城投企業融資管理面臨的困境及應對措施

何瑩

隨著我國經濟持續發展，城市化建設迎來了飛速發展期，城投企業閃亮登場，為城市的公共事業建設提供了堅實基礎。但在這個過程中，城投企業因融資問題也面臨著極大的債務風險。為防止這些風險的出現，對城投公司的融資行為進行規范是非常有必要的。作為城市建設的主要參與者，城投企業應正確認識近年來出臺的新政策給目前的融資環境帶來的影響，要制定一系列合理、合法的舉債措施。

隨著城市的迅速發展，城投企業負債的數額也在急劇增加，舉債建房、舉債修路已成為一種普遍現象，而其背后依靠的是國家的信譽，這就給地方政府帶來了沉重的債務負擔。為此，從2014年起，國家開始制定相應的政策，防止債務風險集中爆發給城市建設與經濟發展帶來不利影響。近年來，國家通過“堵后門”“打開前門”等措施，在嚴格控制政府債務風險的同時，也為規范市場融資提出了新的思路。

銀保監會在2021年7月印發《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》（銀保監發〔2021〕15號），該意見的核心內容與銀保監會一貫處理地方政府債務問題的政策精神基本一致，區別是對有關細節進行了更多的細化和規范，從而使得該意見的執行力和可操作性都有了很大的提高。2022年4月18日，中國人民銀行、國家外匯管理局印發《關于做好疫情防控和經濟社會發展金融服務的通知》，提出加強金融服務、加大支持實體經濟力度的23條政策舉措，明確了我國城市建設主要目標的同時，也為我國城市建設提供了新的資金支持策略，進一步完善了我國城市建設的融資環境。一系列新政的發布，對城投企業而言，既是一次機遇，又是一次挑戰。

一、城投企業與融資的理論分析

（一）城投企業

城投企業是城市建設投資公司的簡稱，是全國各大城市政府投資融資平臺，承擔相應的政府職能，是特殊市場經營體，它的作用是推進市政工程的建設，解決市政工程的融資難題，避免市政工程因為融資困難而陷入停滯。一般情況下，城投企業是由政府牽頭建立起來的，并將其作為城市基礎設施投資及運營的關鍵抓手，因此，城投企業所依靠的核心是政府。隨著我國城鎮化速度的加快，城投企業肩負的重任越來越多，肩負的使命也越來越多，而且，城市的發展也離不開城投企業的推動，在新一輪的城市化進程中，城投企業無疑需要起到無可替代的戰略支撐作用。

（二）融資

融資是市場經濟中的一種貨幣交易方式，通過融資手段，企業能夠獲得超過自有資金規模的更強支付力。當然，融資也會使企業的債務風險增大，所以，城投企業在進行融資的時候，一定要根據自身的實際財務狀況進行分析，合理統籌自有資金和融資資金，確保融資結構的穩定性和均衡性。

二、城市建設融資發展的三階段

城市建設是一項具有長期性、系統性、復雜性的系統工程，其內容涵蓋了基礎設施、公共事業等多個領域。隨著我國城鎮化進程的加快，對城市建設的要求也越來越高，這就要求城投企業在城市建設中發揮更大的作用。從我國城投企業的發展進程來看，城投企業的融資方式可分為三個階段：第一階段主要依賴于政府的信譽。一般是政府和城投企業進行捆綁，金融機構以對地方投融資平臺發放貸款為主。第二階段是借助政府的力量為其做擔保。在這一階段，主要是通過土地資源和政府購買力為保證來獲得項目資金。在這種情況下，城投企業的融資通常是和政府分開，由城投企業通過委托的方式來完成。第三階段是以市場為導向的企業行為。在市場化的大環境下，城投企業的融資活動逐漸擺脫了政府的干預，同時，城投企業和金融機構之間也存在著一定的自主權和選擇性，在提出融資需求與滿足供給的時候更多關注資金成本和企業的實力。

