“政府+企業(yè)”的雙重優(yōu)勢(shì)，建立一個(gè)合力共贏的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，簡(jiǎn)化相關(guān)流程，加快資源配置，將存量土地高效用于城市開發(fā)和產(chǎn)業(yè)培育?；诖?，本文構(gòu)建了以“權(quán)益價(jià)值轉(zhuǎn)移”為核心機(jī)制的存量用地要素市場(chǎng)化盤活模式。該思路早在20世紀(jì)70年代便被美國(guó)用于土地交易，其本質(zhì)上是設(shè)立一個(gè)土地開發(fā)權(quán)自由轉(zhuǎn)化的市場(chǎng)，允許土地從因開發(fā)限制而利益受損的“轉(zhuǎn)出區(qū)”等價(jià)值轉(zhuǎn)換至適宜開發(fā)的“承接區(qū)”，并將承接地塊額外增加的容積率作為“轉(zhuǎn)移”的獎(jiǎng)勵(lì)[24-25]?！皺?quán)益價(jià)值轉(zhuǎn)移”的思路首先要求政府對(duì)城市進(jìn)行可開發(fā)用地識(shí)別，之后對(duì)用地現(xiàn)狀進(jìn)行經(jīng)濟(jì)價(jià)值預(yù)估，并在“等價(jià)值原則”的基礎(chǔ)上確定置換土地的補(bǔ)償效力[26]。

在廣州市城市更新及土地整備的相關(guān)政策支持下④，建立以“權(quán)益價(jià)值轉(zhuǎn)移”為核心的存量用地盤活機(jī)制將有利于激發(fā)政府與企業(yè)雙方的合作積極性，加速提升城市整體用地效率。此前，已有部分學(xué)者對(duì)權(quán)益價(jià)值轉(zhuǎn)移機(jī)制在城市更新、土地整備中的作用做過初步探索[27]，但并未深究其在實(shí)際操作階段的運(yùn)作方式。因此，本文將著重分析該思路在具體項(xiàng)目中的實(shí)施細(xì)節(jié)，以期構(gòu)建完整、可用的存量用地要素市場(chǎng)化盤活模式。

（二）要素市場(chǎng)化盤活模式的實(shí)施路徑

為保障“權(quán)益價(jià)值轉(zhuǎn)移”思路在廣州國(guó)企存量用地盤活中發(fā)揮最佳效果，本文構(gòu)建了“要素市場(chǎng)化盤活模式”的具體實(shí)施框架（圖1）。在要素市場(chǎng)化思維的推動(dòng)下，政府與企業(yè)化解了相互的“制衡”狀態(tài)，在要素開放市場(chǎng)中進(jìn)行自由的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)換，并在容積率、用地性質(zhì)等城市規(guī)劃管制下，開展建筑面積等價(jià)值轉(zhuǎn)換。該模型重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)可操作性，主要分三步實(shí)施，使得要素市場(chǎng)化和權(quán)益價(jià)值轉(zhuǎn)移的核心優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮。此外，模式為同步推進(jìn)打包收儲(chǔ)和自主改造創(chuàng)造了條件，充分發(fā)揮“政府+企業(yè)”的優(yōu)勢(shì)，滿足雙方的利益訴求，保障盤活順利實(shí)施。

