自然保護地體系重構下近郊型風景區景城協調路徑探討

占思思 葉攀 朱清濤

關鍵詞：自然保護地體系；風景名勝區；景城協調；嶗山

0 引言

過去我國自然保護地體系更多從保護對象的重要性和資源屬性進行劃分，依據森林、濕地、草原等10余類資源，依托各權屬部門管控對象，基于技術理性和專業優勢形成“條線型”治理模式[1]，客觀上造成“九龍治水”的亂象。在法理上，我國自然保護地目前尚無統一立法，主要依據自然保護區、風景名勝區、森林公園等所屬的各類主管部門形成的部門規章制度條例進行管理。目前，《自然保護地法》 《自然保護區條例》正處于起草階段，國土空間開發保護法和國土空間規劃法等立法工作逐步推進，以搭建自然資源領域生態文明建設的“四梁八柱”[2]。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2019年印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”），針對迫切需要調整的各類型自然保護地范圍，提出解決我國各類型自然保護地的空間交叉、生態空間被侵蝕和管理混亂等現實及歷史遺留矛盾問題的初步思路，嘗試構建出“以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充”的自然保護地體系[3]，通過應保盡保、歸類合并、多規合一等方式分別解決自然保護地保護空缺、保護過度、保護重疊等問題。計劃到2025年，我國將初步建立自然保護地體系，目前包括保護對象、類別、等級、范圍、保護要求等方面在內的制度細則仍處于細化完善過程中。

1 風景名勝區在自然保護地體系中的價值重塑

風景區、自然保護區、文物保護單位是構成我國特色保護體系的3大法定主體，分別是自然和文化綜合資源、自然資源、文化資源的突出代表[4]。我國自然保護地正在經歷“十大類—三大類—四大類”的變化過程，體系優化主要延續兩方面線索，一是借鑒美國國家公園體系下的自然保護地體系建設，二是沿用我國風景名勝區演變而來的風景名勝區體系。對自然保護地分類形式，國內學界研究集中在2個領域，前者為立足國際案例的接軌型研究，后者為立足我國特色的專類型研究。

1.1 引入美國的國家公園體系重視生態與魅力景觀價值

“國家公園”的概念最早興起于美國，是國際上公認的、主要針對生態系統完整性與原真性的重要的自然保護地管理模式，依托多層次的規劃層次和嚴謹的規劃管理過程來實現生態環境保護的目標與使命，對世界自然與文化遺產的保護工作及理念有著重大貢獻。美國國家公園既不是單一的生態自然保護區，也不是旅游景區，承擔著多樣化的功能任務，強調生態環境資源保護管理的多學科集群視角，關注人對自然環境的人文教育及休閑體驗，構建出人與自然的可持續發展路徑與獨特的魅力景觀體系。2013年世界自然保護聯盟（International Union for Conser-vation of Nature，以下簡稱“IUCN”）在借鑒國家公園理念的基礎上，結合目標管理將自然保護區體系中的自然保護地分為6大類，包括嚴格自然保護區/荒野保護區、國家公園、自然遺跡或地貌等。日本、德國、澳大利亞等國家結合IUCN分類標準及本國資源、體制特點建立相應的自然保護地分類標準[5-6]（見表1）。在此背景下，解焱[7]、宋峰[8]、沈員萍[9]、林凱旋[10]等對于我國自然保護地體系與IUCN標準對接方式提出具體設想，指明自然保護地類型需結合資源保護優先等級和管理目標等級及國情特點來確定（見圖1）。

1.2 我國傳承千年的風景名勝區具有自然人文雙重屬性

自1982年起我國正式建立風景名勝區制度，已形成較成熟的申報—規劃—保護—建設制度，這是其他10余類自然保護地類別所不具有的。風景名勝區薈萃了自然之美和人文之勝，與自然保護區、森林公園等自然保護地的最大區別在于，風景名勝區是自然和文化高度融合的區域。國家公園設立首要考慮生態保護要求，對于自然棲息地完整性要求高，需較大空間地域為自然保護、生物棲息提供支撐。而風景名勝區人文烙印濃厚，與人的活動關系密切，與城區關系緊密，自然和人文交融是風景名勝區最突出的特色。國家公園主要管理目標為自然保護，兼顧服務人民。而風景名勝區以自然保護為前提，主要管理目標為服務人民。

