科創中心建設驅動下武漢市外國人才來華工作管理機制研究

劉一泓,張凱瑩,周 波,李 磊,孫 淳,步良志,魏 遼

(武漢市科技成果轉化促進中心,湖北 武漢 430023)

0 引言

外國人來華工作許可是中國政府為外國人在中國境內從事工作活動而頒發的一種官方認證文件,是外國人在中國境內就業或從事有報酬的活動時必須取得的許可證件。外國人持有工作許可,即可獲得與中國公民同等的用工條件和保護,并享受相關法律法規所規定的各種福利待遇。實行外國人來華工作許可制度,有利于吸引外國人才來華工作、創業。

作為“長江經濟帶”和“中部地區崛起”兩大國家戰略的交匯點,武漢于2022年獲批建設“具有全國影響力的科技創新中心”,是繼北京、上海、粵港澳大灣區和成渝之后,國家批準建設的第5個科技創新中心。人才是創新的第一資源[1],走創新發展之路,首先要重視創新人才的集聚作用。如何引進優質外籍人才為武漢貢獻智力,這對武漢市外國人才來華工作管理相關制度也提出了更高的要求。本文對比北京、上海、深圳、成都、武漢5座國家科技創新中心城市的外國人來華工作管理機制,從工作許可的受理量、人才類型、工作行業、來源國籍和教育程度等方面分析武漢市外國人來華工作的管理現狀、服務模式及存在的不足,以期為武漢市打造與國家科技創新中心定位相匹配的外國高端人才來漢工作管理機制提出建議。

1 5座城市外國人來華工作管理機制比較

1.1 5座城市吸引外國人來華工作優惠措施

以全球視野引好用好外籍人才,是構建高水平科技人才隊伍的基本要求和重要補充[2]。為了吸引更多的優質外籍人才來華工作,北京、上海、深圳、成都、武漢5座城市根據自身特點,相繼出臺了一系列措施。

1.1.1 北京

北京作為一個多元化且包容性強的現代化大都市,連續12年入選“魅力中國—外籍人才眼中最具吸引力的中國城市”。北京通過出臺《北京市外籍“高精尖”人才認定標準》《北京市外籍“急需緊缺”人才崗位目錄》《關于支持外籍人才來京創新創業有關事項的通知》等一系列政策,以“人才簽證+人才公寓”充分吸引外籍人才入駐。北京還為取得博士學位的人才提供外國人才簽證,有效期最長可達10年,其配偶及未成年子女亦可申請辦理相同期限的簽證;北京還支持外籍人員使用外國人永久居留身份證創辦企業,享受國民待遇。

1.1.2 上海

上海是中國的經濟和文化中心,連續12年入選“魅力中國—外籍人才眼中最具吸引力的中國城市”[3]。上海出臺了《關于進一步深化人才發展體制改革加快推進具有全球影響力的科技創新中心建設的實施意見通知》《上海市外籍“高精尖”人才認定標準》《上海市外籍“急需緊缺”人才崗位目錄》等政策性文件,推出了“上海浦江人才計劃”,最高可獲得每人30萬元或創新團隊50萬元的項目研發資助。推行“外籍人才10年長期簽證”,允許孵化器、各類園區載體內尚在創業期的外籍人才辦理工作許可,對外國高技能人才放寬年齡至70周歲,提供薪酬購付匯便利;外國留學生畢業后可直接在上海創新創業[4]。

1.1.3 深圳

深圳連續12年入選“魅力中國—外籍人才眼中最具吸引力的中國城市”,不僅推出了“粵港澳大灣區人才計劃”、“一帶一路”人才交流計劃、“孔雀計劃”“人才安居工程”“產業發展與創新人才獎”“鵬程英才計劃”等,還出臺了《深圳市外籍“高精尖”人才認定標準》《深圳市外籍“急需緊缺”人才崗位目錄》《關于進一步優化外國人來華工作許可辦理的若干措施》等一系列政策文件,吸引了大量來(留)深創業就業的各類人才[5]。深圳通過實行大灣區內資質互認[6],對急需的科技人才年齡限制放寬至65周歲,對項目急需的外籍青年科技人才可免除工作經歷要求等;外籍博士可給予10萬元的安家補助。作為粵港澳大灣區建設的重要引擎,深圳正吸引著越來越多優秀的國際人才入駐、發展。