1. 地塊梳理，機(jī)制判斷

首先，地塊梳理由“基本情況摸查”與“規(guī)劃性核查”兩部分組成。其中，“基本情況摸查”主要評(píng)價(jià)地塊的區(qū)位、場(chǎng)地現(xiàn)狀及周邊環(huán)境等，“規(guī)劃性核查”則主要核查地塊是否符合國(guó)土空間規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、現(xiàn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”），并確定地塊是否涉及產(chǎn)業(yè)區(qū)塊范圍、“三舊”圖斑范圍等⑤。綜合兩部分因素，對(duì)于較為規(guī)整、區(qū)位條件較好、現(xiàn)有建筑量較小、各項(xiàng)規(guī)劃滿足要求且現(xiàn)行控規(guī)不涉及居住用地的，可采取自主改造的形式進(jìn)行用地盤活。而對(duì)于形態(tài)不規(guī)則、小而散、開發(fā)難度較大、涉及公益性用地較多的地塊，可交由政府收儲(chǔ)后進(jìn)行統(tǒng)籌利用。此外，鄧堪強(qiáng)等[28]還認(rèn)為，同一國(guó)有集團(tuán)的不同地塊間開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移，應(yīng)優(yōu)先將適合公益性開發(fā)（如控規(guī)為綠地、公園）等地塊作為“轉(zhuǎn)出地”進(jìn)行政府收儲(chǔ)，并將適合經(jīng)營(yíng)性開發(fā)的地塊作為“承接地”進(jìn)行自主改造。該機(jī)制的執(zhí)行使政府得以將條件較差的地塊一次性收儲(chǔ)、統(tǒng)籌管理，從而有效改善城市基本面貌，且有利于將更加優(yōu)質(zhì)的地塊提供給企業(yè)進(jìn)行自主改造，并充分保證其未來的開發(fā)利益。

2. 價(jià)值轉(zhuǎn)移，權(quán)益補(bǔ)償

與以往美國(guó)式“權(quán)益價(jià)值轉(zhuǎn)移”思路不同的是，本模式所采取的價(jià)值轉(zhuǎn)移是建立在“建筑面積”而非“土地面積”之上。參照廣州現(xiàn)有城市更新政策，“轉(zhuǎn)出地”的基準(zhǔn)權(quán)益擬按《廣州市深入推進(jìn)城市更新工作實(shí)施細(xì)則》第十三條的“一口價(jià)收儲(chǔ)原則”確定，即為“按同地段毛容積率2.5商業(yè)用途市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的60%計(jì)”，因此，“轉(zhuǎn)出地”可按照以下公式計(jì)算權(quán)益價(jià)值：權(quán)益補(bǔ)償價(jià)值＝用地面積×毛容積率2.5×商業(yè)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)×地價(jià)比例60%⑥。

根據(jù)“等價(jià)值轉(zhuǎn)移”的原理，理應(yīng)將“轉(zhuǎn)出地”全部權(quán)益補(bǔ)償價(jià)值轉(zhuǎn)換為“承接地”中的折算建筑面積。然而，按照廣州市相關(guān)政策要求，土地權(quán)屬人自主改造應(yīng)按改造總用地面積毛容積率1.0計(jì)算非住宅規(guī)劃?rùn)?quán)益建筑面積，并進(jìn)行土地出讓金補(bǔ)繳⑦，補(bǔ)繳部分參照《廣州市深入推進(jìn)城市更新工作實(shí)施細(xì)則》第九條確定，即“按辦理土地有償使用手續(xù)時(shí)新規(guī)劃用途市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的70％繳交土地出讓金”⑧，具體計(jì)算公式為：用地面積×毛容積率1.0×商業(yè)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)×地價(jià)比例70%。因此，已進(jìn)行出讓金補(bǔ)繳部分不再進(jìn)行權(quán)益價(jià)值轉(zhuǎn)化，實(shí)際補(bǔ)償權(quán)益面積按以下公式計(jì)算：實(shí)際補(bǔ)償權(quán)益面積＝規(guī)劃最大承載力-用地面積×毛容積率1.0。

實(shí)際可轉(zhuǎn)移的補(bǔ)償權(quán)益可按等價(jià)值原則進(jìn)行折算，相關(guān)公式為：可轉(zhuǎn)移的補(bǔ)償權(quán)益＝實(shí)際補(bǔ)償權(quán)益面積×新規(guī)劃用途市場(chǎng)評(píng)估價(jià)。剩余無法轉(zhuǎn)移的補(bǔ)償權(quán)益（權(quán)益補(bǔ)償價(jià)值-可轉(zhuǎn)移的補(bǔ)償權(quán)益）將以貨幣形式進(jìn)行補(bǔ)償。另據(jù)相關(guān)政策，應(yīng)無償移交15%的公益性用地，不足的部分應(yīng)繳納一定的資金⑨。

