政治謙抑、合法性分層與工具創新
——淺談地方人大創新的邊界

楊云彪

（深圳市人大常委會，廣東深圳，518035）

關于人大創新，應該厘清政治謙抑與創新驅動的辯證關系，人大權力的法定性與分層實現的現實需要，工具創新的合理性與合法性。在此基礎上，全面理解“法無授權不可為”的法治內涵。不能以“法無授權不可為”的口號而一概排除人大創新的現實需要。

在我國政治體制中，國家機關的權力分配由憲法和相應的國家法奠定基本格局，既有橫向的關系，也有縱向的關系。由于我國的政體是以人民代表大會（以下簡稱人大）為法律之軸，在人民授權的合法性下，人大間接塑造了其他國家機關的合法性，并通過監督與被監督關系，不斷確認和維護其他國家機關的合法性，承擔著“孤獨”的“守夜人”角色，而不是相互制衡的權力關系。這種單向度權力監督關系，在政治邏輯上體現了人民主權的至高性。也正是因為這種單向的監督關系和權力位階上的順位特點，決定了監督的難以回轉性。這是因為，雖然對各級人大及其常委會的決定性行為，都有撤銷的制度設計，但是，這種監督依然是內部監督和自體監督，且在程序設置上有模糊性和不具有常態化的可訴性。人大在憲法法律框架下對其他國家機關任何監督行為，都可能產生難以回轉的法律效果，從而導致監督的失控和缺失邊界的擔憂。鑒于現代政治制度科層制的特色和應對復雜多變的社會矛盾需要，相應國家機關應該具有較大的權力空間。人大對其他國家機關保持適度的政治謙抑，是緩解單向度的權力關系緊張，推動國家機關有序發揮功能的內在制度需求。

以上是基于憲法文本，通過簡單的制度邏輯推導人大創新自我約束的前提。

超越憲法文本的政治制度體系，則不能簡單套用權力謙抑的觀點。在現代民主國家治理結構中，即使不是實行三權分立和權力制衡，其實也沒有任何一個機關可以具有“凌駕于”其他機關之上的合法性，否則政治上的平衡就會被打破。當然，國家權力機關的權力謙抑和司法機關謙抑不同，后者奉行“不告不理”的司法原則。權力機關無論在立法還是監督方面，都需要發揮能動效應。所謂權力謙抑，不是不要積極行權，而是制度文本以及民主共和的內在價值訴求。在黨的領導之下，人大的權力謙抑還具有平衡國家機關關系，實現黨的領導的政治要求。這一點，是分析人大與其他國家機關關系不能懸置的要義。當然，黨的領導不是不要創新，而是建立了人大創新的功能性邊界。這個邊界，就是人大與對其他國家機關實施監督不能離開政治“視域”，監督應該有助于實現黨對這些國家機關的政治領導，不能脫離“中心工作”。這里需要說明的是，正是在只有一個執政黨的制度背景下，自我革命和創新才是不斷締造政治合法性的重要源泉。而在依法治國的大背景下，要使自我革命和創新穩妥有序，離不開人民代表大會制度的創新和完善。2018 年修憲前后建立國家監察制度，就是一個典型的成功實踐。

政治話語不能化約具體法律關系，簡單化引經據典，容易導致先入為主的語言暴力，這正是學理上在討論“法無授權不可為”時常常陷入歧義之所在。所謂“法無授權不可為”，是相對于“法無禁止即可為”而言的，兩者共同指向的其實都是公民權利，兼具歷史理性和法理內涵，更具有傾向于約束行政權力的歷史源流。前者是為了保護公民權利不受公權的侵害，是對公權的約束，后者則在積極意義上鼓勵人的自由。當然，包括人大在內的一切國家機關都應該依法履職。但是作為立法機關的人大和行政機關、監察機關、審判機關以及檢察機關的組織化運行，不是“法無授權不可為”一句話可以化約的。首先，所謂“法”，并不能包括所有政治慣例，以及法律法規所未涵蓋的政策要求和組織運行程序。比如，全國人大率先開展的“專題詢問”，在監督法的“詢問”中固然可以找到部分法源，但是程序性規范并不足。其次，比較而言，在許多國家議會，議會的組織以及實施立法和監督，并不是一部憲法或者議事規則所能夠涵蓋的，許多都是通過慣例和制度創設而發揮作用，然后再逐步形成議事規則，確立法律規范。正是得益于深厚的程序正義理念和規則的頻繁使用與修正，使得議會權威不至于虛置，塑造了議會的威望。