1.1.4 成都

成都5次入選“魅力中國—外籍人才眼中最具吸引力的中國城市”。為落實成渝地區雙城經濟圈戰略部署,成都出臺了《川渝地區外國高端人才工作許可互認實施方案》《成都市鼓勵外籍高層次人才來蓉工作若干政策措施》,舉辦了成都外籍人才招聘會、“外國專家建言中國科技”座談會等多場國際科技活動。成都還建立了國際引才引智示范基地,對諾貝爾獎獲得者等國際頂尖人才(團隊)創新創業給予最高1億元的綜合資助,為外籍人才提供更好的職業發展空間。

1.1.5 武漢

武漢3次入選“魅力中國—外籍人才眼中最具吸引力的中國城市”。武漢市不斷完善外籍人才準入政策,針對高技能人才實行“綠色通道”。實施“武漢英才”“學子留漢”等人才計劃,向戰略科技人才、產業領軍人才、優秀青年人才和行業領域名家名師名匠,分別給予100萬元、50萬元、20萬元、6萬元的資助資金,并為外籍人才提供稅收優惠和住房補貼等優惠政策,共引進海外優秀人才2 000余人。

表1 5座城市外國來華工作許可受理方式比較

1.2 5座城市外國人來華工作許可辦理方式對比

針對5座城市外國人來華工作許可受理方式,主要從法定辦結時限、承諾辦結時限、辦理形式、許可證領取方式等方面進行對比(表1)。從承諾辦結時限上看,武漢辦理時間最短;從辦理形式上看,都可在窗口和網上辦理,但北京、成都在外國人來華工作許可受理審核過程中都需要現場核驗材料原件;從許可證領取方式上看,武漢和廣州可選擇快遞郵寄,北京、上海、成都需要到辦理窗口領取許可證。綜合來說,只有深圳和武漢全程網辦,真正實現“零跑腿”,且武漢部分事項的承諾辦結時限縮減至1個工作日。深圳還搭建了外國人綜合服務管理平臺,使其與線下一體化的外國人居留事務服務中心結合,實現“一窗受理、并聯審批”。將外國人來華工作許可和外國人工作居留許可兩項事務進行整合,使得申請工作許可證和工作居留證“一次辦”,且審批時限縮減至7個工作日。

1.3 5座城市外國人來華工作工資收入水平對比

根據國家相關規定,申請外國人來華工作許可證并以工薪方式判定分類時,工資收入以本地區上年度社會平均工資收入為參考,A類外國高端人才認定標準為6倍,B類外國專業人才認定標準為4倍。由表2可見,在5座城市中武漢市外國高端人才和外國專業人才的薪資水平偏低,阻礙了高水平人才來漢就業的積極性。

表2 5座城市外國來華工作工資收入比較

2 武漢市外國人來華工作管理現狀及問題

2.1 外國人來漢工作現狀

2.1.1 受理量分析

2019-2022年武漢市外國人來華工作許可受理量情況如表3所示。從境外申請量來看,從2019年的924件減少至2022年的186件,2021年最低,為117件,2022年稍有增加。這反映出受全球新冠疫情的沖擊,武漢采取了一系列嚴格的疫情防控措施,使得外國人來華工作的流程更加復雜、耗時,增加了其來華工作的不確定性,導致許多外國人放棄了來華工作的計劃。全球疫情爆發對經濟造成了嚴重沖擊,企業在投資和擴張尤其是涉及到跨國人員流動方面會更加謹慎,導致外國人來華工作的機會減少[7];從變更量來看,武漢市外國人來華工作情況相對穩定,增量不大,表明外籍人才對武漢人才政策環境的滿意度較高,降低了其向外流動的意愿;從延期量來看,從2019年的383件增加至2022年的539件,表明武漢在吸引外籍人才和促進國際交流方面成果顯著。武漢通過延長工作許可有效期來提升外國人在漢工作的積極性和穩定性,對于推動開展國際間交流與合作具有積極意義;從注銷量上看,從2019年的309件增加至2022年的349件,2021年最高,為454件。由此可見,盡管武漢市針對疫情影響,積極出臺了多項便利政策以吸引外籍人才來漢創新創業,但仍然存在較為嚴峻的人才流失現狀。

表3 2019-2022年武漢市外國人來華工作許可受理情況 (單位:件)

2.1.2 人才類型構成

截至2022年底,仍在有效期內的武漢市外國人工作許可證為2 230件。如圖1所示,其中A類857件,占比38.43%,B類1 288件,占比57.76%,C類85件,占比3.81%。高端技術人才對科技創新和產業發展起著重要的作用,相關資料顯示,武漢市A類外國高端人才的占比不高,且其中從事科學研究和工程技術的人才共389人,僅占在漢工作外籍人才的17.00%,這遠不能滿足科技創新發展對“高精尖缺”人才的需求。