至此，權(quán)益價(jià)值轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)測(cè)算方案全部完成，在總體上保證了“轉(zhuǎn)出地”和“承接地”的權(quán)益價(jià)值平衡?！皺?quán)益價(jià)值轉(zhuǎn)移”的思路有效地簡(jiǎn)化了傳統(tǒng)上“政府先儲(chǔ)、企業(yè)再拍”的工作模式，降低了政府收儲(chǔ)的經(jīng)濟(jì)壓力，確保土地要素高效流轉(zhuǎn)（圖2）。

3. 雙線統(tǒng)籌，多方獲利

在實(shí)際工作當(dāng)中，要素市場(chǎng)化盤活模式涉及“打包收儲(chǔ)”和“自主改造”兩項(xiàng)工作內(nèi)容，因此，“雙線統(tǒng)籌”的工作模式能為方案的實(shí)施提供有效保障。此外，由于地塊遍布城市各區(qū)，市有關(guān)單位需牽頭指導(dǎo)各區(qū)職能部門完成城市更新、調(diào)規(guī)、供地等一系列工作，并委托宗地所在屬地政府作為征收儲(chǔ)備實(shí)施主體，按市區(qū)分配有關(guān)政策執(zhí)行細(xì)則。通過“打包收儲(chǔ)+自主改造”的雙線盤活策略，力求加快用地盤活速率，城市用地效率不斷優(yōu)化，土地價(jià)值不斷提升，充分保證政府、企業(yè)、公眾等多方獲利。

三、廣州K集團(tuán)多宗存量用地的

要素市場(chǎng)化盤活實(shí)踐

（一）項(xiàng)目概況

廣州K集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“廣州K集團(tuán)”）為廣州市市屬國(guó)有企業(yè)在工程裝備、樓宇裝備、材料制造等諸多領(lǐng)域具有深厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和技術(shù)積累。近年來，廣州K集團(tuán)積極開展公司重組和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，逐漸將傳統(tǒng)重工業(yè)升級(jí)為新興材料、高端裝備、產(chǎn)業(yè)金融等產(chǎn)業(yè)板塊，在廣州市城區(qū)也產(chǎn)生了較多的低效存量用地。為加快盤活國(guó)企存量用地，有關(guān)部門先是對(duì)廣州K集團(tuán)的存量地塊開展了初步摸查。經(jīng)梳理，K集團(tuán)在廣州共有93宗存量用地，總面積達(dá)466公頃。相關(guān)職能部門與廣州K集團(tuán)最終確定將共計(jì)7宗地塊（總計(jì)約14.51公頃）納入此次試點(diǎn)的存量用地盤活研究范圍，并形成土地統(tǒng)籌利用實(shí)施方案。

（二）統(tǒng)籌利用實(shí)施方案

1. 要素化盤整：地塊摸查形成統(tǒng)籌利用方案

本項(xiàng)目涉及的7宗地塊全部位于廣州市中心六區(qū)。經(jīng)摸查，7宗地塊均已不作為生產(chǎn)用途，且現(xiàn)有建筑大多為臨時(shí)廠棚、車場(chǎng)、物流園等（表2、圖3）。其中，C、F地塊用地面積小于1公頃，為典型小、散地塊⑩，而B、D地塊形狀極不規(guī)整，難以進(jìn)行單獨(dú)開發(fā)[29]。根據(jù)現(xiàn)行控規(guī)，A地塊規(guī)劃為商業(yè)設(shè)施用地、防護(hù)綠地、水系及道路用地，B地塊規(guī)劃為待定用地及道路用地，C地塊規(guī)劃為商業(yè)商務(wù)混合用地、二類居住用地及道路用地， D、E、F地塊完全為非經(jīng)營(yíng)性用地，G地塊規(guī)劃為商務(wù)用地、防護(hù)綠地及道路用地。此外，B地塊還存在土地利用規(guī)劃不符合等問題。綜上，僅有G地塊較為適合自主改造，因該地塊坐落在城市西部新城，形狀規(guī)整且無現(xiàn)狀建筑物，相關(guān)規(guī)劃符合自改要求。因此，根據(jù)“打包收儲(chǔ)+自主改造”的雙線盤活策略，意向?qū)、B、C、D、E、F共6宗地塊采取政府打包收儲(chǔ)，而G地塊留予企業(yè)進(jìn)行自主改造，從而形成7宗地塊的統(tǒng)籌利用方案。