當前，城市建設已步入了一個高速發展階段，而城投企業作為其發展的關鍵組成部分，必須不斷適應新的環境，在依賴政府提供扶持條件的前提下，更要加強自己的投融資能力，拓展銀行貸款、債券融資、股權融資、組合融資等多種融資方式，合理性、合規性和合法性地滿足城市建設項目的資金需求。

三、城投企業融資管理面臨的困境

（一）融資管理機制不完善

在城投企業的發展歷程中，融資是一個不容忽視的關鍵環節，融資的效率、質量、方式和規范性都會直接影響到城投企業的運營。城投企業的融資工作具有很強的專業性和綜合性，必須建立一套科學、健全的管理體系，以確保其高效、安全、科學性。然而，當前許多城投企業在融資管理方面還存在著一些問題。一方面，部分城投企業并沒有把資金管理體系放在第一位，認為沒有設立專項資金管理體系的必要性；另一方面，許多城投集團雖然設立了融資管理部門，對整個融資流程進行全面的管理，但普遍存在著分工不清、制度不健全、工作不專業化等問題。例如，財務信息的收集與分析缺少專業人員，財務信息的科學性與安全性無法得到保證。而對于城市投資企業來說，由于缺少相應的預警與反應機制，使得其不能及時發現并控制潛在的風險。城投企業的融資管理機制不健全、管理混亂、工作不規范等問題，將會為城市投資企業的融資帶來更多的風險，從而影響到其融資決策的科學性。

（二）融資渠道狹窄

在2008年之后，政府出臺了一項4萬億元的投資方案，其中城鎮固定資產投資是最主要的投資方向。這項經濟刺激計劃，雖然確保了我國經濟成功度過了金融危機，但近幾年來，刺激計劃的缺陷也逐漸凸顯出來，由其所引起的通貨膨脹問題，已經變成了危害我國經濟健康發展的一大隱患，在此背景下，銀保監會已經開始收緊信用，對通貨膨脹產生的負面影響進行遏制。根據目前銀保監會的信貸政策，只允許平臺貸款適度增加有還款能力的保障性住房建設（公租房、廉租房、棚戶區改造）。并要求銀行對到期的平臺貸款本息，不能進行展期，不能以新的方式進行置換，并進一步壓縮了平臺貸款的項目。這一政策，等于切斷了融資平臺企業的貸款渠道，讓其不得不通過普通的商業貸款渠道來獲取貸款。單一的融資渠道不但不能從根本上解決城投企業的融資難題，反而會給政府和城投企業帶來更大的資金壓力，給城市建設項目帶來更多的風險。

（三）融資風險較高

在我國，城市投資企業的融資過程中，存在著較高的風險。城市投資企業，在傳統建筑業中占有舉足輕重的地位，為了推動其發展，需要巨額的財政補助。市政建設企業因其自身的投資能力較弱，在建設過程中很難進行正常的建設活動，必須進行大規模的籌資。企業通過提高信用額度來擴大自己的業務規模，一旦合作銀行在未來選擇撤回貸款，就有可能破壞城市群的資金鏈條，從而導致嚴重的后果。

四、城投企業融資問題的應對措施

（一）建立健全科學的融資管理機制

科學的融資管理機制是指根據國家政策導向和資金需求，在充分考慮自身資金實力和資本結構等因素的基礎上，制定出與國家發展戰略相適應的融資策略，并在資金籌集、使用、管理過程中制定出科學、合理的方案，確保資金的使用能夠達到預期的效果。第一，城投企業要對現有的財務制度進行改革與創新，特別是要按照城投企業資本運營的要求，實施全方位的預算管理，加強對資金的管理與投資，以實現企業的運營效率最大化。建立完善的長期和短期融資方案，對已有的資金進行優化，提升企業的財務信息披露水平。第二，要完善企業發展的現代化治理結構，由過去的政府主導轉變為市場化的企業管理模式。在企業的經營過程中，要聘請專業的經理人，而監事會要對經理人進行激勵和約束，從而形成一個有權力有管理相互制衡的投資和融資決策機構。第三，要迅速完善投資、融資風險管理制度，加強對工程建設資金運用特點的研究，明確工程建設的資金流向，確保工程建設的真實情況得到正確的判斷，完善工程建設的資金運用程序。在制定投資與融資策略的過程中，要對其進行全面分析，以便更好地防范財務風險。與此同時，要注重內部控制，構建與城投企業投資相適應的內控制度，并在這一進程中持續改進和提高我國的財政預算水平，為城投企業在投資、融資等領域的創新突破提供可資參考的經驗。

