推動全體老年人享有基本養老服務的建議

◆ 付守芳

黨的二十大報告提出：“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務。”這是以習近平同志為核心的黨中央堅持以問題為導向，科學把握新時代新征程中人民群眾急難愁盼問題作出的重大決策部署，對完成2035 年基本公共服務均等化的總體目標，實現全體老年人老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安具有重要意義。

一、科學認識、準確把握新時代新征程中我國面臨的養老問題

習近平總書記指出：“每個時代總有屬于它自己的問題，只要科學地認識、準確地把握、正確地解決這些問題，就能夠把我們的社會不斷推向前進。”在全面建設社會主義現代化國家的新征程上，人口老齡化是我國今后一段時期的基本國情，我國的人口老齡化國情可以概括為“三最”，即：老齡人口數量最多、老齡化速度最快、應對老齡化問題任務最重。解決養老問題，世界人口發展史上沒有先例，各國應對人口老齡化也沒有模板。因此，只有聆聽時代聲音，堅持好問題導向，科學認識、準確把握新時代養老問題，才能抓住推動全體老人享有基本養老服務的深層次矛盾，作出符合中國實際和時代要求的正確回答，形成與時俱進的理論成果，更好指導我國養老實踐，不斷滿足億萬老年人對美好生活的新期待。

第一，老齡化人口規模大、速度快、未富先老，加劇了基本養老服務供需不平衡的問題。近年來，我國老年人口數量和占總人口的比重持續增長。目前,我國老年人口約占世界老年人口的1/4，是當今世界老年人口最多的國家。雖然我國進入人口老齡化的時間相對較晚，但速度快，并且呈加速發展態勢，預計“十四五”時期我國將從輕度老齡化進入中度老齡化階段，到2035 年我國將進入重度老齡化階段。另外，與發達國家“先富后老”不同，由于計劃生育政策加快了人口結構轉型和老齡化速度，導致我國面臨“未富先老”“未備先老”的雙重挑戰。從需求端看，老齡化人口規模大、速度快，基本養老服務需求急劇增加；從供給端看，“未富先老”“未備先老”，國家、家庭和社會應對養老的儲備不足。“需”的擴大和“供”的不足，加劇了基本養老服務供需不平衡問題。

第二，家庭養老傳統疊加獨生子女化，凸顯了家庭養老服務的弱項。家家有老人，人人都會老。我國自古就強調“孝”文化，形成了中華民族養老敬老愛老的文化傳統。家庭支持不僅是我國老年人養老保障和生活照料的重要方式，而且在家中養老也是我國絕大多數老年人的意愿。隨著我國第一代獨生子女的父母步入老年，其家庭成員結構變成“四二一”的倒金字塔形。家庭養老傳統疊加獨生子女化，年輕人贍養老人的壓力加大，引發我國獨有的養老困局。對獨生子女家庭而言，“一人失能，全家失衡”，我國失能和部分失能的4000萬老人給家屬帶來了巨大的生活照料和護理負擔。另外，在流動中國的背景下，為實現家庭的合理再生產，數以億計的年輕人在他鄉工作生活，催生了“老漂”一族和空巢老人，“老漂族”已經成為不可忽視的社會人口現象，我國一半以上的老年人生活在空巢家庭中，其中獨居老人占到13.1%。家庭養老面臨前所未有的沖擊，亟須建立家庭養老服務的制度和政策支撐。

第三，農村地區老齡化程度高，凸顯了農村基本養老服務的短板。2022 年3 月6 日，習近平總書記在看望參加全國政協十三屆五次會議的農業界、社會福利和社會保障界委員時強調，要補齊農村社會福利短板，加強對農村老年人、兒童、“三留守”人員等特殊和困難群體的關心關愛。我國人口老齡化存在顯著的城鄉差異，農村地區的老齡化程度更高、養老問題更為嚴峻。《中國鄉村振興綜合調查研究報告2021》顯示，廣東、陜西和寧夏等10 省區的農村人口中60 歲及以上、65 歲及以上人口的比重分別達到了20.04%、13.82%，完全達到“老齡化社會”的標準。基本公共服務的公共物品屬性，要求其具有均等性、普惠性和便捷性的特點。面對如此嚴峻的老齡化形勢，農村的基本公共服務建設勢在必行、迫在眉睫。審視目前農村基本養老服務，其尚存在服務內容單一、服務質量不高、獲取服務不便利等問題；農村地區高齡、空巢、特困和生活自理有困難的老人，對基本養老服務的訴求較為急迫；農村老人的養老服務需求主要集中在助餐服務、康復護理服務和精神慰藉服務等方面；需要破解資金不充足、養老基礎設施不到位、管理不規范、服務人員少等瓶頸。