2.1.3 所屬行業分布

如圖2所示,來漢工作的外國人從事行業分布廣泛,主要集中在教育、制造、科學研究和技術服務等行業。其中教育行業952件,占比最大,為42.69%。教育是國之大計,“教育強國”目標的實現需要構建國際國內開放式雙循環新發展格局,以吸引國際教育組織或國際專業機構入駐中國。加強國際教育的合作交流,是教育市場不斷增長的需求。其次制造業556件,占比24.93%,這表明中國作為世界制造業大國的地位已經得到全球認可,外國人來到中國從事制造業工作也有所增加。但從事科學研究和技術服務業、信息技術服務等行業的高層次創新人才僅占10%,難以滿足國家科技創新中心建設人才高地的需要。

圖1 武漢市外國人來華工作許可證類型

圖2 武漢市外國人來華工作所屬行業(件)

2.1.4 來源國籍分布

按外國人來華工作人員的國籍統計(圖3),日本454件、美國293件、韓國173件分別位列前三,分別占總許可量的20.36%、13.14%和7.76%。隨著《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)不斷推進,日本、韓國和澳大利亞三國現留漢工作的共有700人,占總許可量的31.00%,體現出亞太區域經濟一體化建設的成果。

圖3 武漢市外國人來華工作許可國籍分布情況

2.1.5 教育程度分布

根據圖4可知,來漢工作的外國人教育文化程度整體較高:大學本科及以上學歷占88.07%,這反映了武漢市在教育、制造等領域發展迅速,吸引了大批優秀的外籍人才來漢工作和學習;碩士及以上學位的高層次外籍專家占37.62%。要想推進光電子信息、先進制造、生物技術等重點產業和“卡脖子”技術領域的發展,就需要引進更多國外高層次高水平的科技領軍人才和創新團隊。

圖4 武漢市外國人來華工作許可受教育程度

2.2 管理服務模式

武漢市不斷創新服務舉措,通過優化審批環節,推出全程網辦、電子印章、容缺受理、證件郵遞等綜合措施,壓縮辦理時限87%,實現了外國人來華工作許可辦理“零跑動”,在審批環節、時限、材料以及跑動次數等方面均處于全國先進方陣。

2.2.1 優化服務方式

在持續推行“一網通辦”“不見面審批”的基礎上,武漢在“武漢科技創新”微信公眾號上開設“外專服務”專欄,提供業務辦理進度查詢、信息反饋查詢、許可證照郵政速遞軌跡查詢等服務。通過建立“云客服”QQ群,開展材料準備提前告知、辦理業務靠前指導,及時回應用戶個性化需求。堅持“有呼必應,無事不擾”的“店小二”服務機制,以及采取熱線電話呼叫轉移、周六延時服務等措施,為企業提供24小時全天候咨詢服務。

2.2.2 細化服務流程

受理前期,加強審批要素保障,主動對接,通過電話、微信、QQ等方式“一對一”告知審批流程、辦事指南和準備事項清單并提供全流程外國人來華工作許可辦理服務指導。受理階段,堅持“受理即辦理”的服務模式,實施“容缺受理”“告知承諾”制度,在材料能夠滿足申請要求的情況下優先辦理,承諾辦理時限5個工作日,部分壓減至1個工作日,有效縮短了辦理時間。

2.2.3 精準服務到人

采用“政策找人”服務模式,識別用戶需求并進行精準匹配,將“打包”好的外國人來華就業政策送上門,打通聘用單位獲取各類信息資源的“最后一公里”。從政策著手,結合案例分析,對外國人來華工作許可的審批依據、適用范圍、申請條件、外國人員分類及便利化措施等進行宣傳講解。針對辦理工作人員,從流程步驟、材料準備、注意細節等方面一對一培訓,讓聘外單位對如何規范開展外籍人員來華工作相關政策有了更加深入的了解。

2.2.4 強化服務監管

引入證照在線比對功能,實現了對中國公民身份證、外國自然人電子護照的芯片讀取和信息自動比對預警提示。組織聯合實地核查,走訪聘外單位,現場查看營業執照、聘用合同、工作許可證件等外國人申請來華工作許可原件材料,詳細了解聘外總體情況、外國人工作管理中存在的問題和風險點及應對措施。加強外國人在漢合法就業管理,提升外國人來華工作服務能力和管理水平,進一步優化外國人才在漢就業創業環境。