為了更好地展開國家機關之間的權力關系，這里需要對人大與其他國家機關的權力性質作出一個闡述，從而將人大職權的法定性，也即人大行權的合法性作出多層次的解讀。就人大而言，它是權力機關，它的權力來源是人民授權。如果把“權力”分別以“職責”“職能”與“職權”加以結構化的話，那么，人大的“職責”，可以看作機構的最高目標，是通過監督其他國家機關以看護好人民的合法權利；“職能”則包括立法、監督、重大事項決定和人事任免等傳統意義上的“四權”；而“職權”則為了實現“職能”而行使的各種立法權、預算審查、執法檢查、決定決議、詢問質詢等具體權限。人大權力運行的合法性要訴諸法律，各項職權的行使都要依據法律，但是由于它的權力來自于人民，因此，是否能夠看護好人民群眾的權利，是更高層次的合法性。這個合法性雖然需要借助于具體路徑去實現，但是在路徑缺失或者不完備的情況之下，創造新的路徑依然需要符合這個最高層次合法性的要求，這也是美國憲法理論中“我們人民”的價值理念，雖然后者更多的是訴諸選舉。

至于“一府一委兩院”，它們權力的合法性雖然可以訴諸人大，但是，權力運行的合法性必須直接訴諸法律。它們不能直接“以人民的名義”而行權，比如，法官“以人民的名義”作出判決，實際上可能帶來枉法裁判，因為原被告都是“人民”。人大行權則不同，在運用法律的時候，保護人民的權利是始終需要堅持的價值尺度，尤其是當法律規范不明確的時候。而事實上，憲法和國家法對各級人大具體職權的授權，確實常常存在程序不明、權限不清的概括性授權情況。比如，重大事項決定權、罷免和撤職權等。在此情況之下，如果以“法律形式主義”的視角理解“法無授權不可為”，人民群眾的合法權益受到侵害而不能監督，實際上是人大失職，與“法無授權不可為”的價值指向背道而馳。也就是說，人大行權的合法性評價，“職權”的法律規范不是唯一的，是否能夠實現保護人民群眾合法權益的“職責”、是否能夠實現“四權”，既是關聯性評價，也是更高的價值指向。

在單向度的權力關系中，作為權力合法性來源的人大，面對的是“行政主導型”的政府。在此狀況下，概括性授權缺乏程序管控，反而會束縛住人大監督的手腳。道理很簡單，權力的外延越寬，權力的內涵也就越窄，尤其面對實際權能較大的一方。于此之下，缺少程序管控的人大監督，就可能走向另外一個極端，即法律賦予的權能被虛化。這種“虛化”一般表現在兩個方面，一是法定職權的落空。比如，地方組織法和監督法規定的特定問題調查、撤職和質詢權，很少見諸使用。二是職權行使的形式化。也就是說，雖然行使了法定職權，但是流于形式，很難深入下去，比如預算審查和監督。因此，如果進行比較深入研究，就會發現深刻的原因正在于人大職權的實現缺乏正當程序理念和相應的程序設置，只能通過程序的完善以實現“職責”和“職能”的充分行使，而這些程序不通過人大創新，幾乎是不可能完成的。

具體而言，人大創新的范圍，不是為自己設定法律所未規定的那些具體“職權”，而是在較為宏觀的“職責”或者“職能”實現要求的指導下，最大程度讓“職權”予以兌現，通過程序化和工具化的改造和突破，以手段實現目的。比如，創設“評議”，以增強審議專項工作報告或者人事任免的監督力度；創設“參與式預算”，以在時間和空間上深化計劃預算審查監督以增強監督實效；創設“人大代表社區聯絡站”，以實現人大代表聯系群眾的要求；創設“街道選民代表會議”，組織街道轄區人大代表與群眾開展協商式民主。

因此，本文的結論是，人大創新的邊界，既要遵循政治謙抑的取向，與其他國家機關實現良性的互動，又要通過工具創新兌現法定“職能”和“職權”，從而更好地實現以維護人民群眾合法權利為最高指向的“職責”。