（二）積極拓寬城投企業的融資渠道

1.積極爭取地方政府的專項債和上級的專項資金，充分運用“專項債可以用作重大工程的資本金，同時允許以市場為導向的融資”的政策，使工程的現金流量和貸款的條件相匹配，并與銀行的信貸投放相配合。

2.從融資難度上看，銀行貸款仍然是城市投資企業優先選擇的融資渠道，應充分發揮國家在基建和產業方面的財政扶持政策優勢，并與國家開發銀行及其他政策性銀行進行合作。

3.城市債券作為城市投資企業的一種重要融資方式，首先要獲得AA級的主體信用等級，其次要篩選出高質量的項目，并對其運營收入進行挖掘和構建。

4.自資管新規出臺后，雖然對非標融資的監管力度有所加大，但對城投企業，特別是對信用等級偏低的企業來說，仍是一種很好的融資方式，可以通過融資租賃、理財直融工具和北金所債權融資等方式進行融資。

5.以城市投資企業為發源地的政府引導基金，可以有效地調動地方政府、民間、社會三方資本，充分發揮財政資金的“杠桿效應”。

6.促進基礎設施REITs的健康發展，實現存量資產與新增投資之間的良性循環，是當前資本市場改革與發展的重大課題。

7.混改是我國新一輪國資國企改革的一個重要切入點，既能使國有與非國有企業優勢互補，促進企業發展，又能有效地吸引社會資本，解決融資難的問題。

8.國有資產證券化是國有企業優化布局、調整結構的一種有效途徑，同時也是一種主要的資本運營模式，它既具有“紓困”的作用，又具有“轉型”的作用。城投企業的作用之一，就是利用園區建設、招商引資、產業孵化等方式，推動產業的發展，同時可以考慮將部分子公司納入上市公司中，從而獲得更高的利潤。

9.隨著地方政府對隱性債務的嚴格控制，各地對“ABO”“EPC+ F+ O”“投資人+ EPC”“合資+ EPC”等新型融資方式進行了創新和探索，這類方式多用于具有區域性綜合發展特征的重大、特大工程。

（三）加強融資風險管控

城投企業需要在融資過程中，采用科學、合理的方式，對融資風險進行控制，以減少企業在融資過程中的風險。城投企業的融資風險，其最重要的一點是由長期不匹配引起的資金壓力，為此，必須嚴肅對待這一問題。第一，在公益項目方面，相關機構應當督促財政部門簡化融資審批流程，并加速對公益項目的貸款還款，以防止債務人因缺乏流動資金而陷入惡性循環。第二，城投企業在與各金融機構進行交流的過程中，要充分考慮過去幾年的資金需要，對項目前期的資金運作進行策劃，要更加重視在風險防范上的措施。這是降低融資風險的一項重大舉措。第三，按照工程性質，將工程分為盈利與非盈利兩類，通過合理的付款方式，大幅度降低工程的付款壓力。第四，各相關部門應設立明確的風險管理機構，并指定有專業技術及經驗的員工，負責執行風險管理。就總體風險而言，必須建立一個風險管理策略。

結語：

綜上所述，在各種新政策不斷出臺和實施的情況下，城投企業在融資工作中一定要不斷進行創新，建立健全科學的融資管理機制，加強融資風險管控。與此同時，各地方政府在對城投企業的指導和監督中起著重要的引導和監管作用，整合市場化程度低、融資渠道狹窄及融資模式單一的城投企業，使之與新時期的城市建設相匹配，通過政策的引導，促進城投企業融資朝著高質量、市場化、科學化發展，確保經濟效益與社會效益的同步提升。