2. 市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)：權(quán)益價(jià)值轉(zhuǎn)移確保雙方利益

在完成地塊摸查、分類施策的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目以“權(quán)益價(jià)值轉(zhuǎn)移”為核心，“轉(zhuǎn)出地”按照相關(guān)測(cè)算公式計(jì)算權(quán)益價(jià)值，并以土地儲(chǔ)備實(shí)物補(bǔ)償?shù)男问剑瑢⒔粌?chǔ)地塊所含全部權(quán)益補(bǔ)償價(jià)值轉(zhuǎn)至承接地塊。例如，擬收儲(chǔ)的A地塊用地面積為1.84公頃，經(jīng)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)定，該區(qū)域收儲(chǔ)時(shí)點(diǎn)商業(yè)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)為1.32萬元/平方米，參照城市更新一口價(jià)收儲(chǔ)政策，按毛容積率2.5乘以商業(yè)用途市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的60%進(jìn)行權(quán)益補(bǔ)償，故A地塊權(quán)益價(jià)值為3.65億元。根據(jù)上述盤活實(shí)施路徑的經(jīng)濟(jì)測(cè)算方式，算得剩余5宗擬收儲(chǔ)用地的權(quán)益價(jià)值分別為5.36億元、0.96億元、9.37億元、2.68億元、0.46億元，合計(jì)為22.48億元。6宗地塊在收儲(chǔ)后若進(jìn)行重新盤活，并按照現(xiàn)行控規(guī)完成出讓，在考慮一定的地價(jià)上浮后，預(yù)估未來地塊出讓金總收益為28.03億元，因此政府在該方案中收益5.55億元（表3）。

對(duì)于自主改造的G地塊，其用地面積為3.48公頃，經(jīng)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)定的該區(qū)域新規(guī)劃用途市場(chǎng)評(píng)估價(jià)為1.01萬元/平方米，按毛容積率1.0算得其規(guī)劃?rùn)?quán)益面積為3.48萬平方米，再按新規(guī)劃用途市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的70％繳交土地出讓金，算得需補(bǔ)繳出讓金為2.46億元。

根據(jù)現(xiàn)狀控規(guī)，G地塊凈容積率為6.8，因此地塊總建筑面積為22.85萬平方米。在扣減已補(bǔ)繳出讓金的規(guī)劃?rùn)?quán)益面積3.48萬平方米后，得出剩余可補(bǔ)償權(quán)益面積為19.37萬平方米，按轉(zhuǎn)入地商務(wù)用地性質(zhì)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)進(jìn)行折算，算得實(shí)際可轉(zhuǎn)移的補(bǔ)償權(quán)益為19.56億元。而6宗擬收儲(chǔ)地塊的補(bǔ)償權(quán)益總價(jià)值為22.48億元，因此扣減可轉(zhuǎn)移的補(bǔ)償權(quán)益19.56億元后，剩余2.92億元無法轉(zhuǎn)移，則需通過貨幣的形式進(jìn)行權(quán)益補(bǔ)償。此外，項(xiàng)目需無償移交0.52公頃公益性用地，按現(xiàn)行控規(guī)有0.12公頃防護(hù)綠地，其余0.4公頃的不足部分按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)1萬元計(jì)算繳納資金，即應(yīng)繳納部分為2.60億元（表4）。