2.3 存在的主要問題

武漢市為吸引外籍人才留漢創業、就業,出臺了優厚的準入政策,在外國人來華工作管理服務上取得了顯著成效,但現階段武漢在外籍人才來漢就業方面也存在如下一些問題。

第一,外籍高層次人才占比不高,缺乏戰略性新興產業領軍人才。外籍“高精尖缺”人才短缺是制約武漢市打造人才高地的主要因素。一是外籍高層次人才引進戰略規劃不健全。各部門出臺的人才引進措施大同小異,且有一定局限性和臨時性。沒有明確針對“高精尖缺”人才和團隊的引進政策,也未形成完整且系統的戰略規劃,導致政策難以長期有序地落實到位。二是外籍高層次人才評價體系不夠完善。武漢市尚未出臺針對外籍“高精尖缺”人才的認定標準和準入政策,并且實際運作過程中存在學術型人才認定門檻偏高、應用型人才認定領域偏窄的現象,難以建立外籍高端人才專家庫和評價體系。三是外籍高層次人才待遇偏低。2022年武漢市A類外籍高端人才收入為58 661元/月,遠低于北京、上海、深圳等城市,影響了外籍高端人才來漢工作的意愿。同時子女教育、居住環境、醫療資源等方面的條件欠缺也是制約高端人才長期留漢工作的主要因素。

第二,外籍人才引進渠道不夠暢通,缺乏權威的人才信息共享平臺。當前武漢市沒有專門的政府機構負責外籍人才引進工作,也沒有權威的官方外籍人才信息平臺。一是引進渠道單一。盡管政府、對外交流服務中心等單位組織開展了學術論壇、經貿洽談會、國際展覽會等多種形式的對外交流工作,但往往與經貿相關且總體數量偏少、層次不高,科研院所、高等院校、知名企業、人才中介機構等參與度不夠,官方渠道與民間渠道未能形成互補,虛擬市場與實體市場也未實現雙軌運作,國際引才引智效果總體不佳。二是中介機構能力有待提高。用人單位大多通過中介服務機構獲取外籍人才信息,而中介機服務機構提供的有效信息較少。因此用人單位很難找到合適的外籍高端人才,且需要支付昂貴的中介服務費用。三是僅能單向發布需求。在外籍高端人才引進過程中,用人單位通常只能選擇在互聯網或人才市場中發布需求信息之后被動等待,無法主動與求職者聯系,缺乏專業權威且安全可靠的外籍人才雙向交流匹配的信息平臺,既能為有意愿來漢工作的外籍人才發布求職信息,又可以給用人單位提供自行查詢外籍人才各類信息和交流的渠道。

第三,外籍人才來華工作的管理部門較多,各環節間的聯動有待加強。目前外籍人員來漢工作的管理和服務過程中,涉及公安、科技、教育等多個部門。雖然武漢市外籍人員管理工作建立了跨部門的協作機制,但仍存在各涉外管理部門職能分散、信息溝通不暢的情況,管理上沒有形成合力,容易出現外籍人員漏管或服務不到位的情況。盡管實現了“外國人入境就業許可證”和“外國專家來華工作許可證”兩證合一為“外國人來華工作許可證”,但外國人來華工作許可和居留許可“一網通辦”僅處于技術銜接層面,業務銜接層面的協調仍存在空檔,尚未真正實現“一事聯辦”,各部門間的協作配合機制尚待加強。

3 武漢市引進外籍高端人才建議

圍繞打造“創新人才集聚高地”的目標,持續推進武漢具有全國影響力的科技創新中心建設,建議從“引”才戰略、“用”才制度、“育”才平臺、“聚”才環境、“管”才體系5個方面完善武漢市外國人來華工作管理機制。

3.1 實施外籍創新人才引進戰略

建設科技創新中心首先是打造高層次人才集聚中心[8]。為此,應重點引進一批戰略科技人才、科技領軍人才和行業領軍人才。集聚“高精尖缺”技術人才,形成“虹吸效應”。一是實施外籍“高精尖缺”人才戰略。建議由發改委牽頭,聯合公安、科技、教育等部門,根據武漢市重點產業發展中對外籍人才的需求現狀,編制出臺外籍人才發展規劃,明確武漢市新興產業領域發展對外籍高層次人才的需求方向、引入政策以及保障措施等。二是推進外籍“高精尖缺”人才優惠政策。對外籍高端研究性人才實行“一人一策”的定制化政策支持,積極引進一批能夠突破“卡脖子”關鍵技術、發展戰略新興產業、帶動前沿科技發展的國外領軍人才和研發團隊。三是制定“高精尖缺”人才評價標準。應結合武漢市經濟社會發展和市場實際需求,出臺《武漢市外籍“高精尖”人才認定標準》《武漢市外籍“急需緊缺”人才崗位目錄》等相關政策文件,擴充外國高端人才(A類)和外國專業人才(B類)的認定范圍,通過優化外籍“高精尖缺”人才認定標準和流程、完善外籍人才引進便利化措施,打造“近悅遠來”的人才生態環境。