國內鄧武功[11]9、疏良仁[12]、李曉肅[13]、嚴國泰 [14]等提出，我國風景名勝區是自然保護地中的獨特類型，風景名勝區應建設成為最具中國特色的自然保護地類型，為世界自然保護地體系提供中國方案。學界對風景名勝區作為自然保護地的單獨類型逐漸達成共識，有力促成了我國自然保護地由2019年“三大類”向2020年“四大類”的調整完善。由此，作為2019年《指導意見》的補充完善，國家林草局于2020年印發的《關于加強和規范自然保護地整合優化預案數據上報工作的函》中明確 “風景名勝區不參與整合優化，名稱、范圍不變”[15]，進一步深化了我國以國家公園為主體、自然保護區為基礎、風景名勝區為特色、各類自然公園為補充的自然保護地體系。對于生態保護強度，與IUCN六級保護強度掛鉤——國家公園＞自然保護區＞風景名勝區≥自然公園，國家公園對應一級、二級保護強度，風景名勝區對應三級、四級保護強度，自然公園（地質、濕地、沙漠公園等）以五級、六級保護強度為主。

我國風景名勝區的發展經歷了“萌芽—發展—全盛—成熟—復興”的發展過程，與廣義上的人居城鄉生活環境有著密切的自然人文聯系，其景城關系受到景區和城區規模、空間關系的影響，經歷了景城相對獨立、景城相互促進協調、景城對立失調和景城重新協調4個時期的階段演變。隨著人地關系、景城關系的更新變化，亟待協調保護與開發間的關系，既需要科學地保護風景名勝自然資源，也需要結合現代人文需求在法定框架內進行活化利用。

1.3 體系重構下提高對風景名勝區景城協調發展的要求

在對自然保護地體系分類形式達成一定共識后，對我國風景名勝區如何在自然保護地體系、國土空間規劃體系中優化，在理論層面也有一定進展。例如王應臨 [16]、趙智聰 [17]、張兵[18]分別針對自然保護地與生態紅線協調、自然保護地在國土空間規劃中的定位、風景資源與空間治理的關系提出其觀點，強調風景名勝區除了關注自身發展外，需厘清與生態紅線、自然保護區等其他要素的關系，需重視對生態價值位次關系的考慮。

在2019年自然保護地體系重構前，對于風景名勝區的景城協調路徑實證研究已積累了部分實踐經驗，如陳戰是[19]、黃明華[20] 、鄧武功[21]分別結合漓江、華山、都江堰對景城協調發展提出策略應對，其研究更多是從城邊型、城中型風景名勝區等要素特征出發，聚焦于風景名勝區與城區的空間關系演變，更多關注建設控制地帶、風貌協調與城市發展的關系。在當時歷史背景下，風景名勝區需解決的更多是單個部門管理權屬下的風景區與城區發展協調的問題。

在全新的自然保護地體系下，風景名勝區的景城協調關系研究需面對和解決的問題更加復雜與綜合，即不僅需解決自然保護地體系重構下風景名勝區管控線與其他保護地空間交叉、重疊問題，還需直面風景名勝區內村莊保護發展的歷史遺留問題以及城市快速發展背景下的景區和城區發展新需求。當前在全新的自然保護地體系下，對于風景名勝區景城協調的實證研究較為匱乏。本文將以嶗山風景名勝區為例，剖析景區、景城、景村等具體矛盾，并提出近郊型風景名勝區景城協調的具體建議。

2 近郊型風景名勝區現實困境——以嶗山風景區為例

我國風景名勝區的起源之一是古代的邑郊游憩地，景城關系緊密的近郊型、城中型、城邊型風景名勝區比例達33.2%[11]11。本文討論的嶗山風景區作為典型的近郊景區，隨著青島都市區發展，經歷了由“城邊型景區”向“城中型景區”的轉變。嶗山風景區位于青島都市區半小時交通圈，總面積為514.93 km?，自古有“泰山雖云高，不如東海嶗山”之說，有著“海上第一名山”的美譽，呈現出“三圍大海，背負平川、巨石巍峨、群峰峭拔”的特征。嶗山是道教名山，在明代鼎盛時期中有“九宮八觀七十二庵”，使其成為道教全真天下第二叢林。嶗山物產豐富，有獨特的嶗山泉、嶗山茶、嶗山水等。