該經(jīng)濟(jì)方案充分保障了政府和企業(yè)雙方的權(quán)益。原來政府需要投入22.48億元進(jìn)行收儲(chǔ)補(bǔ)償，通過統(tǒng)籌利用方案實(shí)際投入僅為2.92億元；在政府收益方面，除表3中測(cè)算的6宗打包收儲(chǔ)用地預(yù)計(jì)出讓金收益28.03億元外，另獲得企業(yè)在自主改造項(xiàng)目中補(bǔ)繳資金5.06億元。而對(duì)于K集團(tuán)而言，既保留了新城商業(yè)地塊的開發(fā)權(quán)，又充分平衡了企業(yè)的可開發(fā)量與控規(guī)要求，企業(yè)也僅需要補(bǔ)繳自改地塊毛容積率1.0部分的土地出讓金。

在城市資產(chǎn)效益增值方面，企業(yè)通過存量用地盤活獲得22.85萬平方米的總建筑規(guī)模，比現(xiàn)行控規(guī)提升約11.22萬平方米，土地價(jià)值從現(xiàn)狀2.32億元提升為預(yù)估土地價(jià)值51.09億元。考慮自主改造G地塊的區(qū)位發(fā)展前景，待物業(yè)增值后，該地塊的土地價(jià)值可由現(xiàn)有的23.06億元升至90億～100億元，土地價(jià)值大幅提升。

3. 行政化主導(dǎo)：多方聯(lián)動(dòng)加強(qiáng)工作實(shí)施保障

為充分保障工作的落地實(shí)施，本項(xiàng)目中政府與企業(yè)雙方配合密切，相關(guān)流程得以優(yōu)化。首先，《存量用地統(tǒng)籌利用方案》在經(jīng)市政府審批通過后，便視同完成土地儲(chǔ)備項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)和自主改造城市更新方案批復(fù)，極大節(jié)省了相關(guān)流程手續(xù)。其次，構(gòu)建了收儲(chǔ)與自改“雙線推進(jìn)、同步完成”的協(xié)同化流程工作模式（圖4）。在簽訂6塊“轉(zhuǎn)出地”的收儲(chǔ)補(bǔ)償協(xié)議后，由政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)轉(zhuǎn)入地塊的控規(guī)調(diào)整工作，并辦理有關(guān)供地手續(xù)。K集團(tuán)需同步完成轉(zhuǎn)出地塊除土壤修復(fù)外的其他工作，包括拆遷、平整等。由于自主改造地塊涉及“權(quán)益規(guī)劃面積”和“權(quán)益轉(zhuǎn)移面積”，因此毛容積率1.0部分可直接申請(qǐng)報(bào)建手續(xù)，“權(quán)益轉(zhuǎn)移面積”的報(bào)建和后續(xù)建設(shè)工作需要等待轉(zhuǎn)出地塊土壤修復(fù)完成，并由政府辦理土地移交手續(xù)完成后，方可繼續(xù)進(jìn)行。待所有程序結(jié)束后，收儲(chǔ)和自改工作得以順利實(shí)施，同步完成。此外，項(xiàng)目征求了16個(gè)相關(guān)部門和地塊所在區(qū)政府意見，經(jīng)溝通協(xié)調(diào)已全部采納。因此，該項(xiàng)目充分保證了政府主導(dǎo)下的多方聯(lián)動(dòng)，為后續(xù)工作的實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

四、要素市場(chǎng)化盤活模式的亮點(diǎn)與展望

（一）亮點(diǎn)

（1）市場(chǎng)激活，流程高效。要素市場(chǎng)化盤活模式創(chuàng)新了“政府+企業(yè)”的合作方式，“權(quán)益價(jià)值轉(zhuǎn)移”的機(jī)制核心和“打包收儲(chǔ)+自主改造”的雙線盤活策略充分帶動(dòng)了土地資源的高速流轉(zhuǎn)。模式使得城市更新與城市總體規(guī)劃充分銜接，力求滿足規(guī)劃最大承載力，保證了城市的整體空間風(fēng)貌。