3.2 優化外籍創新人才管理制度

探索構建以新型產業研發機構為主的長期穩定、靈活開放的外籍人才管理機制。一是強化跨部門協調聯絡管理機制?？山柚錆h市移民事務服務中心打造外籍人才“一站式”服務平臺。通過推進“外國人來華工作許可”和“居留許可”“一事聯辦”改革,將多個服務環節集中在一個窗口,方便用人單位和外籍人才咨詢、申請。二是多方協同優化資源配置。應突破以政府部門為主導的外籍人才引進現狀,讓科研院所、大專院校、企業等用人單位成為引才主體,發揮用人單位在外籍人才使用、評定等方面的決定性作用。同時鼓勵第三方中介機構積極拓展外籍高層次人才的引進渠道,不僅可以為用人單位提供外籍人才引進、信息咨詢、信息認證等服務,還能為外籍人才的就業、生活等提供全流程的配套服務。三是搭建外籍人才信息共享交流平臺。通過多部門之間的數據共享,建立外籍人才需求庫、外籍人才信息庫以及集信息發布、信息匹配、信息評價、交流對接為一體的外籍人才數據庫,形成開放共享的國際人才信息交流平臺。

3.3 強化外籍創新人才培育機制

武漢的科技創新事業需要培養高層次、多元化的人才。首先要立足國內,加強外籍青年人才儲備,形成梯次化外籍人才培育機制。有針對性地到高等院校、科研院所、科技企業、重點實驗室等研究單位,定向跟蹤留學生和外籍高端人才的培養情況,提前儲備一批優秀的外籍科研人才。尤其要重點培養外籍青年科技人才,積極挖掘高校的優質碩士、博士留學生。其次要放眼世界,注重研究團隊的聚才效應。特別要注重“海外華僑”高端人才這一特殊群體,降低“海外華僑”回國創業在國外工作年限、工作經歷、技術能力等方面的門檻要求,為其回武漢發展提供綠色通道。最后要注重人才引進后的持續培養,進一步完善對外籍高層次人才的激勵措施。加快培育一批創新能力突出的新興產業集聚區、重點產業研發基地,支持具備條件的高新技術企業與研發創新中心開展平臺建設,為外籍高端人才創造優良的科研環境和文化氛圍,并在薪酬激勵、稅收優惠、外籍高端人才永久居留等方面進一步完善。

3.4 完善外籍創新人才服務保障

做好外籍創新人才安居興業服務保障,最大程度解決其留漢工作的后顧之憂。一是完善外籍人才子女教育體系[9]?？赏ㄟ^優化外籍高層次人才安居政策,推動外籍人才子女學校建設,鼓勵有條件的中小學招收外籍人才子女,開設國際課程,推進與國外高校學歷互認。二是完善外籍人才醫療保障機制。支持武漢市公立醫院開展國際化醫療機構建設,設置外籍人才診療中心,提高醫生的外語溝通能力,為外籍人才提供便利診療服務。同時應加強國際化人才社區建設,吸引更多外籍優秀人才來漢創新創業。三是優化外籍人才薪資結構。外籍高端人才薪資收入應參考國際薪酬水平,并根據是否符合武漢市“高精尖缺”人才認定標準來制定工資標準,實行年薪制、項目分紅等多種分配形式相結合,營造適合外籍優秀人才生活、研發的開放式發展環境。

3.5 健全外籍創新人才監管體系

建立健全外籍人才來漢工作監督和管理體系,預防外籍人才非法就業和違法行為的發生。應明確將出入境管理局作為外籍人才留漢生活與工作的主要管理部門。通過完善跨部門的協作機制,加強管理部門之間的信息共享,定期組織多部門聯合走訪、核查,對外國人才來漢就業加以宣傳引導,保證其有序開展活動[10]。同時建立投訴舉報機制,及時發現并糾正問題,確保外籍人才留漢生活的合法合規。

4 結語

“人才是第一資源”,積極引進外籍優秀人才,對武漢市科技事業的發展具有重要意義,也是推進武漢市科技水平高質量發展的重要影響因素。本文通過對獲批“國家科技創新中心”的5座城市在外國人才來華工作管理機制方面的機制進行對比,分析了武漢市外國人來華工作許可管理現狀及存在的問題,并根據武漢市科技發展實際提出了相應的對策建議,以期為武漢市建設“具有全國影響力的科技創新中心”提供一定參考。