問題是事物的矛盾，矛盾又是對立統一的，矛盾雙方在一定條件下可以相互轉化。老齡化既是挑戰，也是機遇。雖然我國的老齡化存在老年人口多、速度快、“未富先老”、養老產業發展不足、獨生子女化、城鄉發展不平衡等挑戰，但是基于全球人口老齡化的共同趨勢，可以推斷在我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期，老齡化是我國面臨的最大的確定性，是大有可為、大有能為、大有作為的。我們要堅持積極老齡化觀念，牢牢掌握應對人口老齡化的戰略先機和主動權，最大程度防范化解人口老齡化風險，最大程度把握人口老齡化戰略機遇，推進全體老人享有基本養老服務，化危為機、危中尋機，為實現第二個百年奮斗目標構建有利戰略格局。

二、聚焦問題、精準施策，推動全體老人享有基本養老服務

第一，加快建立基本養老服務清單制度，緩解養老服務供需矛盾。基本養老服務是由國家直接提供或者通過一定方式支持相關主體向老年人提供的，旨在實現老有所養、老有所依必需的普惠性、基礎性、兜底性服務。為高齡、貧困老人等群體提供的基本養老服務應當依法由政府提供。要深入貫徹落實習近平總書記關于“要讓每一位老人都能生活得安心、靜心、舒心，都能健康長壽、安享幸福晚年”的重要指示精神，本著“兜好底線，廣泛普惠”的原則，充分考慮年度新增老年人口的數量、老年人最基本最剛性最共性的養老服務需求、家庭養老服務的新增需求、農村養老服務的短板，加快建立健全基本養老服務清單制度，便于不同年齡、不同需求的老年人“按圖索驥”，按需享有更加暖心、貼心的養老服務。具體而言，要科學界定基本養老服務對象和內容，優先將經濟困難的高齡、空巢獨居、失能失智、計劃生育特殊家庭和孤寡老人等老年人納入基本養老服務范圍，根據經濟社會發展水平和老年人實際需求動態調整基本養老服務目錄事項；在突出基本養老服務的公益屬性的基礎上，明確界定政府與個人、家庭的責任，做到目錄之內事項以政府保障為主，目錄之外事項各盡其責、以家庭為依托。

第二，積極探索制度和政策支持，強化家庭養老。養老既是人生大事、家中要事，也是社會大事、國之大者，涉及億萬家庭幸福和社會福祉。強化家庭養老、充分發揮家庭養老優勢的前提是國家的制度保障和政策支持。我國要逐步建立支持家庭養老的政策體系，支持成年子女與老年父母共同生活，履行贍養義務和承擔照料責任；要積極支持各地探索長期護理保險制度的服務體系、評定標準和管理流程等，對需要長期照護的失能失智老年人家庭提供免費或低償的喘息服務、家庭照護者培訓、家庭適老化改造等；要支持為居家老年人提供上門醫療衛生服務。

第三，以均等化、便利性為核心，補齊農村基本養老服務短板。推動全體老年人享有基本養老服務，不僅要把農村養老服務的均等性提上去，也要兼顧老年人獲取養老服務的便利性，暢通養老服務的“最后一公里”。為實現農村基本養老服務的均等性，要深入貫徹習近平總書記關于實施積極應對人口老齡化國家戰略和鄉村振興戰略的重要指示精神，堅持城鄉統籌、區域統籌，推動基本養老服務資源向農村地區下沉，實現城鄉區域間的基本養老服務均等化；為實現農村基本養老服務的便利性，要構建縣、鄉、村銜接的三級養老服務共同體，提高特困人員供養服務機構兜底保障能力和服務質量，到2025 年確保每個縣（市、區、旗）至少有1 所以失能特困人員專業照護為主的縣級特困人員供養服務機構；將具備條件的農村福利院改造為鄉（鎮）區域養老服務中心或為老服務綜合體，滿足五保戶之外的其他老年人的養老需求；加大對鄉（鎮）福利院的供暖、衛生間、智能化床鋪等養老設備的投入；探索建立農村養老機構、幸福院和農村醫療機構的合作機制，形成“醫中有養、養中有醫、失能有保”的發展模式；加大對農村日間照料中心在資金、土地使用等方面的支持力度，進一步規范其運轉，提升日間照料中心助餐等服務能力，讓老年人共享現代化的生活條件；因地制宜發展農村互助養老模式，發揮村民自治組織和其他社會組織自我管理功能，創新運用“時間銀行”“積分制”等，激勵低齡老年人幫扶高齡老年人，重構農村地區特殊長者的鄉村支持網絡，傳承“老吾老以及人之老”的傳統美德。