（2）合作共贏，多方獲益。企業(yè)通過交儲(chǔ)及自主改造，不僅完成了國(guó)家對(duì)于低效用地“騰退出清”的指標(biāo)要求，同時(shí)保留了優(yōu)質(zhì)地塊的開發(fā)權(quán)，極大調(diào)動(dòng)了積極性，有助于加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和培育。此外，該模式有效降低了政府拿地的財(cái)政壓力，增加客觀財(cái)政收入，保證了土地增值收益的合理分配。K集團(tuán)所帶來的試點(diǎn)效應(yīng)也為未來廣州市更多的存量用地盤活提供參考。

（3）改善品質(zhì)，提升價(jià)值。模式降低了低效存量用地對(duì)城市空間品質(zhì)的影響，促進(jìn)了土地集約利用，通過收儲(chǔ)用地再利用的形式，配建更多的公服設(shè)施、公園綠地，城市功能得以改善，人居環(huán)境得以提升，土地價(jià)值也持續(xù)升高。

（4）預(yù)留空間，降低成本。已收儲(chǔ)的國(guó)企存量用地可與周邊城中村、老舊小區(qū)等統(tǒng)籌考慮，為城市更新項(xiàng)目提供預(yù)留的改造、騰挪空間，從而有效降低城市更新成本，提高更新效率。

（二）展望

本文所提出的要素市場(chǎng)化盤活模式具有一定的創(chuàng)新性，但仍存在一些不足。由于項(xiàng)目地塊情況復(fù)雜，在模式實(shí)操層面可能存在一定的執(zhí)行難度，相應(yīng)的配套措施、政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等缺乏系統(tǒng)性，可考慮在后期逐步完善。

此外，模式對(duì)于國(guó)企存量用地的盤活僅限于土地收儲(chǔ)階段，未來可參考國(guó)內(nèi)外先進(jìn)城市做法，以“土地全生命周期”為落腳點(diǎn)，推動(dòng)存量用地統(tǒng)籌利用，重點(diǎn)包括土地二級(jí)市場(chǎng)的研究、土地監(jiān)管考核機(jī)制等，從而構(gòu)建一套涉及“收、儲(chǔ)、讓、退”全周期的土地盤活機(jī)制，充分帶動(dòng)土地資源市場(chǎng)化配置。

結(jié)語

廣州作為最早建立以統(tǒng)一公共資源交易平臺(tái)為主體進(jìn)行要素市場(chǎng)化配置的城市之一，通過充分促進(jìn)自然資源、國(guó)有資產(chǎn)、技術(shù)產(chǎn)權(quán)等要素流動(dòng)，提升了城市的發(fā)展動(dòng)能，推動(dòng)了城市存量資源活力的持續(xù)迸發(fā)。而近期上海交易集團(tuán)的成立，也預(yù)示著我國(guó)要素資源配置改革進(jìn)程的進(jìn)一步加深。

作為全要素市場(chǎng)先行先試、改革創(chuàng)新的引領(lǐng)者，廣州充分發(fā)揮“政府+企業(yè)”的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新國(guó)企存量用地的盤活模式，構(gòu)建土地要素高度流轉(zhuǎn)的機(jī)制路徑，創(chuàng)新國(guó)企存量用地的盤活模式，此舉對(duì)于提高政府管理效率、促進(jìn)國(guó)企功能轉(zhuǎn)型、提升城市品質(zhì)都具有積極意義。未來可在本模式的基礎(chǔ)上對(duì)全國(guó)其他城市的存量用地盤活路徑進(jìn)行深化研究，以期不斷提升城市土地價(jià)值。

參考文獻(xiàn)：

[1] 新華社：《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》[EB/OL]，2020年4月9日，https：//www.gov.cn/zhengce/2020-04/09/content_5500622.htm， 訪問日期：2023年10月23日。

[2] 中國(guó)人民大學(xué)“完善要素市場(chǎng)化配置實(shí)施路徑和政策舉措”課題組：《要素市場(chǎng)化配置的共性問題與改革總體思路》[J]，《改革》2020年第7期，第5-16頁。