2.1 景城矛盾：空間交織景城爭地矛盾逐漸凸顯

城市與風景區空間協調發展的正確處理方式應該是以反向或平行方式進行合理化功能布局[22]，但是城市用地空間的不斷擴張導致景城關系的不斷滲透融合與變化。嶗山城區由1995年的29.0 km?逐漸拓展至2020年的78.4 km?（見圖2）。嶗山景區與城區的關系呈現出3個發展階段。（1）景城相離階段（1982年以前），城區與景區相對獨立，景區與城區有著一定的邊界與距離，呈現“分離互動，軸帶聯系”的特征；（2）景城相鄰階段（1982—2015年）：隨著嶗山城區自西向東拓展，城區與景區用地逐漸蔓延，景城相離10 km逐漸縮短至3 km乃至邊界模糊，城區與景區交叉多為鄉鎮用地；（3）景城爭地階段（2015年以后）：隨著青島都市區的建設，嶗山區成為青島都市區東岸城區的核心組成部分，王哥莊、北宅相繼由鄉鎮區劃調整為街道。地鐵11號線開通從嶗山景區穿山而過，城市拓展逐漸對景區形成包圍態勢，嶗山景區與城區逐漸出現功能交織、用地交織、交通交織的情形。嶗山景城關系逐漸由曾經的景城獨立演變為當下的景城爭地，風景區三級管控區域內的空間交叉矛盾尤為凸顯，城區發展過快和景區范圍劃定過大是造成目前矛盾的主要原因。目前，亟需通過景城空間關系與體制機制管控的重新梳理來解決景城空間的重疊交叉問題，并強化對景區核心保護的管控。

2.2 景區矛盾：多頭管理造成交叉重疊多線沖突

嶗山作為國家級風景名勝區、省級自然保護區，存在“一區多名、管理范圍交叉重疊”等問題，多頭管理造成多線交叉重疊打架。目前，嶗山景區具體管理控制線包括風景名勝區、自然保護區、山體控制線、河道藍線、生態紅線、海岸帶管控線等。其中，風景名勝區控制線與山體控制線重合度為75%，風景名勝區控制線與自然保護區控制線重合度為100%，自然保護區和2018年生態紅線重疊度約90%（見表2，圖3）。

2.3 景區業態：高度依賴門票經濟制約潛能釋放

對于部分特色地區而言，自然文化資源能夠有效地帶動本地區乃至區域的發展，呈現出“有風景的地方就有新經濟、有人文的地方就有新藝術”的新興活力景象。然而，嶗山風景區雖具有自然和人文資源稟賦優勢，但尚未發揮出特色資源帶動經濟社會發展的優勢。從目前的旅游產品供給來看，嶗山風景區發展高度依賴“門票經濟”模式，景區71%的收入來自門票銷售（見表3）。除去景區內部已有的收費旅游設施外，目前嶗山6大景區的準入門票超500元，“大門票套小門票”抬高了游客二次游、多次游門檻。嶗山風景區的旅游活動類型，目前主要以自然風景觀光游覽為主，配套村民自營品質不高的餐飲住宿場所，與新時期游客豐富多元的消費需求脫節，且受季節因素影響導致旅游淡旺季差別突出。當下，青島及周邊居民的周末游、住宿、禪修、團建多場景體驗活動的需求攀升，嶗山景區又缺乏相應功能業態的供給。在發展路徑上，嶗山需依托青島大都市區核心區的優勢以及近郊型風景區角色的條件下增強客流需求研判，以都市區及周邊需求為核心，引導功能業態升級。