[3] 嚴(yán)金明：《深化土地要素市場(chǎng)化配置改革的十大認(rèn)知》[J]，《中國(guó)土地》2022年第4期，第4-8頁。

[4] 田莉、郭旭：《“三舊改造”推動(dòng)的廣州城鄉(xiāng)更新：基于新自由主義的視角》[J]，《南方建筑》2017年第4期，第9-14頁。

[5] 魏煒：《國(guó)企存量工業(yè)用地盤活途徑分析》[J]，《企業(yè)研究》2019年第4期，第50-51頁。

[6] 王竹泉、于小悅、權(quán)錫鑒：《以要素市場(chǎng)化配置推動(dòng)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革創(chuàng)新發(fā)展》[J]，《財(cái)會(huì)月刊》2020年第17期，第135-140頁。

[7] 同[2]。

[8] 嚴(yán)金明、李儲(chǔ)、夏方舟：《深化土地要素市場(chǎng)化改革的戰(zhàn)略思考》[J]，《改革》2020年第10期，第14-32頁。

[9] 榮晨：《土地要素市場(chǎng)化改革：進(jìn)展，障礙，建議》[J]，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2019年第8期，第25-31頁。

[10] 習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》[M]，北京：人民出版社，2017年。

[11] 國(guó)務(wù)院辦公廳：《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案的通知》[EB/OL]，2021年12月21日， http：//www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/06/content_5666681.htm， 訪問日期：2023年10月23日。

[12] 王慶日、陳美景、仲濟(jì)香：《土地要素市場(chǎng)化改革：產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)、流轉(zhuǎn)路徑與收益分配》[J]，《中國(guó)土地科學(xué)》2021年第12期，第109-118頁。

[13] 同[3]。

[14] 同[2]。

[15] 同[8]。

[16] 同[2][3][9]。

[17] 曹飛：《城市存量建設(shè)用地低效利用問題的解決途徑——以工業(yè)用地為例》[J]，《城市問題》2017年第11期，第72-77頁。

[18] 李慶、黃曉冰：《“利益共享”模式下存量產(chǎn)業(yè)用地盤活策略研究——以深圳市為例》[J]，《中國(guó)土地》2019年第3期，第41-42頁。

[19] 同[5]。

[20] 同[11]。

[21] 國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳：《關(guān)于做好盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資有關(guān)工作的通知》[EB/OL]，2022年6月19日，http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-07/02/content_5698939.htm，訪問日期：2023年10月23日。

[22] 鄧堪強(qiáng)、胡珊、劉曉妮：《廣州市屬國(guó)有企業(yè)舊廠更新中的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制研究》[J]，《規(guī)劃師》2020年第15期，第73-78頁。

[23] 同[17]。

[24] Barkev Budd Chavooshian and Thomas Norman， “Transfer of Development Rights： A New Concept in Land-Use Management” [J]， Urban Land， 1973， 32.

[25] Evangeline R. Linkous， “Transfer of Development Rights in Theory and Practice： The restructuring of TDR to Incentivize Development” [J]， Land Use Policy， 2016， 51： 162-171.

[26] David Berry and Gene Steiker， “An Economic Analysis of Transfer of Development Rights” [J]， Natural Resources Journal， 1977， 17（1）： 55-80.

[27] 彭迎春：《關(guān)于大型國(guó)有建筑企業(yè)盤活自有城市存量土地的思考》[J]，《建筑經(jīng)濟(jì)》2021年第7期，第93-95頁。

[28] 同[22]。

[29] 同[22]。

注釋：

①“退二進(jìn)三”指鼓勵(lì)城市將中心城區(qū)的第二產(chǎn)業(yè)用地騰出，用以發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的做法。根據(jù)2008年廣州市人民政府發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)市區(qū)產(chǎn)業(yè)“退二進(jìn)三”工作的意見》，要求按照政府引導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合、企業(yè)搬遷與產(chǎn)業(yè)集聚相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合的原則，優(yōu)化廣州市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。

②國(guó)家發(fā)改委于2022年7月印發(fā)《關(guān)于做好盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資有關(guān)工作的通知》，要求建立盤活資產(chǎn)臺(tái)賬，靈活采取基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（即基礎(chǔ)設(shè)施REITs）、政府和社會(huì)資本合作（PPP）等方式盤活，通過產(chǎn)權(quán)規(guī)范交易、并購重組、不良資產(chǎn)收購處置、混合所有制改革、市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股等方式盤活存量資產(chǎn)。

③根據(jù)2019年《廣州市深入推進(jìn)城市更新工作實(shí)施細(xì)則》第二十三條：推動(dòng)國(guó)有企業(yè)利用自有存量用地建設(shè)租賃住房。根據(jù)2022年《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市提高工業(yè)用地利用效率實(shí)施辦法的通知》第五條：支持新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）優(yōu)先在存量工業(yè)用地選址。

④根據(jù)《關(guān)于深化城市更新工作推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》的“面積相等、價(jià)值相當(dāng)、權(quán)屬清晰、雙方自愿”指示精神和《廣州市規(guī)劃和自然資源局關(guān)于市屬國(guó)企用地土地整備工作報(bào)告》中提出的“支持地塊權(quán)益轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)將公益性地塊（轉(zhuǎn)出地塊）交由政府收儲(chǔ)收回，其權(quán)益可參照城市更新政策補(bǔ)償，優(yōu)先根據(jù)等價(jià)值原則進(jìn)行容積率轉(zhuǎn)移補(bǔ)償，轉(zhuǎn)移至聯(lián)動(dòng)開發(fā)的經(jīng)營(yíng)性地塊（承接地塊）進(jìn)行建設(shè)落實(shí)，轉(zhuǎn)出地塊與承接地塊聯(lián)合報(bào)批、同步實(shí)施”開展工作。

⑤本文實(shí)際操作中，不在“三舊”圖斑標(biāo)圖建庫范圍內(nèi)的地塊按 “三舊”改造同等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

⑥根據(jù)《廣州市深入推進(jìn)城市更新工作實(shí)施細(xì)則》（穗府辦規(guī)〔2019〕5號(hào)） 第十二條：舊廠改造交由政府收回，改為居住或商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施等經(jīng)營(yíng)性用地的，居住用地毛容積率2.0以下（含2.0）、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地毛容積率2.5以下（含2.5）部分，可按不高于公開出讓成交價(jià)或新規(guī)劃用途市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的60％計(jì)算補(bǔ)償款。

⑦根據(jù)《廣州市人民政府關(guān)于提升城市更新水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見》第十六條要求：土地權(quán)屬人涉及自主改造的，應(yīng)按改造總用地面積毛容積率1.0計(jì)算非住宅規(guī)劃?rùn)?quán)益建筑面積，并進(jìn)行土地出讓金補(bǔ)繳。

⑧根據(jù)《廣州市深入推進(jìn)城市更新工作實(shí)施細(xì)則》第九條：原土地權(quán)利人申請(qǐng)自行改造的“三舊”用地，以協(xié)議出讓方式供地的，按辦理土地有償使用手續(xù)時(shí)新規(guī)劃用途市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的70％繳交土地出讓金?！肮じ墓ぁ表?xiàng)目無須繳交土地出讓金，但新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）除外。

⑨根據(jù)《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地管理的實(shí)施意見》第十五條：自主改造的地塊應(yīng)無償移交政府15%以上的公益性用地，不足的部分應(yīng)按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)進(jìn)行土地價(jià)款折算。

⑩鄧堪強(qiáng)等認(rèn)為，地塊面積小于1公頃的用地限制了地塊的開發(fā)，難以合理、高效利用土地。

作者簡(jiǎn)介：譚梓懌（通訊作者），廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院助理工程師。李卓駿，廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院工程師。肖翊，廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院高級(jí)工程師、規(guī)劃設(shè)計(jì)四所副所長(zhǎng)。李哲，廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院高級(jí)工程師。

責(zé)任編輯：陳丁力