2.4 景村矛盾：景區封閉管理限制鄉村振興發展

嶗山風景區的邊界劃定之初，就對景村關系發展考慮不足，將大量村莊劃入風景名勝區范圍內，景區內村莊眾多、人口密集。目前嶗山景區內村莊仍超過69個（見表4）。據嶗山區公安局統計，2020年嶗山景區內人口規模約6.5萬人，且仍然呈逐步增加趨勢，2014年到2020年景區內村莊人口的平均年增長率為0.71%，人口規模是西湖景區近10倍。俗語有云“千難萬難，不離嶗山”，受“鄉土情結”影響，景區內村莊人口遷出有限。按照景區嚴格的宅基地管理要求，近20年嶗山景區內未批復過宅基地。受管理條塊分割與機制的制約，嶗山景區內的傳統村落缺乏保護與活化，難以將綠色資源轉化為綠色資產。據嶗山文旅局統計，2015—2020年，景區年均分成村民補貼600元，占門票收入的3.0%—3.5%，并未隨門票收入提升而同步提高村民補貼。景區內本底資源較好的部分特色型村莊，如點綴在嶗山優美海岸帶上的青山村、雕龍嘴、黃山村等村莊，期冀探索風景及文化資源轉化為鄉村振興發展的新動能路徑，但由于景區自身封閉管理的因素導致游客無法多頻次消費（見圖4）。通過與嶗山景區內村民座談，多數村民表示村莊周邊自然景觀和歷史人文資源獨特，村民不愿舍棄宅基地，且遷移到景區外安置的意愿低。受限于景區生態保護、交通管制、宅基地等管理限制，景區內自發開展的經營性措施因難以達到環保標準且進入不便而經營維艱，期望政府能妥善處理，以增加村莊宅基地和經營性用地空間。

3 近郊型風景名勝區景城協調路徑探討及建議

通過前文對風景名勝區景城關系的解讀以及嶗山風景區在動態發展中所面對的景區、景村、景城等矛盾，在對自然與文化資源、經濟與社會資源的分級管控和利用的基礎上，從分級管控手段、村莊松綁、分級門票管理等方面對嶗山風景名勝區管理提出相應的改善建議，以此來促進核心生態資源嚴格保護和休閑資源活化利用的雙重目標的實現。

3.1 優化景區功能分區：生態優先，分級調整景區功能

《指導意見》中明確“優先整合設立國家公園，其他各類自然保護地按照同級別保護強度優先、不同級別低級別服從高級別”的整合優化原則，該級別強調的是審批級別，而非生態保護級別。嶗山作為國家級風景名勝區，其文化景觀價值明顯凸顯于省級自然保護區生態保護價值，建議在自然保護地體系中保留嶗山國家級風景名勝區，取消省級自然保護區。

從空間分級管理上，對原來“一刀切”的管理方式進行分化、細化。從嶗山風景名勝區與泰山、峨眉山等比較來看，嶗山風景名勝區的面積遠大于其他山岳型風景名勝區，一級保護區比例偏小，三級保護區范圍大（見表5），且三級保護區“名存實亡”，從規劃體系而言三級保護區已合法合規編制控規。2021年《嶗山區風景名勝區總體規劃修編》提出嚴格控制一級景區、適當增加二級景區、縮減三級景區的構想，引導“三區變兩區”。從空間統籌上，建議將風景名勝區的三級管控區范圍調到城鎮開發邊界內，按照城市建設區管理方式進行管控，將一、二級管控區按照城鎮開發邊界外方式進行管控。

在國土空間規劃編制，尤其是生態紅線的劃定上，優先解決核心區內現有村莊的調出。對生態紅線內永農、村莊退出扣除部分村莊建設用地。根據嶗山區的實際情況，考慮嶗山內村莊的發展、生活保障，將部分村莊建設用地、發展用地予以扣除。生態保護紅線內，除國家重大戰略項目以及對生態功能不造成破壞的8類有限人為活動，嚴格禁止開發性、生產性建設活動。此外，需分步解決歷史遺留問題，區分“無人區—限制區—協調區”等不同程度的功能保護與開發。

3.2 轉變景區管理方式：打開景區，打破門票經濟依賴

相較于美國國家公園經營資金來源于政府撥款與基金捐贈，“門票經濟”一直是我國眾多景區的重要盈利方式之一[23]。目前我國取消門票的5A級景區共5個，包括杭州西湖、南京中山陵、山東青州古城、廈門鼓浪嶼和濟南大明湖，以湖泊型、海島型為主，尚無山岳型風景名勝區取消門票的做法。以杭州西湖風景名勝區為例，在西湖取消門票的18年間，游客在西湖停留的時間由原來的平均4 h延長到1.6天，杭州旅游收入翻了6倍[24]。

首先，針對嶗山封閉式管理限制景區與村莊發展的問題，建議打破“門票經濟”的路徑依賴，以“全域旅游”的發展思路統籌整合景區內吃、住、行、游、購等多元活動，激發多樣化旅游服務要素的市場自主參與度，拓寬景區收入渠道。在門票管理區域范圍內，借鑒西湖景區取消門票的管理方式，由現行的“大景區+分片區+多重門票”的管理模式向“大景區免費+小景點收費”的多元旅游消費模式進行轉變。其次，適度打開嶗山景區，側重提升景區一般控制區內的自由行活動，強化交通路網對特色村落、旅游景點等特色資源的串聯，在保護景區生態景觀資源的基礎上增加旅游生活消費服務配套設置，完善景區內特許經營制度，強化景區作為城市休閑生活的承載地，將嶗山景區打造為不僅是面向游客的旅游勝地，也是面向城區人民日常生活的休閑地，真正達到景城融合的互動生活狀態。最后，還應注重城區與景區管理體制機制的改革創新，積極探索以多種類型的門票模式與信息化管理方式，例如按車輛進出次收費，按服務人群不同來發行年票、月票、日票等多種時長的門票，設置利用信息化手段檢測人車流在景區的分布，吸引社會資金進入資源保護領域等，綜合以此來推動嶗山的風景文化資源得到更充分的發展保護與利用。同時，在充分保障嶗山風景區生態敏感核心資源的前提下，建議將景區一般控制區內交通路網體系與城區交通進行銜接，增加游客游覽景區的靈活度（見圖5-圖6）。

3.3 創新景區村莊模式：盤活村莊，塑造特色嶗派民居

嶗山風景區應在綠色開放發展理念及市場需求的指導下，立足自身優勢并搶抓發展機遇，逐步從“圍景建區、設門收票”的“門票經濟”模式轉向“城景一體、產業一體”的“風景 + 新經濟”模式，突破現有景城、景村的“二元結構、空間割裂”束縛。

一是自然保護地一般控制區內的村莊發展建設一般進行嚴格控制與有序疏解。以杭州安縵法云的開放管理模式為參考，對特色打造型村莊類別進行“連片式+散點式”的優化提升，對嚴格控制型村莊類別進行以現狀修繕為主的嚴格控制建設，并適時向自然保護地外圍疏解，對區位相近的村莊進行以功能融合統籌和特色改造為主的集聚集約“連片式”發展引導；二是對自然保護地外圍的村莊一般在城鄉融合發展的要求下進行合理合規的特色改造引導。比如，對具有特色資源的村莊在強調特色改造的條件下深化傳統村落文化內涵，在適度增加新建建設用地的情況下有效控制新舊建筑風貌的協調融合，建筑高度應以低層為主，體現綠樹掩映、城景融合的效果，充分體現嶗山景區傳統村落的風貌特色。

在有效依托嶗山地域特色資源和景區精品游線的前提下，在23個特色村中選取有代表性的打造“山居、海居、水居、田居”等為主題的“嶗派民居”特色村落（見圖7，表6），定義嶗山特色文化IP，引領嶗山鄉村振興發展。（1）海居——以西麥窯、東麥窯為代表，體現趕海、望海、漁俗文化的村落。（2）山居——以觀嶗、解家河為代表，體現觀山、種茶、鑒石文化的村落。（3）水居——以大河東、大嶗為代表，體現聽溪、品茶、禪養文化的村落。（4）田居——以西山、姜家村為代表，體現采摘、餐飲、鄉土文化的村落。

4 結語

我國自然保護地體系重構會經歷漫長的優化、調整和博弈過程。當前階段自然保護地體系尚不明朗，嶗山景區所處層級、定位還不清晰。

從未來的中長期優化路徑來看，一方面嶗山風景區需要結合國家自然保護地體系重構過程，系統性解決包括從“一區多名”向“一區一名”轉變、從“多規打架”向“多規統籌”轉變、建立村莊建設用地合理調出及退出機制等多方面的實際問題；另一方面，嶗山風景區需在借鑒西湖等湖泊型風景名勝區管理發展經驗基礎上調整自身的經營管理模式，采用“大景區免費+小景點收費”的方式來盤活旅游生態及經濟資源，有效地將封閉的、“門票經濟”模式下的近郊型山岳性景區轉向開放的、“流量經濟”下的全域公園景區。同時，在交通、景區管理方式轉變上，需采取自上而下和自下而上相結合的方式來尋求滿足自然保護地體系重構下的新要求，著重體現生態優先、以人為本的發展理念，更好地實施開放式景城融合、景村融合的發展新模式。